I OSK 1546/16

I OSK 1546/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1045/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-01-29
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 85 poz 390
Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 200
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1045/15 w sprawie ze skargi P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od P. na rzecz Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda Krakowski, działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97), decyzją z dnia 21 września 1994 r., zmienioną w trybie art. 132 § 1 k.p.a. decyzją z dnia 20 października 1994 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo P. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w Krakowie w rejonie ulic [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz stwierdził, że decyzja ta nie narusza praw osób trzecich.
W dniu 16 sierpnia 2001 r. P. Związek [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 21 września 1994 r. oraz decyzji tegoż organu z dnia 20 października 1994 r. zmieniającej decyzję z dnia 21 września 1994 r.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia 26 sierpnia 2004 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 21 września 1994 r. oraz zmieniającej tę decyzję, decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 20 października 1994 r. Decyzją z dnia 24 maja 2005 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 26 sierpnia 2004 r.
W wyniku rozpatrzenia skargi P. (dalej P.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1313/05, oddalił skargę wskazując, iż z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy, stanowiącego podstawę faktyczną do wydania przez Wojewodę Krakowskiego decyzji z 21 września 1994 r. wynika, że brak jest dokumentów potwierdzających fakt istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. po stronie skarżącej prawa zarządu do spornej nieruchomości. Sąd wskazał również na konieczność wyjaśnienia, z jakich działek i kiedy powstała działka nr [...], a następnie nr [...]. W ocenie Sądu organ powinien również wyjaśnić, czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, oraz jaki charakter miał ogród działkowy utworzony na ww. gruncie. Skarga kasacyjna Destylarni od powyższego wyroku oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1634/06.
Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda), decyzją z dnia 7 maja 2014 r. znak stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w Warszawie, które zostało wpisane do rejestru przedsiębiorstw państwowych pod nazwą P. (dalej Przedsiębiorstwo), prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej [...].
P. Związek [...] złożył od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że organ I instancji nie zauważył, że zaskarżona decyzja uwłaszczeniowa z dnia 7 maja 2014 r. powinna być wydana pod rządami ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Ponadto w decyzji z dnia 7 maja 2014 r. podano, że nie narusza ona praw osób trzecich, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawa Skarżącej i poszczególnych Działkowców, którzy poczynili na tej nieruchomości znaczne nakłady, które były związane z wykonywaniem całej infrastruktury doprowadzenia wody i prądu, ogrodzeniem terenu czy postawieniem altan bądź dokonaniem nasadzeń na gruncie. W odwołaniu wskazano również na przekształcenie się ogrodu czasowego w ogród stały oraz na fakt, iż decyzja Wojewody potwierdza uwłaszczenie na rzecz nieistniejącego podmiotu.
Decyzją z dnia 21 kwietna 2015 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P. Związek (Skarżąca) od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 7 maja 2014 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P., które zostało wpisane do rejestru przedsiębiorstw państwowych prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Pragi w Warszawie pod poz. [...], przekształcone aktem komercjalizacji z dnia 25 września 1998 r. Rep. A nr [...], w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą P. i wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr KRS [...], prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej Kraków-Podgórze, obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
[...]
Stwierdzenie zaś prawa zarządu do nieruchomości następuje – w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. ) – na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w nim dokumentów.
Jak wskazał organ, z analizy akt sprawy wynika, iż zgodnie z odpisem z wykazu zmian ([...]), przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie i użytkowaniu P., których następcą prawnym było w dniu 5 grudnia 1990 r. P., a obecnie jest P. W toku postępowania ustalono, iż wpisu niniejszego dokonano na podstawie protokołu – zdawczo odbiorczego z dnia 28 sierpnia 1951 r. i orzeczenia nr 14 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 15 grudnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, ogłoszonego w Monitorze Polskim Nr A-4 z dnia 20 stycznia 1951 r. poz. 54, lp. 3. Orzeczeniem Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 5 listopada 1951 r. znak [...] zatwierdzono ww. protokół zdawczo – odbiorczy sporządzony w dniu 28 sierpnia 1951 r. A zatem powyższe dowody (materiały) są dokumentacją potwierdzającą prawo zarządu w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 i 9 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa dysponował prawem własności do ww. nieruchomości oraz istniało prawo zarządu dla jednostki uwłaszczonej. Spełnione były zatem przesłanki uwłaszczenia, pod warunkiem nienaruszenia praw osób trzecich.
W zakresie oceny możliwości naruszenia przez uwłaszczenie praw osób trzecich Minister zauważył, że ogród działkowy na uwłaszczanym gruncie powstał w 1977 r., a zatem przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm., dalej ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych), a pod rządami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117 ze zm., dalej ustawa z dnia 9 marca 1949 r.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. na przeznaczonych dla innych potrzeb obszarach, które mogą być użytkowane do celów, przewidzianych w ustawie, przez okres nie krótszy, niż trzy lata, tworzy się czasowe ogrody działkowe. Z protokołu z dnia 28 lutego 1977 r. wynika, że Kierownik P. przekazał na rzecz Zarządu Pracowniczego P., w czasowe użytkowanie, teren powierzchni [...]. Z pisma Prezesa Zarządu Ogrodu Działkowego P. z dnia 13 lipca 2008 r. wynika, iż ww. ogród został zarejestrowany na wniosek Dyrektora P. w Krakowie z dnia 3 sierpnia 1978 r. pod nr [...]. W dacie więc utworzenia ww. ogród działkowy miał charakter ogrodu czasowego. W myśl art. 11 ust. 2 i 3 ww. ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dniu jej wejścia w życie, jak również w dniu 5 grudnia 1990 r., decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego powinna być wydana co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja. W braku decyzji, o której mowa w ust. 2, czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym.
Przedmiotowy ogród działkowy miał charakter czasowy, co potwierdza również treść pisma Zarządu Rozbudowy Miasta w Krakowie z dnia 15 czerwca 1977 r. znak [...] w sprawie tymczasowego użytkowania pod ogródki działkowe terenu położonego obok D. Lokalizacja czasowa ogrodu nastąpiła na okres 5 lat (rok nieczytelny), z uwagi na przeznaczenie terenu pod rozbudowę Zakładów w Bieżanowie.
Z pisma Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z dnia 15 maja 1984 r. znak [...], skierowanego do P. w Krakowie wynika, iż teren zajęty pod czasowe ogródki działkowe przeznaczony został w koncepcji planu szczegółowego os. Bieżanów Kaim pod usługi oświaty, handlu, gastronomii, administracji i łączności oraz w części pod budowę drogi KN1T. Tym samym nie było możliwe wyrażenie zgody na trwałe przeznaczenie ww. terenu pod ogrody działkowe. Jednocześnie urząd wyraził zgodę na dalsze użytkowanie istniejących "warzywniaków" do końca 1989 r. W piśmie z dnia 13 lipca 2008 r. Dyrektor Polskiego Z. [...] potwierdził dalsze użytkowanie czasowe ww. ogrodu do końca 1989 r. Jednocześnie zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby w terminie 1 roku od przewidzianej powyżej lokalizacji czasowej ogrodu, została wydana decyzja o likwidacji ogrodu działkowego.
Organ podniósł, że analiza ww. okoliczności wskazuje, iż powołanym protokołem przekazania gruntów na rzecz Pracowniczego Ogrodu Działkowego z dnia 28 lutego 1977 r. Dyrektor P. przekazał w czasowe użytkowanie Zarządu Pracowniczego P. teren o pow. 2 ha i odpowiadającego obecnie działkom nr [...]. Z uwagi na fakt, iż co najmniej do 1988 r. ww. ogród funkcjonował jako ogród czasowy na gruncie P., zarządzany był przez pracowników ww. przedsiębiorstwa, a jedynym dysponentem praw do gruntu było właśnie przedsiębiorstwo państwowe (co potwierdza chociażby ww. pismo z dnia 15 maja 1984 r., w którym Urząd Dzielnicowy wyraził zgodę na czasową lokalizację ogródków działkowych na rzecz właśnie ww. Przedsiębiorstwa), należało stwierdzić w ocenie Ministra, że "przekazanie" wskazanego gruntu pod urządzenie czasowego ogrodu działkowego nie miało charakteru trwałego przekazania prawa do gruntu, które mogłyby podlegać ochronie prawnej, i należałoby traktować je jako formę użyczenia. Zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, umowa użyczenia rzeczy, także gruntu, nie powodowała przeniesienia jej własności lub innych praw rzeczowych na biorących do używania, lecz jedynie umożliwiała im bezpłatne korzystanie z niej (używanie).
Minister przytoczył również art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, z którego wynika, iż pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. W myśl tego przepisu, mając na uwadze wskazania wyrażone w wiążącym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2006 r., ogród działkowy, urządzony w roku 1977 r. na terenie stanowiącym aktualnie uwłaszczone działki, tj. nr [...], w chwili wejścia w życie ww. ustawy (tj. w dniu 12 maja 1981 r.) nie posiadał przymiotu ogrodu stałego. Z przepisu tego nie wynika również nabycie praw przez Polski Związek Działkowców.
W związku z tym skoro dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to zdaniem organu również i P. Związek z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. tytułu tego nie uzyskał. Inaczej mówiąc P. Związek nie mógł nabyć prawa do gruntu, którego jego poprzednik nie posiadał. Również przekształcenie ogrodu czasowego w ogród stały, na podstawie powołanego art. 11 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, w brzmieniu obowiązującym do 2014 r., nie rodziło z mocy prawa na rzecz P. Związku jakichkolwiek praw do gruntu, które mogłyby stać na przeszkodzie uwłaszczeniu. Przepis ten odnosił się bowiem jedynie do zmiany charakteru ogrodu działkowego z czasowego na stały.
Ustosunkowując się do zarzutu, że decyzja z dnia 7 maja 2014 r. powinna zostać wydana pod rządami ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych Minister wskazał, że powołana ustawa z dniem z dniem 19 stycznia 2014 r. nadała następujące brzmienie art. 11 ust. 3: "W braku decyzji, o której mowa w ust. 2, czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy". W ocenie organu, powyższy przepis mógł zatem odnieść skutek najwcześniej z chwilą jego wejścia w życie, w odniesieniu do nieruchomości, do których prawa nie zostały przekazane innym podmiotom. Przed powołaną nowelizacją (a zatem także w dacie uwłaszczenia), nie funkcjonował zatem w systemie przepis, który pozwoliłby wywodzić istnienie interesu prawnego po stronie P. Związek w kwestionowaniu dokonanego z mocy prawa uwłaszczenia osoby prawnej.
W ocenie organu uznać należy, że art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w obecnym brzmieniu nie odnosi się do nieruchomości uwłaszczonych z dniem 5 grudnia 1990 r. Organ podkreślił, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc czyli od chwili gdy określony stan prawny zaistniał. Decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., do której to daty skutek ww. przepisu nie ma zastosowania.
Polski Z. złożył na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że z mocy art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. P. stał się ogrodem stałym, zaś zgodnie z art. 32 powołanej ustawy nabył nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. W ocenie strony skarżącej, w wyroku z dnia 26 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1313/05 tutejszy sąd wyraził stanowisko, że prawa osób trzecich do przedmiotowego gruntu wynikają wprost z ustawy.
Skarżąca wskazała, że skoro w dacie 5 grudnia 1990 r. grunt był zajęty pod Ogród Działkowy D., który faktycznie nim zarządzał, to przekazanie terenu Przedsiębiorstwu w użytkowanie wieczyste naruszałoby prawa osób trzecich.
Skarżąca wskazała również, że w dacie wydawania decyzji Wojewody obowiązywała już ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zmieniająca treść art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Skarżąca powołała się również na treść art. 76 ust. 1 pkt 4 i 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
W ocenie skarżącej, powyższe okoliczności świadczą o występowaniu po jej stronie uprawa użytkowania terenu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 1045/15 oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia nabycia przez Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości była już przedmiotem rozważań zarówno tego sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r. I OSK 1634/06 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Destylarnię od wyroku oddalającego skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 24 maja 2005 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 21 września 1994 r.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że uznał on za trafne stanowisko organu nadzoru, iż Wojewoda Krakowski w decyzji z 20 października 1994 r. nie wskazał z jakich dowodów wywiódł, że Przedsiębiorstwu przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie sądu konieczne było również wyjaśnienie z jakich działek i kiedy powstała działka nr [...], uzupełnienie akt o wypisu z księgi wieczystej [...], jak również wyjaśnienie, czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich.
Powołany wyżej wyroku dotyczył kontroli zgodności z prawem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 21 września 1994 r. Niniejsza sprawa dotyczy zbadania zgodności z prawem decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo w trybie art. 200 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.n. Jednak organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że zbadanie okoliczności wymienionych w powołanym wyroku jest niezbędne dla możliwości stwierdzenia nabycia przez Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi ocenić więc należy, czy organy rozpoznające sprawę wyjaśniły z jakich działek i kiedy powstała działka nr [...]5. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy opisany w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji pozwala na wyjaśnienie z jakich działek powstała najpierw działka [...], następnie działka [...], która podzielona została na objęte zaskarżoną decyzją działki [...]. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego organy uzupełniły również akta administracyjne o wypis z [...]. Z wypisu tego wynika, że na rzecz poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa wpisane zostało prawo zarządu i użytkowania, przy czym prawo to dotyczyło działek, z których ostateczne wydzielono obecne działki [...]. Przysługiwanie poprzednikom prawnych Przedsiębiorstwa prawa zarządu i użytkowania do powołanych działek wynika również z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 28 sierpnia 1951 r. oraz orzeczenia nr 14 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 15 grudnia 1950 r. i orzeczenia tego Ministra z dnia 5 listopada 1951 r.
Sąd podzielił w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, zgodnie z którym przywołane wyżej dokumenty potwierdzają prawo zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 5 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.
Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji podzielił i przyjął za podstawę dalszych rozważań ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, z których wynika, że Przedsiębiorstwu przysługiwało na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości.
Ustalenia faktyczne organów w powyższym zakresie nie były również kwestionowane przez Skarżącą. Spór w sprawie dotyczy natomiast kwestii, czy nabycie przez Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich – to jest Skarżącej.
Strona skarżąca w toku postępowania powoływała się na pogląd wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 24 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1313/05 wskazując, że w wyroku tym wyrażono pogląd o istnieniu w stosunku do przedmiotowego gruntu praw osób trzecich wynikających wprost z ustawy. Sąd rozpoznający sprawę wyjaśnił w tym miejscu, że rzeczywiście, w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1313/05 wskazano, że "zadaniem organu administracji publicznej było oraz będzie w przyszłości rozważenie kwestii charakteru prawnego ogrodu działkowego utworzonego i funkcjonującego na działce numer 437/5, mając na uwadze datę jego powstania i obowiązujący wówczas porządek prawny, a także uwzględniając treść przepisów intertemporalnych zamieszczonych w ustawie z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. 12/81, poz. 58 ze zm.). Powstały w 1977 r. ogród działkowy nie miał charakteru trwałego ogrodu, ale w dniu wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie został zlikwidowany, istniał i funkcjonował w sensie prawnym i faktycznym. Tym samym został objęty działaniem przepisów ww. ustawy, w tym przepisu art. 32 i art. 33 tej ustawy. Przejęcie majątku oznacza także wstąpienie w prawa związane z gruntem, w tym przypadku w prawo użytkowania gruntu. Niewątpliwie fakt istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. ogrodu działkowego oraz fakt użytkowania gruntu, w oparciu o dokumenty przekazujące ten grunt na potrzeby utworzenia ogrodu działkowego oraz w oparciu o przepisy ww. ustaw, świadczy o istnieniu praw osób trzecich wynikających z tych ustaw." Jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez D. od wyroku tutejszego Sądu, nie podzielił powyższego poglądu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2007 r. I OSK 1634/06 NSA wskazał, że "w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 6 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1050/05 oddalającym skargę kasacyjną Polskiego Związku Działkowców w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 245/05 w sprawie ze skargi P.. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za zarząd nieruchomością". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. pogląd, zgodnie z którym: "1. To, że istniejące dotychczas pracownicze ogrody działkowe stały się z dniem wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu nie stanowi o tym, że z mocy prawa P. Związek uzyskał w każdym przypadku automatycznie tytuł prawny do gruntu zajętego pod te ogrody. 2. P. Związek na podstawie art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) mógł nabyć tylko to co posiadał jego poprzednik. Jeżeli dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to również i Polski Związek Działkowców z dniem wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. tytułu tego automatycznie nie uzyskał i winien był kwestię tę uregulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa." W uzasadnieniu owego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny rozważał problem tytułu prawnego P. Związku w Warszawie do działki nr [...], której m.in. dotyczyły decyzje ustalające dla P. opłaty roczne za zarząd. Przesądzenie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 32 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych mógł automatycznie stanowić uzyskanie tytułu prawnego do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy ocenić należy jako przedwczesne i sprzeczne ze wskazanym przepisem prawa. Powyższe uchybienie procesowe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy i nie skutkuje uchylenia zaskarżonego wyroku."
NSA wyjaśnił jednak, że przedmiotem rozważań przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy dotyczącej uwłaszczenia będzie jednak unormowanie zawarte w art. 33 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Organy obu instancji uwzględniły powyższe zalecenie, przeprowadziły odpowiednią analizę prawną i uznały że w świetle regulacji dotyczących pracowniczych ogrodów działkowych nie można uznać, że uwłaszczenie Przedsiębiorstwa narusza prawa Związku.
Sąd pierwszej instancji powyższy pogląd w pełni podzielił, gdyż jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, protokołem z dnia 28 lutego 1977 r. poprzednik prawny Przedsiębiorstwa przekazał Pracowniczemu Ogrodowi Działkowemu w czasowe użytkowanie część działki [...] (z której następnie powstały działki objęte zaskarżoną decyzją). W dacie przekazania nieruchomości obowiązywały przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którą na przeznaczonych dla innych potrzeb obszarach, które mogą być użytkowane do celów, przewidzianych w niniejszej ustawie, przez okres nie krótszy, niż trzy lata, tworzy się czasowe ogrody działkowe (art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy).
W aktach administracyjnych znajdują się pisma, z których wynika, że lokalizacja powyższego ogrodu miała charakter czasowy, na okres 5 lat (pismo Zarządu Rozbudowy Miasta w Krakowie z dnia 15 czerwca 1977 r.). Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, by wydana została decyzja o likwidacji ogrodu.
Z dniem 12 maja 1981 r. weszła w życie ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 33 tejże ustawy (przywołanym również w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 listopada 2007 r. I OSK 1634/06) pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy.
Przedmiotowy ogród utworzony został na skutek przekazania terenów w dniu 28 lutego 1977 r., tak więc nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 33 ustawy z dnia 12 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, pozwalające na uznanie tego ogrodu za ogród stały. Sąd podziela jednak stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, zgodnie z którym wobec nie wydania decyzji o likwidacji powyższego ogrodu w terminie wskazanym w art. 11 ust. 2 tejże ustawy, ogród ten stał się ogrodem stałym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji sam fakt, że ogród stał się ogrodem stałym nie oznacza jednak jeszcze, że Skarżąca nabyła do niego jakiekolwiek prawa o charakterze rzeczowym.
Sąd ten wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych regulowały wyłącznie kwestię powstania prawa zarządu i bezpłatnego użytkowania gruntów w stosunku do ogrodów działkowych istniejących w dacie jej wejścia w życie. Ustawa ta nie regulowała natomiast kwestii związanych z prawem zarządu czy użytkowania w stosunku do ogrodów działkowych tworzonych już po jej wejściu w życie. W tej sytuacji, słusznie zdaniem WSA w Warszawie organy odwołały się do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wyjaśniając, że przekazanie gruntu państwowego w użytkowanie wymagało wydania decyzji administracyjnej albo zawarcia umowy cywilnoprawnej (art. 8 ust. 1 i ust. 4 cytowanej ustawy).
Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż poprzednik prawny Przedsiębiorstwa wnosił o uregulowanie stanu prawnego gruntów poprzez oddanie ich w użytkowanie, jednak organ administracji nie wyraził na to zgody (pismo P. z dnia 12 kwietnia 1983 r. z wnioskiem o wydanie decyzji trwałego użytkowania gruntów pod ogródki działkowe, pismo Urzędu Dzielnicy Kraków Podgórze z dnia 5 maja 1984 r. wskazujące, że z uwagi na koncepcję planu szczegółowego nie ma możliwości trwałego przeznaczenia gruntów aktualnie użytkowanych jako warzywniki pod ogródki działkowe, natomiast wyraża się zgodę na utrzymanie dotychczasowego charakteru gruntów do 1989 r. na warunkach wskazanych w piśmie z dnia 15 czerwca 1977 r.).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie P. Związkowi. Grunty te pozostają własnością Państwa. Jak jednak wyżej wskazano, przedmiotowy teren nie był przeznaczony pod pracowniczy ogród działkowy i organ administracji nie wyraził zgody na jego przekazanie na ten cel. Tak więc przywołana w skardze okoliczność, że w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt zajęty był pod Ogród D., jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nie stanowi jeszcze o przysługiwaniu Skarżącej praw do przedmiotowego terenu, które stałyby na przeszkodzie uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa.
Sąd wyjaśnił dodatkowo, że z dniem 9 września 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486). W art. 2 ust. 1 powołanej ustawy wskazano, że P. Związkowi przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów, a ogrody spełniały warunki, o których mowa w art. 10 lub art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. W art. 2 ust. 7 sprecyzowano jednak, że roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów wygasa, jeżeli P. Związek nie złoży stosownego wniosku w tej sprawie do dnia 31 grudnia 1996 r. Jak wskazał Sąd, z akt niniejszej sprawy nie wynika, by takie roszczenie zostało w stosunku do przedmiotowego gruntu zgłoszone przez P. Związek. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2002 r. K 39/00 stwierdził, że art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz z art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący powoływał się w skardze na ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. Nr 40, dalej ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r.), którą dokonano zmiany art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 1981 r. w braku decyzji o likwidacji, czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie powołany przepis nie może stanowić o istnieniu na dzień 5 grudnia 1990 r. praw Związku do przedmiotowego gruntu. Przywołana wyżej nowelizacja weszła w życie z dniem wejścia w życie ustawy z 13 grudnia 2013 r., to jest z dniem 19 stycznia 2014 r. i dopiero z tą datą, w razie zaistnienia stanu faktycznego objętego znowelizowanym brzmieniem art. 11 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 12 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych mogło dojść do powstania prawa użytkowania po stronie stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy. Nie jest jednak możliwe uznanie, że powołany przepis miał zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych kilkadziesiąt lat przed jego wejściem w życie.
Skarżący powoływał się również na treść art. 76 ust. 1 pkt 4 i 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Sąd wyjaśnił w związku z tym, że art. 76 ust. 1 cytowanej ustawy wskazuje na brak możliwości wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w razie zaistnienia jednej z okoliczności wskazanych w poszczególnych punktach ust. 1, co jednak nie dotyczy niniejszej sprawy. W art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych wskazano, że w razie spełnienia jednego z warunków wymienionych w ust. 1, stowarzyszenie prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie ustawy nabywa prawo użytkowania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego nieruchomości zajmowanej przez ten ogród. Powołana ustawa weszła jednak w życie z dniem 19 stycznia 2014 r., nie miała więc zastosowania w dniu 5 grudnia 1990 r.
Sąd rozpoznający sprawę w pełni podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym formułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych – już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 20104 r. I OSK 2039/13). W realiach niniejszej sprawy nie wykazano, by stronie skarżącej na dzień 5 grudnia 1990 r. przysługiwały jakiekolwiek prawa o charakterze rzeczowym do spornej nieruchomości, wynikające czy to z przepisów prawa, czy to z aktów administracyjnych czy to umów o charakterze cywilnoprawnym.
W tej sytuacji, uznając zarzuty podniesione w skardze sąd za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek – Okręgowy Zarząd M. Postawił w niej orzeczeniu trzy zarzuty.
Po pierwsze, naruszenia art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...], z podziału której powstały działki ewidencyjne nr [...], nie narusza praw osób trzecich, podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości istniał i nadal istnieje Rodzinny Ogród D., będący ogrodem stałym w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Po trzecie, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd przyjął, iż z akt sprawnie nie wynika, aby Polski Związek D. złożył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, podczas gdy żaden z organów administracyjnych rozpoznających przedmiotową sprawę nie zajmował się tą kwestią, zatem okoliczność ta nie została w ogóle zbadana w toku rozpoznawania sprawy, a to uzasadnia wydanie orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w świetle ustawy z dnia 6 maja 1981 r. skoro nie wydano decyzji o likwidacji ogrodu czasowego, to stał się on ogrodem stałym. Był on zarządzany przez Zarząd Pracowniczego Ogrodu D. Podkreślono, że zapadłe w sprawie decyzje zostały wydane pod rządami ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniosła o jej oddalenie. O to samo w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł Skarb Państw reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego ponieważ jednak zarzuty procesowe dotyczą oddalenia skargi pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego, wymagają one rozważenia w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. połączony z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. dotyczy oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak przepisów postępowania administracyjnego, które zostały naruszone, wobec czego stwierdzić należy, że zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując pomimo to jego zasadność uznał, że chodziło o niekompletne ustalenie stanu faktycznego, przez przyjęcie, że brak dowodów na to, że Polski Związek [...] złożył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych. Okoliczność czy skarżący kasacyjnie złożył w terminie do dnia 31 grudnia 1996 r. wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego co do zajmowanych nieruchomości nie ma jednak w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia. Prawo użytkowania wieczystego nie zostało przyznane. Ponadto możliwość złożenia takiego wniosku powstała dopiero na gruncie ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych, a więc po dniu 5 grudnia 1990 r. Tymczasem zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązane były do ustalenia jaki był stan prawny nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. bo w tym dniu następowało z mocy prawa nabycie prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo P.
Z tych względów zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania uznać należy za nieusprawiedliwione.
Skarżący kasacyjnie twierdzi ponadto, ze został naruszony art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Aby jakieś prawo zostało jednak naruszone musi ono, lub jego ekspektatywa, istnieć.
Prawa, które mogą zostać naruszone w wyniku uwłaszczenia osób prawnych na nieruchomościach stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego), to prawa podmiotowe, przysługujące osobom trzecim do nieruchomości objętych zarządem tych osób prawnych. Mogą to być albo prawa rzeczowe przysługujące osobom trzecim do tych samych nieruchomości, albo ostatecznie ukształtowane, przed dniem 5 grudnia 1990 r., ekspektatywy ustanowienia tych praw, znajdujące oparcie w przepisach prawa materialnego. Do kategorii tej nie należą uprawnienia o charakterze obligacyjnym, takie jak np. dzierżawa czy najem nieruchomości objętych uwłaszczeniem albo roszczenia z tytułu nakładów inwestycyjnych, poniesionych na nieruchomość. Tym bardziej nie należy do nich posiadanie nieruchomości, jeżeli nie wynika z niego maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa rzeczowego.
W przedmiotowej sprawie Okręgowy Zarząd P. Związku nie miał do spornej nieruchomości żadnego prawa, a ewentualna jego ekspektatywa powstała dopiero po dniu 5 grudnia 1990 r. na gruncie ustaw z 1995 r. i 2013 r. Rację ma jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny, że są to okoliczności niemające wpływu na ocenę stanu prawnego nieruchomości, na dzień 5 grudnia 1990 r. Data wydania decyzji deklaratoryjnej o nabyciu prawa z mocy ustawy jest bez znaczenia dla samego faktu nabycia prawa.
Z tych względów również, zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za niezasadny.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 206 p.p.s.a.