I OSK 1544/06

I OSK 1544/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Witold Falczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1633/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-07-05
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 154, 160
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184, 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Witold Falczyński (spr) Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1633/05 w sprawie ze skargi W. P. i innych na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek W. P. i innych o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1633/05 po rozpoznaniu skargi W. P. i innych na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...] o odmowie zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 kpa decyzji własnej z dnia [...] Nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1987 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w S. oznaczonej jako działka Nr [...] stanowiącej własność S. P. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski:
Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], Nr [...], którą odmówił zmiany lub uchylenia własnej decyzji z dnia [...], Nr [...].
Z ustaleń organu wynika, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1987 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącej własność S. P., została wydana z naruszeniem prawa.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy M. dnia [...] października 1987 r.
W. P. i inni złożyli wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] na podstawie art. 154 kpa.
Art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) uchylił m.in. art. 160 kpa z dniem 1 września 2004 r. Jednakże zgodnie z art. 5 ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepis art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r. W związku z powyższym decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] została wydana na podstawie art. 160 § 4 kpa.
W sprawach o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 kpa przepis § 4 tego artykułu przewiduje jednoinstancyjny tryb postępowania administracyjnego, polegający na wydaniu na żądanie strony decyzji odszkodowawczej - pozytywnej lub negatywnej przez organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 kpa albo stwierdził w myśl art. 158 § 2 kpa, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Wraz z wydaniem decyzji odszkodowawczej pozytywnej lub negatywnej - kończy się postępowanie w trybie administracyjnym.
Decyzja orzekająca o odszkodowaniu nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, zaś decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony, co do przyznanego odszkodowania upoważnia stronę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie podanym w art. 160 § 5 kpa.
Zgodnie z art. 160 § 5 kpa, strona niezadowolona z decyzji odszkodowawczej, wydanej przez organ administracji publicznej wymieniony w art. 160 § 4 kpa, może wnieść powództwo do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji w sprawie, o czym strona zostaje pouczona w decyzji.
Jeżeli zatem do oceny prawidłowości decyzji wydanej przez organ administracji
w trybie art. 160 kpa właściwy jest sąd powszechny, to – zdaniem Ministra Infrastruktury – należy uznać, że organ administracji nie jest uprawniony do zmiany lub uchylenia tej decyzji na podstawie art.154 kpa, bowiem prowadziłoby to do wydania przez organ Administracyjny rozstrzygnięć w sprawach należących do właściwości sądu powszechnego.
Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] zawierała pouczenie, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia służy prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie z nim, jeżeli strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem decyzji organu centralnego odmawiającym przyznania odszkodowania z tytułu poniesionej szkody wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1987 r., to winna w terminie wskazanym w pouczeniu wnieść stosowne powództwo do sądu powszechnego. Jeżeli tego nie uczyniła, to nie ma obecnie możliwości w trybie administracyjnym uchylenia lub dokonania zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] na podstawie przepisu art. 154 kpa.
W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] W. P. i inni wnieśli o rozpatrzenie skargi "z punktu widzenia zasadności" ich roszczeń o odszkodowanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący W. P. i inni złożyli wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] na podstawie art. 154 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Tak więc wniosek W. P. i innych nie stanowi odwołania uruchamiającego postępowania odwoławcze w trybie zwykłym zaskarżenia decyzji, uregulowanym w art. 127 kpa.
Powszechnie przyjmowany zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie pogląd, że
postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 kpa jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego, nie stoi – zdaniem Sądu – w sprzeczności z poglądem, że weryfikacja decyzji wydanej w tym postępowaniu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się w tym względzie na stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (opublik. ONSA 2000 z. 2, poz. 47), w której wskazując na art. 184 Konstytucji, stwierdzono, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania. Według wyroku NSA z dnia 26 września 1996 r. (sygn. akt IV SAB 84/96 - niepublik) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W wyroku NSA z 19 listopada 1996 r., sygn. akt IV SA 781/95 (niepublik.) Sąd stwierdza, że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 kpa również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 kpa. Również w wyroku NSA z dnia 23 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 660/01 (niepublik) Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, co nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym.
Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach Sąd I instancji stwierdził, że dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 i 5 kpa przy zastosowaniu trybu określonego w art. 154 kpa, o co wnosili w niniejszej sprawie skarżący W. P. i inni. Rozpoznając więc ich wniosek złożony w trybie art. 154 kpa organ winien rozstrzygnąć o zasadności tego wniosku w świetle przesłanek wzruszenia ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] określonych w tym przepisie.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) .
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa reprezentowany przez radcę prawnego i powołując podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 154 w związku z art. 160 §5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm.) skutkującą błędnym uznaniem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji odszkodowawczej,
2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 154 i 160 Kpa, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną domagała się:
- uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
- zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Zdaniem organu, zawarta w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ocena prawna w zakresie dopuszczalności zmiany i uchylania decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie art. 160 kpa nie jest prawidłowa i może skutkować wkraczaniem organów administracji w kompetencje sądów powszechnych, a tym samym nieprawidłowym rozstrzygnięciem organu administracji, który musi zastosować się do powyższej oceny.
Minister Budownictwa wskazał, podobnie jak uzasadnienie zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania umożliwiła wszczęcie procedury sądowej zmierzającej do zmiany podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Tym samym możliwość innego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania z dniem wydania ww. decyzji, a następnie jej odbioru przez adresata istnieje jedynie po stronie sądu powszechnego. Za takim podejściem przemawia zapis art. 160 § 5 Kpa wskazujący, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Zatem to od strony zależy, czy rozstrzygnięcie organu administracji w zakresie odszkodowania w postaci odmowy lub przyznania zbyt niskiego odszkodowania pozostanie w obiegu prawnym, a jedynym właściwym w tej sprawie jest już sąd powszechny. Zmiana rozstrzygnięcia o odszkodowaniu należy już do drogi postępowania cywilnego, a nie administracyjnego i to niezależnie od tego czy strony widzą taką zasadność lub konieczność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuszczając możliwość zmiany decyzji odszkodowawczej wydawanej w postępowaniu jednoinstancyjnym oparł swoje stanowisko m.in. na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99 wydanej w odniesieniu do zupełnie innych spraw, zawierającej jednak rozważania obejmujące m.in. właściwość sądów administracyjnych, które uznał za istotne dla niniejszej sprawy. Z uzasadnienia tej uchwały wynika jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do całości rozważań. O ile bowiem niektóre rozstrzygnięcia organów administracji wydawane w wyniku prowadzenia postępowania np. w trybie art. 160 Kpa mogą być rozstrzygnięciami czysto formalnymi o charakterze proceduralnym w postaci umorzenia postępowania, które następnie mogą podlegać ocenie również sądów administracyjnych, o tyle rozstrzygnięcia merytoryczne, jakim jest przyznanie lub odmowa przyznania odszkodowania, podlegają ponownej ocenie jedynie sądu powszechnego.
Zatem skoro w zakresie postępowań odszkodowawczych jedynie zakres merytorycznego rozstrzygnięcia po etapie postępowania administracyjnego może być przejęty przez sąd powszechny, to właśnie w tym zakresie, odnosząc się do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa nie może być rozpatrywana ponownie przez organ administracji. Tym samym, wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odbiegają od rozważań zawartych w ww. uchwale. Zdaniem organu możliwość zastosowania art. 154 Kpa, do decyzji wydanych na podstawie art. 160 Kpa o ile jest zatem możliwa, to jedynie w bardzo ograniczonym zakresie nie obejmującym samego rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie występuje.
Minister Infrastruktury w zaskarżonych decyzjach wskazywał na odrębności postępowania i zarazem wspierał się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazując m.in. na wyrok z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2850/01 podpierano się rozważaniami sądu dotyczącymi weryfikacji decyzji odszkodowawczych w trybie art. 156 Kpa, natomiast przytaczając wyrok z dnia 31 października 2002 r. sygn. akt I SA 705-708/01 wskazano analogiczne rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kwestii odmowy uchylenia lub zmiany decyzji odszkodowawczej w trybie art. 154 Kpa, które to rozstrzygnięcie nie tylko zostało podtrzymane przez Sąd, ale ponadto wyraźnie odniesiono się do braku możliwości zmiany takiej decyzji "... jeżeli skarżący nie zgadzali się z rozstrzygnięciem omawianej decyzji organu centralnego w części odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną dewastacją obiektu, to winni w terminie wskazanym w pouczeniu wnieść stosowne powództwo do sądu powszechnego. Jeżeli tego nie uczynili to nie ma obecnie możliwości w trybie administracyjnym uchylenia lub dokonania zmiany decyzji...". Tym samym już w decyzjach organu administracji wskazano na przyczyny zastosowania powyższej wykładni przepisów co zdaniem skarżącego znajduje uzasadnienie.
Ponadto wnoszący skargę kasacyjną Minister Budownictwa zaznaczył, że dokonywanie nowych ustaleń przez organ w imię interesu strony lub interesu społecznego w istocie stanowiłoby polemikę z argumentami przedstawionymi w decyzji odszkodowawczej, które mogą być zaprezentowane w postępowaniu sądowym, jako że to na poszkodowanym spoczywa ciężar dowodu, zgodnie z art. 6 kc w zw. z art. 160 § 2 Kpa. Zasadność nowych argumentów przemawiających za zmianą rozstrzygnięcia nie może zdaniem organu, zostać oceniona w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 154 Kpa, bowiem de facto prowadziłoby to do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Również Sąd Najwyższy zauważył specyfikę postępowania w trybie art. 160 Kpa. W uchwale z dnia 21 sierpnia 2003 r. (sygn. akt III CZP 51/2003; publik. OSNC 2004/10 poz. 156), wskazano, że decyzje ingerujące w procedurę odszkodowawczą mogłyby służyć łatwemu "obejściu" obowiązku dochowania przewidzianego w art. 160 § 5 Kpa terminu zawitego do wniesienia powództwa. Wystarczyłoby bowiem, żeby po upływie tego terminu strona ponownie wystąpiła do organu administracji publicznej z żądaniem przyznania odszkodowania i po wydaniu przez ten organ decyzji (wobec rozstrzygnięcia sprawy wcześniej wydaną decyzją), wniosła powództwo z zachowaniem terminu, ale liczonego od dnia doręczenia kolejnej decyzji odszkodowawczej. Oczywiście intencją ustawodawcy nie było tworzenie takiej możliwości.
Wobec powyższego nie można uznać aby dokonana w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 154 w zw. z art. 160 §5 Kpa była prawidłowa, a zatem w ocenie skarżącego, w tym zakresie sąd naruszył prawo.
Skarżący: W. P. i inni reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną Ministra Budownictwa wnosząc o oddalenie tej skargi i obciążenie wnoszącego skargę kasacyjna kosztami postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm. Skarżący uznali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za słuszny i uzasadniony i podzielili argumentację przytoczoną w jego uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 154 w związku z art. 160 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji odszkodowawczej.
Przepis art. 160 kpa, mimo uchylenia go przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. (na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) miał zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na treść art. 5 tejże ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepis art. 160 Kpa w brzmieniu obowiązującym przed tą data. Okoliczność ta nie była w sprawie kwestionowana.
Art. 160 kpa przewidywał odszkodowanie dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Odszkodowanie to służyło początkowo jedynie za szkodę rzeczywistą (damnum emergens) z uwagi na wyraźne stwierdzenie art. 160 § 1 kpa w związku z art. 361 § 2 kc. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. K.20/02 (Dz.U. Nr 170, poz. 1660) stwierdził jednakże, że art. 160 § 1 kpa w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie wskazał, że znajduje to zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji.
Odszkodowanie służyło od organu, który wydał decyzję naruszającą art.156 § 1, chyba że winę ponosiła inna strona. Podstawą tej odpowiedzialności były przepisy Kodeksu cywilnego z wyłączeniem art. 418 kc. Strona nie musiała więc udowadniać winy funkcjonariusza.
Postępowanie o odszkodowanie mogło się toczyć w dwóch etapach: w trybie administracyjnym i w trybie sądowym, chyba że podmiotem zobowiązanym była inna strona, wówczas dochodzenie odszkodowania miało miejsce przed sądem powszechnym.
Na etapie postępowania administracyjnego właściwym w sprawie był organ, który stwierdził nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem. Ustalał on odszkodowanie za poniesioną szkodę z uwzględnieniem okoliczności wpływających na wysokość tego odszkodowania, takich jak związek przyczynowy, ewentualne przyczynienie się poszkodowanego itp.
Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją o przyznaniu odszkodowania lub o odmowie jego przyznania.
Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.). Strona niezadowolona nie mogła więc wnieść ani odwołania do organu administracji wyższego stopnia ani skargi do sądu administracyjnego.
W świetle jednolitego orzecznictwa – wbrew literalnemu brzmieniu art. 160 § 5 kpa - strona mogła wystąpić do sądu powszechnego nie tylko wtedy, gdy była niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania, ale także wtedy, gdy właściwy w sprawie organ w ogóle nie przyznał jej odszkodowania (teza druga postanowienia Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 19 lutego 1992 r. , ACz 25/02 – "Wokanda" 1992, Nr 10, s.23; teza druga wyroku Sądu Najwyższego z 5.11.1986 r. , II CR 292/86 – OSPiKA 1989, Nr 2, poz. 34; postanowienie Sądu Najwyższego z 30.08.1988 r., IV CZ 111/88 – OSP 1990, Nr 1-3, poz. 187, postanowienie NSA z 17.04.1985 r. , II SA 1952/84 – ONSA 1985, Nr 1, poz. 20; wyrok Sądu Najwyższego z 7.08.1981 r., IV CR 260/81 – OSPiKA 1982, Nr 5, poz. 69). Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż decyzją z dnia 10 września 2004 r., Minister Infrastruktury odmówił skarżącym przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowej.
Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, prowadzone na podstawie art. 160 kpa, było więc postępowaniem jednoinstancyjnym. Jak wyżej wskazano, decyzja administracyjna w sprawie odszkodowania wydana przez właściwy organ nie podlegała zaskarżeniu ani w toku instancji administracyjnych, ani kontroli sądu administracyjnego.
Również organ administracji, od którego przysługiwało odszkodowanie, nie był uprawniony do wniesienia odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego (teza pierwsza uchwały składu 5 sędziów NSA z 23.10.2000 r. OPK 10/00 – ONSA 2001, Nr 2, poz. 59; teza pierwsza uchwały składu 7 sędziów Nasz 20.03.2000 r. OPS 19/99 – ONSA 2000, Nr 3, poz. 95).
W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. OPS 12/99 (ONSA 2000, Nr 2, poz. 47) powoływanej zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak też w motywach skargi kasacyjnej, a dotyczącej dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu administracji wyższego stopnia (Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują, że od orzeczenia organu właściwego (wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności) przysługuje odwołanie do sądu powszechnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych) Naczelny Sąd Administracyjny analizował m.in. kwestię dopuszczalności weryfikowania w postępowaniu administracyjnym decyzji odszkodowawczej wydanej w trybie art. 160 kpa. Wskazano przykładowo na orzeczenia, według których mimo drogi powództwa do sądu powszechnego przewidzianej w art. 160 § 5 kpa przysługuje skarga do NSA na decyzję organu administracji umarzającą postępowanie w takiej sprawie oraz na bezczynność organu administracji w sprawie z art. 160 § 1 – 4 kpa. Powołano także tezę wyroku NSA z 26.09.1996 r. sygn. IV SAB 84/96 (na co skarga kasacyjna nie zwraca uwagi) , w której wyrażony został pogląd, iż żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji wydanej na podstawie art. 160 § 5 kpa. Taki też wniosek wynika z innych orzeczeń powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (wyroki NSA: z 19.11.1996 . sygn. IV SA 781/95 i z 23.05.2001 r. sygn. IV SA 60/01).
Powyższa teza spotkała się nadto z aprobatą w piśmiennictwie (zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2000, str. 682).
W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie brak jest przekonujących argumentów prawnych dla zakwestionowania stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku. Nie można w szczególności zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, według których dopuszczenie możliwości zastosowania art. 154 kpa prowadziłoby de facto do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym.
Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie (interes społeczny lub słuszny interes strony). Nie chodzi w nim zatem wyłącznie o kwestię oceny legalności decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w trybie art. 154 kpa jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Omawiany przepis nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (zob. J. Borkowski, op.cit s. 621-622).
Za niezasadne należy także uznać obawy wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2003 r. sygn. III CZP 51/2003), iż decyzje ingerujące w procedurę odszkodowawczą mogłyby służyć łatwemu "obejściu" obowiązku dochowania przewidzianego w art. 160 § 5 kpa terminu zawitego do wniesienia powództwa. Wypada bowiem zauważyć, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r. , sygn. P 18/04 (Dz.U. Nr 181, poz. 1524) ten ostatni przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, gdyż określony nim trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest rażąco krótki w porównaniu z terminami przedawnienia roszczeń określonymi w Kodeksie cywilnym.
Wobec bezzasadności głównego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 154 w związku z art. 160 § 5 kpa nie są oczywiście trafne także pozostałe zarzuty skargi będące pochodnymi wobec tego pierwszego.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a sformułowana w nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są prawidłowe w świetle przedstawionych wyżej rozważań.
Niezrozumiale jest wymienienie w pkt 2 lit. a/ skargi kasacyjnej art. 134 § 1 ppsa, gdyż rozstrzygając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyszedł poza granice sprawy , a swoimi ocenami prawnymi nie "wkroczył" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim decyzji. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia prawnego, co uniemożliwia polemikę z powyższym zarzutem.
Ponadto prawidłowo jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa wobec stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Końcowo należy zwrócić uwagę na niezbyt staranne opracowanie skargi kasacyjnej.
Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano "art. 154 kpa w związku z art. 160 § 5 " kpa. Tymczasem art. 154 kpa dzieli się na 3 paragrafy, wobec czego obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie, o którą z tych części przepisu chodzi.
Wypada w tym miejscu zauważyć, że o ile § 1 art. 154 może być traktowany jako przepis prawa materialnego, to takiego charakteru nie sposób się dopatrzeć w § § 2 i 3 tego artykułu, które normują tylko właściwość organów i formę (decyzyjną) rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. § § 2 i 3 art. 154 kpa Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć, gdyż w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale ustawę z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
To samo należy odnieść do art. 160 § 5 kpa, statuującego możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego przez stronę niezadowoloną z decyzji odszkodowawczej i określającego termin, w jakim tej czynności można dokonać. Również tego przepisu Sąd I instancji nie stosował, a zatem nie mógł go naruszyć.
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił nadto wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie wykazali oni, by ponieśli niezbędne koszty tego postępowania (art. 204 pkt 2 ppsa). Brak było także podstaw do zasądzenia na ich rzecz kosztów wynagrodzenia reprezentującego ich radcę prawnego, bowiem nie brał on udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co w świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) jest konieczną przesłanką zasądzenia takich kosztów.