I OSK 1550/21

I OSK 1550/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 794/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-04
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. i K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 794/20 w sprawie ze skargi J. C. i K. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.C. i K. C. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., I SA/Wa 794/20 oddalił skargę J. C. i K. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] października 2018 r. orzekającą: o ustaleniu odszkodowania w wysokości 141.770,00 zł na rzecz K.C. i J.C. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położoną w gminie W., obręb [...] M., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,2597 ha, przeznaczoną pod budowę autostrady A2 [...], na odcinku węzeł [...] – początek obwodnicy M. od węzła [...] (bez węzła) w km 489+325,68 do km 491+267,40 – etap I (pkt 1.) oraz zobowiązującą do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2.). W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju wskazał, że ww. nieruchomość została objęta decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", do ustalenia odszkodowania za tak przejęte grunty stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Dalej organ wskazał na art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i art. 156 ust.1 u.g.n. oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", i podał, że w sporządzonym na zlecenie organu I instancji operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r., biegła poprawnie określiła przedmiot, zakres i cel wyceny, jak również zgodnie z ww. przepisami wskazała daty istotne dla procesu szacowania. Podała w szczególności, że nieruchomość stanowi grunt niezabudowany, na którym znajdują się nasadzenia (bez wpływu na wartość), nieruchomość posiada dojazd z drogi gruntowej, w jej zasięgu znajduje się dostęp do energii elektrycznej oraz gazu. Na ww. obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2015 r.), przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej na obszarze projektowanej autostrady (A) i modernizowanej drogi ekspresowej (S). Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości, przyjmując do wyceny dane z lokalnego rynku nieruchomości: gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym, jak również przeznaczonych pod drogi. Obszar badanego rynku objął gminę W., a w odniesieniu do nieruchomości drogowych obszar województwa mazowieckiego. Do wyceny zastosowano "zasadę korzyści" z art. 134 ust. 4 u.g.n., gdyż średnia cena transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym wyniosła 50,20 zł/m2, podczas gdy średnia cena gruntu o przeznaczeniu rolnym i leśnym wyniosła 39,64 zł/m2. Wartość gruntu określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do zbioru transakcji porównawczych przyjęto 12 transakcji. W rezultacie wartość nieruchomości wyceniono przyjmując cenę 54,59 zł/m2, co ostatecznie dało wynik wyceny:141.770,00 zł .
W uzasadnieniu ww. decyzji Minister Rozwoju odniósł się także do zarzutów odwołania wskazując na treść § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje nie tylko rynek lokalny, ale też regionalny odpowiadający danej nieruchomości. Wg organu znalezienie przez biegłą na rynku regionalnym transakcji drogowymi nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej wykluczyło w przedmiotowej sprawie przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem nieruchomości przyległych. Minister podkreślił, że zarzuty stron były oparte o nieruchomości niepodobne do działki wycenianej, dotyczyły wykupu tzw. "resztówek" z gruntów zabudowanych, pozostałe transakcje dotyczyły terenu zurbanizowanego, natomiast szacowany teren stanowi obszar niezabudowany, niezurbanizowany, bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Organ przywołał w tym zakresie także dane zawarte w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2017 r., sporządzonym dla tej samej nieruchomości na zlecenie stron. Minister odniósł się też do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2017 r. wydanej na wniosek odwołujących się dla sąsiedniej działki nr [...], jako nie obejmującej terenu przeznaczonego pod inwestycję drogową.
W skardze na powyższą decyzje E. C. i K. C. zarzucili zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r. oddalił skargę stwierdzając, że wycena przejętej pod inwestycję drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w zgodzie z obowiązującym w tej materii § 36 rozporządzenia. Przepis ten jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Nie można przy tym przyjąć, że w sprawie doszło do sytuacji, w której strona nie jest w stanie ustalić, na jakiej podstawie dokonano wyceny tj. czy na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n., czy też na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Sąd I instancji uznał, że w realiach tej sprawy zarzut ten jest całkowicie chybiony i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż zarówno art. 134 ust. 4 u.g.n. wskazujący na zasadę korzyści, jak i § 36 ust. 4 rozporządzenia, wyznaczają jako miarodajne do wyceny przedmiotowej nieruchomości transakcje nieruchomościami drogowymi. Wynika to wprost z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, wg której, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zasada ta odpowiada ostatecznie treści § 36 ust. 4 rozporządzenia. Drogowe przeznaczenie tej nieruchomości wskazane w studium, zdecydowanie podnosi jej cenę, w porównaniu z cenami gruntów rolnych, do których zalicza się sporna nieruchomość W okolicznościach sprawy za niezrozumiały Sąd I instancji uznał zarzut, wg którego biegła i organ błędnie określili przeznaczenie ww. nieruchomości jako rolne, a nie jako drogowe, skoro dotyczący przeznaczenia tej działki zapis studium został przez organ przytoczony w uzasadnieniu jednoznacznie. Organ podał, że przedmiotowa działka położona jest na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej na obszarze projektowanej autostrady (A) i modernizowanej drogi ekspresowej (S) i takie samo przeznaczenie zostało określone w opinii biegłej. Zarzuty skargi co do przyjęcia rolniczego charakteru ww. nieruchomości uznane zostały zatem za niezasadne. Zwłaszcza, że sporny grunt został ostatecznie wyceniony wg przeznaczenia drogowego. Zarzuty błędnego określenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości pozostają więc całkowicie chybione.
Sąd I instancji stwierdził także, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania nie zawiera nieprawidłowości tego rodzaju, które skutkowałoby jego dyskwalifikacją. Nie ma też sporu co do tego, że działka nr [...] w dacie przewłaszczenia była użytkowana rolniczo, nie była zabudowana, a wg studium leży na obszarze przeznaczonym pod inwestycje drogowe. Stosownie do tego też przeznaczenia została wyceniona. Z operatu wynika przy tym, że nieruchomości "drogowe" osiągają ceny wyższe od nieruchomości użytkowanych rolniczo, co z kolei nie wykluczało zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n.. Ponadto Sąd i instancji uznał, że opinia biegłej spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Kwestie oceny współczynnika gruntów wykorzystywanych rolniczo a przeznaczonych w studium pod drogi nie mają decydującego wpływu na wynik sprawy, w każdym razie skarżący tego nie wykazali. Wbrew zarzutom skargi kwestie przyjęcia transakcji dotyczących gruntów drogowych z szerszego rynku niż tylko rynek lokalny, zostały w sprawie wyjaśnione z odniesieniem się do definicji nieruchomości podobnych. Organ ustosunkował się także do zarzutów odwołania, a stosowne wyjaśnienia w toku sprawy złożyła też biegła, wyjaśniła w szczególności, że skarżący domagają się wyceny swojej nieruchomości w porównaniu z nieruchomościami zabudowanymi albo przeznaczonymi pod zabudowę, opierając się np. na uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2017 r., co pozostaje niezgodne z przepisami § 36 ust. 4 rozporządzenia. W sprawie nie jest istotne, że wydano decyzję o warunkach zabudowy na grunt sąsiadujący z inwestycją drogową, skoro decydujące jest przeznaczenie tej nieruchomości, która została przejęta pod drogę. Tymczasem z zarzutów skargi wynika, że skarżący domagają się odszkodowania jak nieruchomość zabudowaną, ewentualnie przeznaczoną pod zabudowę i pod usługi, a nie za będący niezurbanizowanym polem teren przeznaczony w studium pod drogę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. C. i K. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez błędne przyjęcie jednoczesnego stosowania tych przepisów do wyceny gruntu, który według dokumentów planistycznych (studium) ma przeznaczenie drogowe w dacie wydania decyzji ZRID, w sytuacji gdy art. 134 ust. 4 u.g.n. (wycena wg alternatywnego sposobu użytkowania) ma zastosowanie, gdy wywłaszczana nieruchomość ma inne przeznaczenie niż zgodne z celem wywłaszczenia (tj. inne niż drogowe), zaś § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona nieruchomość, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była już przeznaczona pod inwestycję drogową. Zatem ustalenie, że wywłaszczony grunt w dacie wydania decyzji ZRID był już przeznaczony planistycznie pod drogę publiczną obliguje do zastosowania wprost § 36 ust. 4 rozporządzenia, a nie przeprowadzania wyceny w trybie art. 134 ust. 4 u.g.n.
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości i błędne przyjęcie, że:
a) zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 11, art. 8 § 1, art. 78 § 1 i w związku z art. 84 k.p.a. w sytuacji, gdy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych jest wadliwy, niespójny, pozbawiony logiki i narusza wskazane w skardze przepisy, a organy administracji nie dokonały w sprawie własnej, szczegółowej analizy i oceny materiału dowodowego, bezkrytycznie przyjmując i powielając stwierdzenia biegłej bez ich weryfikacji, a ponadto częściowo w ogóle nie odniosły się do ponoszonych przez stronę zarzutów i wątpliwości,
b) decyzja nie została wydana z naruszeniem podnoszonych przez skarżących przepisów prawa materialnego, w tym art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 rozporządzenia, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w sytuacji gdy operat sporządzony został z naruszeniem przytoczonych przepisów, co rzutowało na prawidłowość wydanej w sprawie decyzji,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie w całości decyzji, która naruszała powołane w skardze przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, w następstwie wadliwej oceny stanu faktycznego i dokonanych przez organy administracji czynności, w szczególności błędnej oceny co do prawidłowości i rzetelności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 16 sierpnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów ponoszonych przez stronę w zakresie niewskazania przez rzeczoznawcę danych nieruchomości przyjętych do porównania z wycenianym gruntem, w sposób który umożliwiałby weryfikację poczynionych przez biegłą ustaleń; dokonania wyceny na podstawie niepełnych danych transakcyjnych, braku udzielenia przez rzeczoznawcę merytorycznej odpowiedzi na zarzuty strony zawarte tak w odwołaniu, jak i w piśmie z dnia [...] października 2019 r., w tym w szczególności w zakresie ustalenia przez biegłą przeznaczenia wycenianego gruntu w sposób niezgodny ze studium i nieprawidłowości w zastosowanej metodologii wyceny.
Na podstawie ww. zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą pozostaje rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych.
Analiza zarzutów kasacji prowadzi do wniosku, że dotyczą one kwestii związanych z wyceną nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, kwestionując poprawność podstawy prawnej ustalenia odszkodowania, a także wskazując na wady samego operatu szacunkowego. Odnosząc się do powyższych kwestii należy zauważyć, że przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Generalnie wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jednocześnie należy dostrzec – co akcentuje skarga kasacyjna – iż szczególny sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej określa § 36 ust. 1 rozporządzenia, przewidując, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Szczególny charakter regulacji odszkodowawczych odnoszących się gruntu przejmowanego pod drogę publiczną w trybie specustawy drogowej, wynika przede wszystkim z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, który wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Z regulacji tej wynika doniosła konstatacja – do ustalenia i wypłaty odszkodowania przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się, ale odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Powyższe oznacza, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tak ukształtowanej sytuacji prawnej przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. wypada uznać za generalną zasadę korzyści. Polega ona na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zasada ta na gruncie regulacji prawnych odnoszących się do specustawy drogowej podlega modyfikacji. I tak, przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Powyższa regulacja oznacza, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej, w razie gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, istnieje wyraźny przepis prawa regulujący sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wypada przy tym zauważyć, iż § 36 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści powyższego przepisu, który wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości wyraźnie mówi o tym, że jej dotychczasowe przeznaczenie pozostawało odmienne od przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia lub przejęcia. W sposób pośredni powyższy wniosek wynika także z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, określającego sposób ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przepis ten, z punktu widzenia kryterium przeznaczenia nieruchomości, odnosi się zatem do pozostałych nieruchomości, niż te wskazane w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia.
Powyższe uwagi wskazują, iż wśród regulacji prawnych odnoszących się do sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej istnieją przepisy, które w sposób specyficzny określają wartość rynkową nieruchomości, której przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej zasada korzyści uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania. (vide: wyroki NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych.
Przy czym powyższe uwagi, na które stara się wskazywać skarga kasacyjna, nie mają istotnego znaczenia w badanej sprawie. Ne ulega bowiem wątpliwości, iż nieruchomość skarżących przejęta pod budowę drogi publicznej, w przepisach obowiązującego na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w momencie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, była przeznaczona pod budowę autostrady i drogi ekspresowej. Okoliczność ta ma natomiast kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanego oszacowania, w kontekście podobieństwa nieruchomości, których ceny transakcyjne zostały przyjęte w operacie szacunkowym dla określenia wartości wycenianej nieruchomości n.
Jak już była o tym mowa, szczególny sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia, przewiduje, iż wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. Tym samym ustalenie wartości nieruchomości winno uwzględniać przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed w dniu decyzji lokalizacyjnej. Z powyższym uregulowaniem koresponduje art. 151 ust. 1 u.g.n., który wprost wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględnia przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości wino zostać ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W sytuacji zaś braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalając przeznaczenie nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Powyższa regulacja prawna w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego ustalane jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, a w jego braku, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś dopiero w przypadku braku studium lub ww. decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wypada zauważyć, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przedmiotowa działka, przejęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, objęta była postanowieniami studium wskazującymi na jej drogowe przeznaczenie. Z powyższego faktu wynikają dwie konstatacje. Po pierwsze, przeznaczenie przedmiotowej działki winno nastąpić na podstawie postanowień studium, a tym samym faktyczny sposób wykorzystywania działki nie mógł być podstawą ustalenia jej przeznaczenia. Po drugie, uznanie, że przejęta działka przed dniem decyzji lokalizacyjnej przeznaczona była pod drogę publiczną oznacza, że należąca do skarżących działka nr [...] miała przeznaczenie tożsame z celem dokonanego przejęcia. Przeznaczona była bowiem w studium pod drogę publiczną i dla realizacji takiego celu została przejęta na rzecz Skarby Państwa.
Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że do tożsamej konkluzji w zakresie określenia sposobu przeznaczenia nieruchomości prowadzi przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stanowi on bowiem, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z niezakwestionowanych okoliczności badanej sprawy wynika wyraźnie, że możliwe było określenie wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a zatem również na gruncie § 36 ust. 4 rozporządzenia brak było prawnych możliwości oszacowania przejętej nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Trafnie zatem w dotychczasowym postępowaniu doszło do oszacowania przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen nieruchomości drogowych. Jakkolwiek tożsamość celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie pozwalały zastosować podczas wyceny nieruchomości zasad korzyści, o których mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 rozporządzenia, to jednak odwołanie się w operacie szacunkowym do zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może być postrzegane jako wada tegoż operatu, skoro z operatu wynika, że bardziej korzystne z punktu widzenia interesów wywłaszczonych właścicieli jest określenie wartości nieruchomości na podstawie cen nieruchomości drogowych. Jeżeli zatem kwestionowany operat szacunkowy określa wartość przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen nieruchomości drogowych, to powyższe odpowiada treści § 36 ust. 4 rozporządzenia. A zatem konstatując wadliwość zaprezentowanego w opinii rzeczoznawcy sposobu dojścia do wniosku, iż to ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym winny wyznaczać wartość szacowanej nieruchomości, należy jednocześnie dostrzec poprawność samej konkluzji wyprowadzonej w tym zakresie. W takiej sytuacji trafnie wskazuje Sąd I instancji, że nie może być wątpliwości co do poprawności operatu szacunkowego w zakresie przyjętego podobieństwa do nieruchomości wycenianej nieruchomości o drogowym przeznaczeniu. Nie doszło zatem do istotnego naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. podczas przeprowadzonej wyceny, bowiem na gruncie tegoż przepisu, tak jak i na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, będącego prawidłową podstawą prawną konkluzji w tym zakresie, drogowe przeznaczenie nieruchomości stanowi istotną cechę świadczącą o podobieństwie nieruchomości, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Bezzasadne są zatem zarzuty kasacji wskazujące na naruszenie art. 134 ust. 4 w związku z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz w związku z § 36 rozporządzenia i art. 12 ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.
W tej sytuacji należy odnieść się do zarzutu kasacji postawionego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie autor kasacji wskazał na naruszenie art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia. Powyższe regulacje – co wyżej wskazano – są przepisami odnoszącymi się do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości, a zatem do sposobu ustalenia jednej z faktycznych okoliczności sprawy, tj. wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną. Przepisy te nie są zatem normami prawa materialnego – jak wskazał to autor kasacji – gdyż nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, lecz wskazują na procesowy sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, a zatem służą realizacji uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nieprawidłowo zatem w badanej skardze kasacyjnej owe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały zaklasyfikowane do prawa materialnego. Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione powyżej zarzuty dotyczą naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzuty te w świetle powyższych uwag pozostają bezzasadne.
W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Autor kasacji nie precyzuje w czym upatruje naruszenia ww. przepisu Konstytucji RP, zaś określenie wartości wywłaszczonej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, nie stanowiące jednocześnie naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n., zarzut naruszenia normy konstytucyjnej czyni nietrafnym.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. wypada zauważyć, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w istocie jest dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ oceniając taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n. prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości winna być w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić, na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Powyższa uwaga jest konieczna zważywszy, że skarga kasacyjna podważa zdatność bycia dowodem operatu szacunkowego sporządzonego w badanej sprawie, odwołując się generalnie do naruszenia przepisów k.p.a., a w zakresie merytorycznym stawiając wyłącznie omówiony powyżej zarzut naruszenia art. 134 ust. 4, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Tak sformułowane zarzuty kasacji ograniczają w postępowaniu kasacyjnym zakres możliwej oceny okoliczności sprawy, nie pozwalając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do wszystkich istotnych kwestii.
Oceniając tak postawiony zarzut należy wskazać, iż nie jest on zasadny bowiem operat szacunkowy jest jasny i klarowny. Nie zawiera błędów i pomyłek. Jest logiczny i nie narusza w sposób istotny przepisów, na podstawie których został wydany. Jedyną jego wadą – co dostrzegł Sąd I instancji – jest sposób dojścia przez biegłą do wniosku, że to drogowy charakter przejętej nieruchomości determinuje sposób jej wyceny. Kwestie te omówione zostały powyżej i prawidłowy jest wniosek Sądu I instancji o wadliwym odwołaniu się do zasady korzyści określonej w art. 134 § 4 u.g.n., skoro cel wywłaszczenia i dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości pozostają tożsame, a zatem cel dokonanego wywłaszczenia nie może podwyższać wartości nieruchomości. Wadliwość argumentacji biegłej nie spowodowała jednak wad w przyjętej metodologii wyceny, a przedmiotowa nieruchomość została wyceniona z uwzględnieniem jej drogowego charakteru. Powyższa wada operatu stanowi zatem nieistotne naruszenie art. 134 § 4 u.g.n. Pozostaje bowiem bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.
Natomiast przywoływana w motywach kasacji kwestia doboru nieruchomości podobnych, przyjętych przez biegłą do wyceny, nie może być oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie ww. przepisów k.p.a. Podobieństwo nieruchomości nie jest bowiem uregulowane przepisami k.p.a. lecz u.g.n. i rozporządzenia, a te nie zostały w kasacji uznane za naruszone, w szczególności nie wskazano na naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. W takiej sytuacji za nietrafne uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 11, art. 8 § 1, art. 78 § 1 i w związku z art. 84 k.p.a.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepis ten nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia ww. przepisu wynikowego pozbawiony jest powiązania z jakimikolwiek przepisem prawa, co w konsekwencji oznacza wadę konstrukcyjną tak sformułowanego zarzutu, uniemożliwiającą efektywną kontrolę zaskarżonego orzeczenia,
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast ewentualne wady argumentacji uzasadnienia nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.