I OSK 1547/08

I OSK 1547/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Jerzy Solarski
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 821/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-08-27
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1, art. 184, art. 145, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
art. 150d ust.1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 821/08 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego i odmowa przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 821/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) marca 2008 r., nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż wnioskiem z dnia 21 grudnia 2007 r. uzupełnionym następnie pismem z dnia 25 stycznia 2008 r. S. G., powołując się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwane jako K.p.a.) wystąpił do Wojewody Łódzkiego o zmianę decyzji ostatecznej tego organu z dnia (...) listopada 2001 r. nr (...) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) sierpnia 2001 r. nr (...). Na mocy ostatniej z wyżej wymienionych decyzji S. G. przyznano zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego od dnia 2 marca 2001 r. oraz odmówiono przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. We wniosku wskazano, że zmiana tej decyzji ma nastąpić w ten sposób, że Wojewoda Łódzki uchyli w całości decyzję organu I instancji i przyzna prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 marca 2001 r., zamiast przyznanego prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jednocześnie S. G. wyraził zgodę na dokonanie zmian w powyższym zakresie.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że już w dniu 1 marca 2001 r., tj. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nr 2 w Łodzi, spełniał warunki uzasadniające przyznanie świadczenia przedemerytalnego, określone w art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), za wyjątkiem warunku rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Warunek ten został potwierdzony w terminie późniejszym, ponieważ jego świadectwo pracy zostało sprostowane w wyniku wszczęcia postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w Zgierzu IV Wydział Pracy, zakończonego ugodą zawartą w dniu 28 kwietnia 2004 r. W ugodzie tej pracodawca C. w L. potwierdziła rzeczywistą przyczynę rozwiązania stosunku pracy ze S. G., istniejącą już w dniu 28 lutego 2001 r., tj. rozwiązanie stosunku pracy w drodze wypowiedzenia przez pracodawcę w związku z odwołaniem z funkcji Członka Zarządu przez Radę Nadzorczą, z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Ponadto wnioskodawca wskazał, że wskutek wydania decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 r. został pozbawiony prawa do świadczenia przedemerytalnego, które było korzystniejsze niż prawo do zasiłku przedemerytalnego.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 155 kpa oraz na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 150d ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) odmówił zmiany wskazanej wyżej decyzji z dnia (...) listopada 2001 r. w granicach określonych we wniosku.
Od powyższej decyzji S. G. wniósł odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej.
Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lutego 2008 r.
W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z dniem 1 listopada 2005 r. wszedł w życie art. 1 pkt 76 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1356), który wprowadził do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy art. 150 a - 150 d. Przepisy te dawały możliwość uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 2001 r. W przypadku tym, jednym z warunków uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego było złożenie odpowiedniego wniosku do właściwego powiatowego urzędu pracy do dnia 28 lutego 2006 r. Wprowadzone na podstawie powyższej nowelizacji przepisy stwarzały również możliwość ponownego ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach i w trybie określonym w przepisach powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Organ podał także, że S. G. nabył już prawo do świadczenia przedemerytalnego w drodze decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) czerwca 2004 r. nr (...). W jego sytuacji, może więc mieć zastosowanie jedynie przepis art. 150d powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Organ zaznaczył również, że wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie może być rozpatrywany w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że zgodnie z art. 150d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej (zainteresowanej) lub z urzędu, jeżeli po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności:
1) określone w art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 kpa powodujące wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji;
2) mające wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość, zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia.
W ocenie organu treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że podstawowym warunkiem umożliwiającym ponowne ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (dającym ewentualną możliwość zmiany wydanego wcześniej rozstrzygnięcia) jest ujawnienie po dniu 1 sierpnia 2004 r., czyli po dniu, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejął wypłaty świadczeń przedemerytalnych, okoliczności, które zostały wymienione w pkt 1 i w pkt 2 tego przepisu, tj. okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podniósł, że dniem ujawnienia okoliczności, na które powołuje się strona jest dzień 5 maja 2004 r. (dzień wystawienia przez pracodawcę nowego świadectwa pracy). Wskazana wyżej data przypada przed dniem 1 sierpnia 2004 r., tj. przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty świadczeń przedemerytalnych. Przesądza to, zdaniem Ministra, o braku możliwości dokonania zmiany decyzji ostatecznej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 r. w granicach określonych we wniosku.
Ponadto Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł, że w dniu (...) listopada 2001 r., tj. w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku S. G., zasiłki i świadczenia przedemerytalne przyznawano w oparciu o przepisy powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W świetle tych przepisów zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługiwały od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Sam fakt dokonania rejestracji, złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, bez przedłożenia dokumentów wymaganych do ustalenia uprawnień do tego świadczenia, nie dawał organom zatrudnienia podstawy do przyznawania świadczenia przedemerytalnego od dnia następnego po dniu złożenia wniosku. S. G. świadectwo pracy, w którym określono, że stosunek pracy łączący go z pracodawcą został rozwiązany za wypowiedzeniem przez pracodawcę z przyczyn dotyczących zakładu pracy, przedłożył dopiero w dniu 6 maja 2004 r.
S. G. wniósł na wskazaną wyżej decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 155 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie ma podstaw do zmiany decyzji ostatecznej oraz naruszenie art. 150d powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż stanowi on przepis szczególny, o którym mowa w art. 155 kpa, uniemożliwiający zmianę decyzji ostatecznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania procesowego.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd ten zauważył, że zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa) jest jedną z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których Kodeks postępowania administracyjnego odsyła. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 kpa. Przepis tego artykułu stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w trybie art. 155 kpa nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. Decyzje wydawane na podstawie art. 155 kpa są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Stąd sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający badał sprawę pod kątem wymienionych w tym artykule przesłanek ustawowych.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że słusznie organ podniósł w zaskarżonej decyzji, że wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie można rozpatrywać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. W dniu (...) listopada 2001 r., tj. w dniu wydania decyzji Wojewody Łódzkiego, o zmianę której wnioskował skarżący, zasiłki i świadczenia przedemerytalne przyznawane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Krąg osób, którym przysługiwało świadczenie przedemerytalne określał art. 37k ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. W pkt 3 przepis ten stanowił, iż świadczenie przedemerytalne przysługiwało osobie, która do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn.
Zgodnie natomiast z art. 37l ust. 1 cytowanej ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługiwało na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia. Zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługiwały od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień (art. 37l ust. 2 cytowanej ustawy).
Sąd pierwszej instancji poniósł, że z treści decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 r. wynika, że skarżący na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego nie spełniał warunków do jego przyznania, albowiem rozwiązanie stosunku pracy z C. nie nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy, tj. z powodu upadłości, likwidacji, bądź zmniejszeniu zatrudnienia na skutek zmian organizacyjnych. Wystawienie nowego świadectwa pracy przez byłego pracodawcę skarżącego w dniu 5 maja 2004 r., w wyniku wykonania ugody sądowej, nie zmienia faktu, iż na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego skarżący wskazanego wyżej warunku nie spełniał. W wyroku z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1259/05 oddalającym skargę S. G. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia (...) maja 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 r., znak: Nr(...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że świadectwo pracy wydane w dniu 5 maja 2004 r. nie jest nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 r.
Stąd też, w ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzić należy, że zmiana decyzji z dnia (...) listopada 2001 r. w zakresie wskazywanym przez skarżącego doprowadziłoby do wydania decyzji niezgodnej z prawem, tj. niezgodnej z art. 37k ust. 1 pkt 3 oraz z art. 37l ust. 1 oraz ust. 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Prawidłowości dokonanych przez organ administracji ustaleń i oceny nie może zdaniem Sądu pierwszej instancji podważać przedstawiona przez skarżącego interpretacja przesłanek art. 155 kpa - upatrywanie słusznego interesu w negatywnych dla niego skutkach finansowych wynikających z decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 r. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może odbywać się tylko w granicach obowiązującego prawa. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w takim pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Organ administracji załatwiający sprawy indywidualne jest bowiem zobowiązany stosować się do zasady praworządności, wymienionej w art. 6 i art. 7 kpa i działać na podstawie przepisów prawa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, Palestra 2006/1-2/241).
Sąd pierwszej instancji podzielił również pogląd organu, iż art. 150d ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U.
z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) stanowi przepis szczególny, w rozumieniu art. 155 kpa, sprzeciwiający się zmianie decyzji ostatecznej w tym trybie.
Przepis ten został wprowadzony do tekstu ustawy na mocy art. 1 pkt 76 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1356). Zgodnie z jego treścią prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej (zainteresowanej) lub z urzędu, jeżeli po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności:
1) określone w art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powodujące wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji;
2) mające wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość, zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia.
Stosownie natomiast do treści art. 150d ust. 4 cytowanej ustawy przepis ust. 1 tego artykułu stosuje się odpowiednio do zasiłków przedemerytalnych.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że analiza treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania bądź stwierdzeniem nieważności decyzji oraz przesłanek mających wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość, zaistniałych po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia. Kwestią kluczową jest konieczność ujawnienia się tych okoliczności po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty świadczeń przedemerytalnych. W niniejszej sprawie wskazywana przez skarżącego przesłanka, tj. wystawienie nowego świadectwa pracy w dniu 5 maja 2004 r., ujawniła się natomiast przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty świadczeń przedemerytalnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. G. zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a mianowicie art. 150d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż stanowi on przepis szczególny, o którym mowa w art. 155 k.p.a uniemożliwiający zmianę decyzji ostatecznej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 roku, w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako zasadna na mocy art. 145 § 1 lit. a ustawy winna być uwzględniona,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie art. 37 k ust. 1
pkt. 3 oraz art. 371 ust. 1 ustawy o zatrudnienie i przeciwdziałaniu bezrobociu przez
jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż ewentualna zmiana decyzji ostatecznej
Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 roku w zakresie wskazanym przez
Skarżącego doprowadziłaby do wydania decyzji niezgodnej z prawem,
tj. niezgodnej z powyżej wskazanymi przepisami ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z art. 151 ustawy prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy
to skarga jako zasadna na mocy art. 145 § 1 lit. a ustawy winna być uwzględniona,
3. naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) mające wpływ na treść wydanego
orzeczenia, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedym to skarga jako zasadna na mocy art. 145 § 1 lit. c ustawy winna być uwzględniona w związku błędną wykładnią art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego bezpodstawnym przyjęciem, iż nie ma podstaw do zmiany decyzji ostatecznej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 roku.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż nie podziela stanowiska Sądu, iż art. 150d ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi przepis szczególny uniemożliwiający zmianę decyzji ostatecznej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 roku w trybie art. 155 k.p.a.
Przepis art. 150d ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powyższy odnosi się do okoliczności, o których mowa w art. 145 §1 k.p.a. (wznowienie postępowania) oraz art. 156 §1 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji), nie ma natomiast mowy o okolicznościach określonych w art. 155 k.p.a., czyli nadzwyczajnego trybu pozwalającego na zmianę decyzji ostatecznej.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż przepis art. 150d ust. 1 ustawy
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest przepisem szczególnym
uniemożliwiającym zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W treści przepisu
art. 150d ust. 1, jak wskazano powyżej, wymienia się inne nadzwyczajne tryby
umożliwiające wzruszenie decyzji ostatecznej tj. wznowienie postępowania i nieważność postępowania.
Ponadto, w treści przepisu art. 150d ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest mowa po ponownym ustaleniu prawa do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy. Natomiast Skarżącemu nie zostało przyznane w wyniku rejestracji i złożenia wniosku w Powiatowym Urzędzie Pracy nr (...) w Łodzi w dniu 1 marca 2001 roku prawo do świadczenia przedemerytalnego, a jedynie został przyznany zasiłek przedemerytalny. Przypadki określone w art. 150d ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczą osób, którym przyznano prawo świadczenia przedemerytalnego.
Przepis art. 155 k.p.a. stanowi wyjątek od przyjętej w postępowaniu administracyjnym i wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Niewątpliwie zasada ta ma doniosłe znaczenie i czerpie ona swoje korzenie z potrzeby zagwarantowania pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, a także pogłębiania zaufania obywateli do działalności państwa (jego organów). Jakkolwiek zasada trwałości decyzji administracyjnych wzmacnia poczucie bezpieczeństwa i stabilności obrotu prawnego, nie jest jednak bezwzględna i niewzruszalna, istnieją, bowiem tryby nadzwyczajne, w ramach których trwałość ta może być przełamywana, przykładem jest tu tryb określony w art. 155 k.p.a.
W ocenie Skarżącego w niniejszym sprawie nie ma znaczenia fakt, iż decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) czerwca 2004 roku przyznano skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 9 stycznia 2004 roku. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta Łodzi przyznająca Skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego została wydana w związku z tym, iż Skarżący podjął ponownie zatrudnienie po przyznaniu mu decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) sierpnia 2001 roku prawa do zasiłku przedemerytalnego i w okresie od 2 września 2002 roku do 31 grudnia 2003 roku zawiesił pobieranie zasiłku, a następnie został zwolniony z przyczyn dotyczących pracodawcy w dniu 31 grudnia 2003 roku. Przyznanie zatem w dniu (...) czerwca 2004 roku prawa do świadczenia przedemerytalnego nastąpiło w innym stanie faktycznym, natomiast celem niniejszego postępowania jest zmiana decyzji ostatecznej wydanej w wyniku zgłoszenia się przez Skarżącego w powiatowym urzędzie pracy w dniu 1 marca 2001 roku.
W ocenie Skarżącego przepis art. 155 k.p.a. jest przepisem, który może stanowić podstawę do zmiany decyzji ostatecznej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 roku nr (...) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) sierpnia 2001 roku, nr (...), orzekającej o przyznaniu Skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego od dnia 2 marca 2001 roku i odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, o co Skarżący wnosił we wniosku do Wojewody Łódzkiego z dnia 21 grudnia 2007 roku.
Skarżący nie zgodził się, stanowiskiem Sądu, iż zmiana decyzji ostatecznej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 roku w zakresie wskazanym przez Skarżącego spowodowałaby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, tj. niezgodnej art. 37 k ust.1 pkt.3 oraz art. 371 ust. 1 ustawy o zatrudnienie i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z art. 371 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługiwało osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy.
W ocenie Skarżącego, w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie kwestia czy Skarżący spełniał warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego już w chwili rejestracji i złożenia wniosku o przyznanie tego prawa w powiatowym urzędzie pracy, tj. w dniu 1 marca 2001 roku. Zdaniem Skarżącego spełniał on wszystkie warunki uzasadniające przyznanie świadczenia przedemerytalnego określone w art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu już w dniu 28 lutego 2001 roku czyli w chwili rozwiązania stosunku pracy z pracodawcą. Miał ukończone 60 lat i osiągnął okres uprawniający do emerytury wynoszący 40 lat i jeden miesiąc, spełniał również warunki do uzyskania statusu bezrobotnego oraz warunki do uzyskania prawa do zasiłku. Jedynie warunek rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy został potwierdzony w sprostowanym świadectwie pracy. Rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy jaki łączył Skarżącego z pracodawcą – C. - istniała już w dniu jego rozwiązania i została określona w sprostowanym świadectwie pracy, w treści którego pracodawca podał, iż stosunek pracy jaki łączył go ze Skarżącym "ustał w wyniku rozwiązania za wypowiedzeniem przez pracodawcę w związku z odwołaniem z funkcji Członka Zarządu przez Radę Nadzorczą z przyczyn dotyczących zakładu pracy tj. art. 10 ustawy z dnia 28.12.1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy". Wbrew stanowisku podnoszonemu wielokrotnie przez organy administracyjne rozpoznające odwołania Skarżącego rzeczywista przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie została ustalona w drodze zgodnych oświadczeń woli pracownika i pracodawcy tj. w ugodzie sądowej z dnia 28 kwietnia 2004 r. Dokonując sprostowania świadectwa pracy pracodawca - C. potwierdziła rzeczywistą przyczynę ustania stosunku pracy, która istniała w chwili rozwiązania stosunku pracy. Zatem Skarżący nie zgadza się z poglądem, wg którego sprostowanie świadectwa pracy, w którym pracodawca wskazuje inną niż w pierwotnie wystawionym świadectwie pracy przyczynę ustania stosunku pracy ma charakter kształtujący, tzn. tworzący nową przyczynę. Przyczyna, która powoduje rozwiązanie stosunku pracy jest ta sama a sprostowanie ma tu charakter jedynie deklaratoryjny.
Mając na uwadze powyższe, Skarżący podniósł, iż z samego faktu spełnienia przez niego wszystkich przesłanek do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego w chwili rejestracji w powiatowym urzędzie pracy prawo do tego świadczenia mu przysługiwało od początku. Nie zostało one jedynie stwierdzone przez organy administracyjne. Na tym etapie dochodzenia przez Skarżącego swoich praw, jedyną możliwością uzyskania powyższego jest tryb określony w art. 155 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn.
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ocena spełnienia warunków określonych w tym przepisie następuje na dzień rozwiązania stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Oznacza to, że do okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego nie wlicza się okresu zatrudnienia następującego po nim, a rozwiązanego z innych przyczyn. Decydujące znaczenie ma zatem nie tryb rozwiązania umowy o pracę lecz jej przyczyna (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., I OSK 2021/06).
W świetle art. 2 ust. 1 pkt 20 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zakres znaczeniowy pojęcia "przyczyn dotyczących zakładu pracy" oznacza rozwiązanie stosunku pracy z powodu ogłoszenia upadłości pracodawcy, jego likwidacji lub likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych lub technologicznych (...).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż bezspornym jest, że skarżący w dniu 1 marca 2001 r. tj. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nr (...) w Łodzi, nie spełniał wszystkich warunków uzasadniających przyznanie świadczenia przedemerytalnego, określonych w art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wystawienie nowego świadectwa pracy przez byłego pracodawcę skarżącego w dniu 5 maja 2004 r., w wyniku wykonania ugody sądowej, nie zmienia faktu, iż na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego skarżący wskazanego wyżej warunku nie spełniał. Zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługiwały bowiem od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Z kolei niespełnienie przez skarżącego jednego z warunków określonych w art. 37k ust. 1 pkt 3 na dzień rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy musiało skutkować odmową przyznania mu przedmiotowego świadczenia. Tak więc zarzut naruszenia powołanego art. 37k ust 1 pkt 3 należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż zgodnie z art. 150d ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej lub z urzędu, jeżeli po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności:
1) określone w art. 145 § 1 oraz w art. 156 § 1 Kpa, powodujące wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji;
2) mające wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość, zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia.
Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności bądź wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadmnistracyjne, Warszawa 2004 r., s. 304).
Jeśli chodzi o podstawę wymienioną w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to o jej spełnieniu decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż okoliczności warunkujące ponowne ustalenie świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu muszą ujawnić się po dniu, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejął wypłatę świadczeń emerytalnych. W przypadku skarżącego dniem ujawnienia się przedmiotowych okoliczności jest dzień 5 maja 2004 r. (dzień wystawienia przez pracodawcę nowego świadectwa pracy), a więc data przypadające przed dniem 1 sierpnia 2004 r., tj. przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty świadczeń przedemerytalnych. Powyższy fakt powoduje, iż niemożliwym jest dokonanie zmiany decyzji ostatecznej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) listopada 2001 r., a więc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 150d powołanej ustawy również należało uznać za nieuzasadniony.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.