I OSK 155/25

I OSK 155/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 537/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-10-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7,77 § 1 kpa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1214
art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 38 ups, art. 37 ups
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 340
art. 15
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 537/24 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 maja 2024 r., znak SKO.4115.83-84.2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 537/24 oddalił skargę M.M. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 maja 2024 r., znak SKO.4115.83-84.2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.). w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a w przypadku art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie), tj. niedoniesienie się do istotnej części zarzutów podniesionych w skardze i akceptację nieprawidłowości postępowania przed organami, które zaprezentowały następujące naruszenia: ocenę faktów i materiału dowodowego zebranego w sprawie sprzecznie z rzeczywistością i faktyczną treścią materiału w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na nieprawdziwych okolicznościach, które nie miały miejsca, akceptację przez organ II Instancji naruszeń organu I instancji w tym zakresie - a w konsekwencji oddalenie skargi;
b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a w przypadku art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie), tj. niedoniesienie się do istotnej części zarzutów podniesionych w skardze, akceptację nieprawidłowości postępowania przed organami, które zaprezentowały następujące naruszenia: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw poprzez oparcie rozstrzygnięcia na fałszywych okolicznościach, które nie miały miejsca oraz odstąpienie od utrwalonej, stałej praktyki przeprowadzania wywiadów środowiskowych u wnioskodawczyni telefonicznej, za czym przemawiała i nadal przemawia sytuacja życiowa, zdrowotna oraz sytuacja epidemiologiczna w kraju, akceptację przez organ II instancji naruszeń organu I instancji w tym zakresie - a w konsekwencji oddalenie skargi;
c) naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 1 ust. 2 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a w przypadku art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie), tj. niedoniesienie się do istotnej części zarzutów podniesionych w skardze, akceptację nieprawidłowości postępowania przed organami, - i w konsekwencji oddalenie skargi mimo, że organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego;
d) naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na – wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w z w art. 11 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i w konsekwencji oddalenie skargi mimo, że organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego;
e) naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 o ustawy z dnia 02.03.2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i w konsekwencji oddalenie skargi mimo, że organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego;
f) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną interpretację i zaakceptowanie stanu polegającego na nieprzyznaniu zasiłku stałego mimo tego, że skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do jego przyznania, a w przypadku tego świadczenia jego warunkiem nie jest przeprowadzenie wywiadu, ale jedynie sam stan niepełnosprawności;
g) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
- art. 11 ust. 2 w zw. art. 107 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
- art. 15 o ustawy z dnia 02.03.2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
- poprzez ich niewłaściwą interpretację a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegającego na przyjęciu, że działania skarżącej stanowią o braku współpracy z organem skutkującym odmową świadczenia oraz, że nie zachodziły w jej przypadku szczególne okoliczności pozwalające na odstąpienie od osobistej formy wywiadu, a organ nie przekroczył w tym zakresie, gdy okoliczności sprawy przesądzają, ze skarżąca współpracowała z organem w miarę możliwości zdrowotnych, nigdy nie odmówiła wywiadu, dotyczą jej okoliczności szczególne ze względu na jej sytuację zdrowotną przemawiające za telefoniczną aktualizacją wywiadu (wywiadem) a nadto odnośnie telefonicznej formy wywiadu oparła się wprost na oświadczeniach i zapewnieniach przekazanych jej przez pracowników MOPS i dodatkowo taki wywiad został przeprowadzony i w konsekwencji akceptację naruszenia organu, tj. braku przyznania świadczeń mimo spełnienia warunków do ich przyznania i przeprowadzenia wywiadu oraz jego aktualizacji i ustalenia wszystkich wymaganych objętych nimi informacji, w tym nieuwzględnienie formy telefonicznej aktualizacji, która wobec sytuacji skarżącej, w tym zagrożenia jej zdrowia i ponownego wzrostu zachorowania na covid była dopuszczalna, wskazana i możliwa i o której zapewnił sam pracownik organu, a także mimo faktu, że obecnie skarżącą odpowiedziała na wezwanie przesłane drogą pisemną, stawiając się w wyznaczonym
terminie, w wyznaczonym miejscu i do wyznaczonego pracownika w dniu 12.06.2024 r. zaś to pracownik organu (M.K.) odmówił wówczas przeprowadzenia wywiadu mimo, że miał taką możliwość, a ponadto pracownik ten dopuścił się dalszych naruszeń, m.in. nie zapewniając nawet podstawowych środków ochrony przed zarażeniami, które miał zapewnić (brak maseczki, brak rękawiczek, brak osobnego pokoju – przyjęcie skarżącej w punkcie ksero, obecność innych osób, którym poleciła opuścić pokój dopiero po zwróceniu uwagi przez skarżącą i jej pełnomocnika).
W ocenie skarżącej przepisy wymienione powyżej zostały naruszone poprzez akceptację odmowy przyznania zasiłku okresowego [stałego w niniejszej sprawie – dopisek NSA] z powołaniem się na odmowę przez wnioskodawczynię przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, w sytuacji, gdy:
• nie było podstaw do wymagania takiego wywiadu w miejscu zamieszkania, wywiad taki był już przeprowadzony (w okresie krótszym niż 6 miesięcy) i od tego czasu nie zmieniły się żadne okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia kolejnego wywiadu ani jego aktualizacji (o czym oświadczyła pisemnie wraz z wnioskami), oraz w sytuacji, gdy ze względu na sytuację epidemiologiczną w kraju oraz sytuację zdrowotną i życiową wnioskodawczyni uzasadnione (oraz wystarczające) było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (aktualizacji) w formie telefonicznej;
• skarżąca prosiła o telefoniczną aktualizację wywiadu do czego miała prawo w jej sytuacji, a MOPS sukcesywnie to uniemożliwia ignorując jej sytuację zdrowotną, w tym choroby zakaźne (a w ostatnim czasie także grypę), kilkudniowe migreny, bezsenność, ostre problemy gastryczne i jelitowe (biegunki, wymioty), zawroty głowy, obniżoną odporność, zagrożenie COVID, oraz sytuację bytową (to, że mieszka sama);
• wnioskodawczyni spełniała i spełnia wszystkie przesłanki przyznania zasiłku okresowego;
• wywiad środowiskowy został faktycznie przeprowadzony przed wydaniem decyzji 11.08.2023 r. (czego pełnomocnik był świadkiem);
• wnioskodawczyni nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ani jego aktualizacji ani nie unikała jego przeprowadzenia.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2. zobowiązanie organu do przedłożenia notatki i pozostałej dokumentacji dotyczącej wizyty skarżącej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w MOPS przy ul. [...] w dniu 12.06.2024 i przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji na fakt stawienia się skarżącej w organie celem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, przebiegu wizyty, zachowania i stanowiska pracownika MOPS.
Skarżąca kasacyjnie oświadczyła jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na okoliczność wskazanych w niej twierdzeń.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwianych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane niestarannie – autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem dzienników promulgujących akty prawne, zawierające jako wzorce kontroli przepisy, których naruszenia się dopatrywał w orzeczeniu Sądu I instancji. Jest to na tyle istotne, że chociażby ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, której jeden z przepisów stanowi podstawę zarzutów, była wielokrotnie nowelizowana, wobec czego może powstać wątpliwość, który stan prawny autor skargi kasacyjnej starał się uwzględnić konstruując zarzuty. Mimo tej wadliwości, zarzuty te, z racji tego, że autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorce kontroli konkretne przepisy i ewentualne konkretne jednostki redakcyjne tych przepisów, nadawały się do rozpoznania (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – dostępna w CBOSA). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił jako wzorce kontroli przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że decyzją z 29 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 39, art. 106 ust. 4 i 4a, art. 107 ust. 1, 4 i 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 31 stycznia 2024 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej zasiłku stałego w miesiącu styczniu 2024 r. Powodem takich rozstrzygnięć było uznanie przez organy obu instancji, że skarżąca nie wypełniła obowiązku współdziałania z organem, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. Zdaniem SKO brak było wątpliwości, że pracownik socjalny podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej i próby te okazywały się bezskuteczne, gdyż skarżąca nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, wnosząc zamiast tego o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej. W ocenie organu nie było podstaw do odstąpienia od zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, gdyż nie istniały żadne powody do zastosowania w sprawie art. 15o ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.m dalej "ustawa covidowa"). Skarżąca nie pozostawała na kwarantannie i nie było innych powodów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Wobec powyższego odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia nastąpiła z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni.
Sąd I instancji, w zaskrzonym wyroku z dnia 16 października 2024 r., podzielił stanowisko organu odwoławczego i wskazał, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż postępowanie skarżącej wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Sąd I instancji zauważył, że odmawiając skarżącej kasacyjnie pomocy, organy w żaden sposób nie kwestionowały jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a jedynie uznały, że konieczne jest przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, wskazując w tym zakresie na podnoszone przez stronę pogorszenie sytuacji, w jakiej się znajduje, jak również na konieczność przeprowadzenia oceny rzeczywistych potrzeb skarżącej oraz ich zakresu w miejscu zamieszkania strony, co dotychczas nie było możliwe z uwagi na ogłoszony Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, a następnie stan zagrożenia epidemicznego wirusem COVID-19 (odwołany z dniem 1 lipca 2023 r.) i wynikające z powyższego ograniczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał również, że art. 15o ustawy covidowej nie miał w sprawie zastosowania, gdyż w dacie złożenia przez skarżącą kasacyjnie wniosku, tj. 23 stycznia 2024 r. na terenie kraju nie obowiązywał już stan zagrożenia epidemicznego, bowiem z dniem 1 lipca 2023 r. stan ten został odwołany.
Z powyższym orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mimo znacznej multiplikacji zarzutów i częściowo błędnej ich konstrukcji (np. w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi mimo, że organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego) istota wszystkich zarzutów dotyczy kwestii prawidłowości działania organu administracji publicznej, co do braku współpracy skarżącej kasacyjnie z organem, polegającym na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 4 u.p.s. w miejscu zamieszkania skarżącej kasacyjnie, co w konsekwencji skutkowało negatywnym rozpatrzeniem żądania skarżącej, zawartym we wniosku z 15 grudnia 2023 r. o udzielenie pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego w styczniu 2024 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie było bowiem podstaw do przeprowadzania wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania, a wywiad ten mógł być przeprowadzony telefonicznie z uwagi na jej stan zdrowia. Ponadto skarżąca kasacyjnie podnosi, że w sprawie nie było potrzeby przeprowadzania wywiadu lub jego aktualizacji, gdyż wywiad taki został faktycznie przeprowadzony 11 sierpnia 2023 r. Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że nigdy nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ani jego aktualizacji, ani nie unikała jego przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej w powyższych kwestiach. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 2 u.p.s. zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 1000 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 100 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3 u.p.s.).
Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca zwraca uwagę na konieczność współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którym, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wymienia szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych.
Decyzja rozstrzygająca o przyznaniu tego typu zasiłku musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., jest rodzinny wywiad środowiskowy. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., I OSK 3469/15, LEX nr 2325373).
Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi liczyć się z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (zob. wyrok NSA z 5 października 2021 r., I OSK 502/21, LEX nr 3267412).
Co więcej zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi – nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Wykładnia językowa powołanego art. 107 ust. 4 zd. 1 u.p.s. prowadzi do wniosku, że aktualizacja wywiadu środowiskowego ma być sporządzana nie tylko w razie zmiany danych zawartych w wywiadzie. Co więcej nawet korzystanie ze stałych form pomocy nie ogranicza organu do przeprowadzenia wywiadu raz na 6 miesięcy. Organ może zatem przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego częściej niż w okresach wskazanych w art. 107 ust. 4 u.p.s., zwłaszcza gdy osoba taka ubiega się często o pomoc społeczną. Samo składanie wniosków może oznaczać zmianę sytuacji strony, co stanowi podstawę, a nawet potrzebę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaistniała potrzeba przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Organ pomocowy był do tego uprawniony na podstawie art. 107 ust. 4 u.p.s., z uwagi na żądanie przez skarżącą kasacyjnie otrzymania kolejnych świadczeń z pomocy społecznej, co mogło oznaczać, zmianę jej sytuacji osobistej. W sprawie jest również oczywiste, że nie przeprowadzono aktualizacji wywiadu, gdyż skarżąca kasacyjnie tego unikała. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, co też wynika bezpośrednio z akt administracyjnych, w okresie następującym po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku stałego w styczniu 2024 r. do dnia wydania decyzji organu I instancji organ pomocowy wielokrotnie podejmował próby nawiązania kontaktu zarówno ze skarżącą kasacyjnie, jak i z ustanowionym przez nią pełnomocnikiem, celem ustalenia dogodnej dla strony daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. O powyższym świadczą między innymi próby nawiązania kontaktu telefonicznego ze skarżącą kasacyjnie, przedłożone przez organ protokoły kontroli w miejscu zamieszkania skarżącej kasacyjnie, czy też wydruki dokumentujące przebieg rozmów poprzez sms i email z pełnomocnikiem skarżącej kasacyjnie, z których wprost wynika, że miał on wiedzę, co do konieczności przeprowadzenia wywiadu w miejscu i w formie wskazywanej przez organ, jako niezbędnego warunku rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżąca konsekwentnie odmawiała przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, argumentując to złym stanem zdrowia.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że okoliczność nagłego pogorszenia stanu zdrowia, zachorowania czy wystąpienie innych nagłych i nadzwyczajnych sytuacji może uniemożliwić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizację, jednakże w żadnym przypadku nie może to prowadzić do wniosku, że wywiad taki staje się zbędny. Wówczas po ustaniu ww. okoliczności organ pomocowy jest zobowiązany podjąć kolejne próby przeprowadzenia takiego wywiadu lub jego aktualizacji. W niniejszej sprawie działanie organu było w pełni prawidłowe, gdyż podejmował on wielokrotne próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, które jednak nie doszły do skutku z przyczyn zawinionych przez skarżącą. Przewlekle zły stan zdrowia wnioskodawczyni sam w sobie nie jest przeszkodą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż właśnie jednym z celów wywiadu środowiskowego jest ustalenie stanu zdrowia osoby, która wnioskuje o pomoc społeczną.
Skarżąca kasacyjnie żądała przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej, powołując się na art. 15o ustawy covidowej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy covidowej z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2023 r. poz. 20), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3 informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy.
Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy jest zasadą wynikającą z u.p.s., natomiast przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w formie przewidzianej w art. 15o ust. 1 ustawy covidowej jest wyjątkiem od tej zasady i jako taki przepis ten winien być stosowany ściśle i nie powinien być nadużywany. Zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione tylko wówczas, gdy ze względów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przeprowadzenie wywiadu w formie wymaganej przez przepisy u.p.s. napotyka obiektywne problemy.
Z akt sprawy nie wynika, aby na przeszkodzie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej kasacyjnie stały powody związane z przeciwdziałaniem COVID-19, w szczególności, aby była ona poddana kwarantannie lub izolacji. Żądając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej skarżąca kasacyjnie powoływał się ogólnie na obawę o swoje zdrowie i obawę zakażania się wirusem. Trudno zatem dopatrzeć się istnienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej. Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie ww. przepis nie miał zastosowania.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zasadności zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji, nie naruszył wskazanych przepisów postępowania, a zatem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie prawidłowo ocenił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Nie można również dopatrzeć się naruszenia przez organu wskazanych przepisów ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej czy ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli i oceny zaskarżonej w sprawie decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.