I OSK 154/22

I OSK 154/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariola Kowalska /przewodniczący autor uzasadnienia/
Maciej Dybowski /sprawozdawca zdanie odrebne/
Anna Wesołowska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 674/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-11
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1984
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska (autor uzasadnienia) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J., J.O., T.O. i P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 674/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Tomaszów Mazowiecki na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2021 r. nr DAP-WN-727-61/2020/GL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną VS
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 674/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy Miasta Tomaszów Mazowiecki na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 stycznia 2021 r. nr DAP-WN-727-61/2020/GL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 października 2020 r. nr DAP-WPK-727-284/2017/MSte oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Miasta Tomaszów Mazowiecki kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) decyzją z 28 stycznia 2021 r. nr DAP-WN-727-61/2020/GL (dalej decyzja z 28 stycznia 2021 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego (dalej Prezydent), utrzymał w mocy decyzję własną z 14 października 2020 r. nr DAP-WPK-727-284/2017/MSte (dalej decyzja z 14 października 2020 r.), stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Piotrkowskiego z 14 lipca 1992 r. znak RG.III.7224-4/2081/92 (dalej decyzja z 14 lipca 1992 r.), dotyczącej nabycia przez miasto Tomaszów Mazowiecki z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów nr działek [...] i [...], jednostce ewidencyjnej T., obrębie [...], [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] w Sądzie Rejonowym w Tomaszowie Maz., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji - w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...].
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister ustalił, że decyzją z 14 lipca 1992 r., Wojewoda Piotrkowski, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez miasto Tomaszów Mazowiecki z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów nr działek: [...] i [...], jednostce ewidencyjnej T., obrębie [...], [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] w Sądzie Rejonowym w Tomaszowie Maz., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.
P.O., działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik T.O., J.O. i A.J., wystąpił m.in. o stwierdzenie nieważności przywołanej decyzji Wojewody Piotrkowskiego w zakresie działki nr [...] obręb [...] wskazując, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2015 r., została stwierdzona nieważność decyzji przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomość objętą wnioskiem. W ocenie wnioskodawców nieruchomość ta nie mogła w dniu komunalizacji stanowić własności Skarbu Państwa, a zatem przedmiotowa decyzja komunalizacyjna jest obarczona wadą prawną.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Piotrkowskiego, o czym zawiadomił strony postępowania. Postanowieniem z 1 marca 2019 r. organ zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia, że ww. nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. [1] lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po otrzymaniu odpisu ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2019 r. znak GZ.rn.625.286.2019, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 18 maja 2020 r. podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 października 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Piotrkowskiego z 14 lipca 1992 r. dotyczącej nabycia przez gminę miasto Tomaszów Mazowiecki z mocy prawa nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej nr działek: [...] i [...], w części dotyczącej działki [...] z obrębu [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że ponowna analiza akt nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska wyrażonego w zakwestionowanej decyzji.
Organ nadzoru podkreślił, że kontrolowana decyzja Wojewody Piotrkowskiego z 14 lipca 1992 r. wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, z którego jednoznacznie wynika, że z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] z obrębu [...], zgodnie z ekspertyzą n.t. "Określenie aktualnych numerów działek gruntowych i ich powierzchni dla nieruchomości położonych w Tomaszowie Mazowieckim, stanowiących byłą własność J.O., wykazanych w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 stycznia 1949 r." i dołączonych do niej zestawień, objęta była księgą hipoteczną p.n. "Kolonia C. vel C. Nr IX" i stanowiła własność J.O.. Jego następcami prawnymi są: T.O., J.O., A.J., P.O.
Orzeczeniem z 19 grudnia 1946 r. L dz. P.ll.53/46, Wojewódzki Urząd Ziemski w Łodzi postanowił:
1) uznać obszar gruntów o pow. 51.6800 ha położonych w granicach miasta Tomaszowa, pochodzących z obszarów podleśnych, a użytkowanych jako działki, stanowiące własność J.O. za podlegający działaniu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;
2) uznać, że parcele budowlane pochodzące z majątku C. vel C. Nr IX położone przy ul. M. oznaczone numerami od [...] do [...] i [...], przy ul. S. od nr [...] do [...] , przy ul. P. od nr [...] do [...] i od nr [...] do nr [...], przy ul. J. od nr [...] do nr [...], oraz od nr [...] do nr [...], przy ul. S. nr [...], [...] i [...], działki budowlane, pochodzące z nieruchomości hip. nr 668 i hip. nr 689, położone przy ul. B., P., G., L. i P.1, wykazane na planie parcelacyjnym, sporządzonym w 1934 r. Nr [...] i zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w Tomaszowie Mazow. w 1934 r. nie podlegają działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;
3) uznać, że nieruchomość wraz z parkiem w Tomaszowie przy ul. P. składająca się z budynku wraz z parkiem nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 października 2020 r. wskazano, że akta sprawy zakończonej orzeczeniem z 19 grudnia 1946 r. L. dz. P.II.53/46, nie zostały odnalezione. Treść powyższego orzeczenia wynika z uzasadnienia orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r. nr UR/2.1.2/211/48 (dalej orzeczenie z 31 stycznia 1949 r.). Z treści orzeczenia z 31 stycznia 1949 r. wynika, że J.O. odwołał się od orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r. w odniesieniu do pkt 1. Na mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r. utrzymano w mocy orzeczenie z 19 grudnia 1946 r. w pkt 1, a pkt 2 i 3 tego orzeczenia uchylono i jednocześnie uznano, że wszystkie nieruchomości położone w granicach miasta Tomaszowa, stanowiące własność J.O. przechodzą na własność Skarbu Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [w teczce Kopie z akt MRiRW].
Decyzją z 17 kwietnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w punkcie 3 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r. w pkt 2 w zakresie dotyczącym m.in. nieruchomości oznaczonej "Kolonia C.vel C. nr IX" obręb [...] jako działka nr [...]. Decyzją z 15 grudnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał ww. decyzję w mocy, w wyżej opisanej części. Zgodnie z zaświadczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 lutego 2017 r. decyzja z 15 grudnia 2015 r. jest ostateczna i prawomocna.
Minister zauważył, że decyzją z 10 września 2019 r. Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie o ustalenie, że m.in. działka nr [...] z obrębu [...] nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z 23 grudnia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że "skoro została przez organ naczelny stwierdzona nieważność wcześniejszego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w odniesieniu do wskazanych we wniosku działek - obowiązuje wydana w pierwszej instancji decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z dnia 19 grudnia 1946 r., której treść sentencji jest znana.".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za uzasadnione stanowisko, że skoro w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r., na mocy którego uznano, że m.in. działka nr [...] z obrębu [...] nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Decyzja taka odnosi skutek ex tunc. Brak tytułu własności Skarbu Państwa oznacza, że taka nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W świetle powyższego Minister uznał, że decyzja Wojewody Piotrkowskiego z 14 lipca 1992 r. w części działki nr [...] z obrębu [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu oparcia rozstrzygnięcia między innymi o decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r., która to decyzja nie została przez organ odnaleziona Minister zaznaczył, że inne prawomocne decyzje dowodzą, że Państwo posługiwało się wobec wskazanej działki wadliwym tytułem własności, wobec czego nie mogła ona podlegać komunalizacji [k. 538-536v akt administracyjnych].
Skargę wniosła Gmina Miasto Tomaszów Mazowiecki zarzucając decyzji z 28 stycznia 2021 r. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:
1. naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego polegającego na:
a. pominięciu analizy wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości, z których wynika, że w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa legitymował się tytułem własności tej nieruchomości;
b. oparciu rozstrzygnięcia o orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r. znak L.dz.P.ll.53/46, która to decyzja nie została przez organ odnaleziona;
2. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że decyzja Wojewody Piotrkowskiego z 14 lipca 1992 r. znak RG.III.7224-4/2081/92, wydana została z rażącym naruszeniem prawa;
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji z 14 października 2020 r., mimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; zasądzenie od organu kosztów postępowania w niniejszej sprawie.
Uzasadniając zarzuty skarżąca wywiodła, że organ nadzoru zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z 14 października 2020 r., jak i po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaniechał dokonania analizy treści księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., tj. z chwili przejścia z mocy samego prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz gminy. Taka analiza ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody stwierdzającego nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ nie jest władny dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wskazują zapisy księgi wieczystej nr 3887, w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel nieruchomości, tym samym decyzja komunalizacyjna z 14 lipca 1992 r. wydana została w sposób prawidłowy. Organ nadzoru oparł swe rozstrzygnięcie przede wszystkim na orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r. L. dz. P.ll.53/46, uznając że skoro w obrocie pozostaje to orzeczenie, na mocy którego uznano, że m.in. działka nr [...] nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Jednocześnie organ stwierdził, że nie odnalazł akt sprawy zakończonej ww. orzeczeniem, ani też samego orzeczenia. Zdaniem skarżącej, przy braku akt sprawy i samego orzeczenia wniosek, że pozostaje ono w obrocie jest sformułowany co najmniej na wyrost. Nie jest pewne, czy na przestrzeni kilkudziesięciu lat które upłynęły od czasu jego wydania nie zostało zainicjowane postępowanie w którym zniweczone zostały skutki tego orzeczenia.
Organ nadzoru bezpodstawnie uznał, że decyzja Wojewody Piotrkowskiego z 14 lipca 1992 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy Wojewoda w momencie orzekania stosował art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy. Prawidłowo dokonana ocena winna skłonić organ nadzoru do weryfikacji swej uprzedniej decyzji, nie zaś do jej utrzymania w mocy, jak błędnie uczyniono w zaskarżonej decyzji (k. 3-7 akt I SA/Wa 674/21).
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie (k. 10-11 akt I SA/Wa 674/21).
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem I SA/Wa 674/21, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne objęte zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Wojewody Piotrkowskiego z 14 lipca 1992 r. stwierdzająca nabycie przez gminę z mocy prawa, nieodpłatnie własności m.in. nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] jedn. ewid. Tomaszów Mazowiecki, obrębie [...], rażąco naruszała prawo. W postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 156 i nast. k.p.a., nie dokonuje się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją wydaną w trybie zwykłego postępowania administracyjnej, lecz ocenia się jedynie, czy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad nieważności, określoną w art. 156 § 1 k.p.a.. Przedmiotem tej oceny jest w szczególności okoliczność, czy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja spełnia wymagania do jej wydania wynikające ze stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania i czy ustalony przez organ orzekający w owym dniu stan faktyczny był wystarczający do zastosowania przepisów prawa, na podstawie których wydano tę decyzję.
Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w trybie zwykłym był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin (art. 5 ust. 1 pkt 1[-3] ustawy komunalizacyjnej). Cytowany przepis znajdował zastosowanie jedynie wobec mienia będącego w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), w tym do nieruchomości, które do tego dnia stanowiły własność ówczesnego Skarbu Państwa. Decyzja komunalizacyjna miała więc jedynie potwierdzić, że gmina nabyła prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej, a więc odnosić się powinna do istniejącego w tej dacie stanu prawnego i nie mogła rozstrzygać o stanie prawnym powstałym na skutek późniejszych zdarzeń - po dniu jej wejścia w życie (wyroki NSA z: 13.2.2007 r. I OSK 501/06; 20.2.2007 r. I OSK 523/06, cbosa).
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym wyroku NSA z 29.4. 2019 r. I OSK 3703/18, że wpis w księdze wieczystej dotyczący komunalizowanej nieruchomości ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, jednakże stanu zachodzącego w określonej dacie, wynikającej z przepisów ustawy komunalizacyjnej, a następnie przy ocenie legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19 poz. 147, dalej kwh) zasada jawności materialnej (domniemanie iuris tantum) - zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej - wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Omawiane domniemanie jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych. Słusznie zatem zauważa skarżąca Gmina-Miasto Tomaszów Mazowiecki, że organ w postępowaniu nadzorczym nie może pomijać analizy wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości ustalając je na dzień 27 maja 1990 r., czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostało w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśnione, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) miała założoną księgę wieczystą w rozumieniu art. 114 w zw. z art. 1 obowiązującej wówczas kwh i kto został w niej ujawniony jako właściciel. Kwestia ta jako podstawowa dla wydania decyzji komunalizacyjnej, a tym samym oceny w postępowaniu nadzorczym, nie mogła być ustalona w oparciu o znajdujące się w nadesłanych aktach administracyjnych dokumenty. Niekompletne wydruki elektroniczne treści księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości pozwalają zobrazować jedynie jej aktualny stan prawny. Podstawowej wiedzy w omawianym zakresie nie dostarcza ekspertyza n.t. "Określenie aktualnych numerów działek gruntowych i ich powierzchni dla nieruchomości położonych w Tomaszowie Mazowieckim stanowiących byłą własność J.O., wykazanych w Orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform z dnia 31 stycznia 1949 r." sporządzona w grudniu 2009 r. na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tego też względu, opisy ksiąg wieczystych zawarte w przedmiotowej analizie kończą się wraz z zamknięciem dawnych ksiąg wieczystych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 1946 r. o prowadzeniu dotychczasowych ksiąg hipotecznych (gruntowych, wieczystych) po dniu 31 grudnia 1946 r. (Dz. U. nr 66 poz. 367). Wobec niepełnej zawartości załączników do tej ekspertyzy, określonych jako dowody ksiąg wieczystych, niemożliwym było przeprowadzenie analizy własnościowej w omawianym zakresie, dla której istotną była data 27 maja 1990 r. Tego rodzaju kwestia ma istotne znaczenie dla oceny w trybie nieważnościowym decyzji z 1992 r. W toku postępowania administracyjnego nie można obalić domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh). Domniemanie to może być obalone we właściwym postępowaniu cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym.
Wobec tego, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił opisanych wyżej zagadnień Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji nie zgodził się ze skargą w zakresie, w jakim podważa ona ustalenia organu i oparcie decyzji nieważnościowej na orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że zgromadzone w tym postępowaniu dowody pośrednie ewidentnie dowodziły istnienia w obrocie prawnym tego orzeczenia, które dotyczyło kwestii podpadania przejętych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Skargę kasacyjną wnieśli A.J., J.O., T.O. i P.O., zaskarżając wyrok I SA/Wa 674/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wobec uznania, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzająca nieważność decyzji z 1949r. nie wywiera bezpośrednio skutku na ważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Piotrkowskiego z 17 października 1991 r. znak RG.III.7224-4/7007/91 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący;
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że mimo stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej komunalizacja mienia nie będącego mieniem państwowym nie stanowi oczywistego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych;
3. art. 3 ust, 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zakresie związania organu wydającego decyzję komunalizacyjną wpisem w księdze wieczystej bez uwzględnienia faktu, że została stwierdzona nieważność decyzji stanowiącej podstawę wpisu ze skutkiem ex tunc oraz przy uwzględnieniu dotychczasowej praktyki postępowania organów administracji i orzecznictwa sądowoadministracyjnego w podobnych sprawach;
4. nieprawidłowego określenia zakresu kognicji organów administracji w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania decyzji komunalizacyjnej, gdzie z wnioskiem występuje strona, która uzyskała uprzednio stwierdzenie nieważności decyzji o charakterze wywłaszczeniowym skutkującej utratą ex tunc własności Skarbu Państwa nieruchomości przejętej przez niego;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez:
1. nieuwzględnienie faktu wskazania w treści decyzji komunalizacyjnej numeru księgi wieczystej;
2. błędną ocenę zasadności i skutków sporządzonej w toku postępowania przed Ministrem Rolnictwa i rozwoju Wsi ekspertyzy inż. L.C. n.t. "Określenie aktualnych numerów działek gruntowych i ich powierzchni dla nieruchomości położonych w Tomaszowie Mazowieckim stanowiących byłą własność J.O., wykazanych [w] orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r., która to pokazała zasięg decyzji z odniesieniu do aktualnych oznaczeń geodezyjnych oraz skutków jakie na dzień stwierdzenia nieważności nastąpiły w stosunku do nieruchomości objętych postępowaniem;
3. nieuwzględnienie treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r., w której zrównano w skutkach decyzji nieruchomości należące na dzień jej wydania zarówno do Skarbu Państwa jak i Gminy Tomaszów Mazowiecki, które nabyła na skutek decyzji komunalizacyjnych;
4. bezpodstawną zmianę praktyki stosowania przepisów prawa w zakresie skutków jaki na byt decyzji komunalizacyjnej wywiera stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
Jednocześnie zarzucono, że w toku postępowania przed sądem I instancji, zaszła przesłanka nieważności postępowania opisana w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu jest sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, wskazując, że sprawozdawcą w sprawie była asesor WSA Iwona Ścieszka powołana na to stanowisko w wyniku procedury prowadzonej przez Krajową Radą Sądownictwa nie gwarantującej niezależności powołania na stanowisko, a w sytuacji rozpoznawania sprawy przed sądem administracyjnym, gdzie strona spiera się o swoje racje z organami administracji wymagane jest zachowanie najwyższego obiektywizmu w ważeniu racji spierających się stron i zagwarantowanie obywatelowi rzeczywistego prawa do sądu.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz każdego z ustanowionych w sprawie pełnomocników.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Tomaszów Mazowiecki wniosło o oddalenie skargi (k. 87-88 akt 674/21).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Innymi słowy Sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r., II FSK 272/15).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest nieskuteczna.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, którego uwzględnienie prowadziłoby do stwierdzenia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte jest wadą nieważności. Skarżący kasacyjnie upatrywali tej wady w wydaniu wyroku przez sąd, w składzie którego zasiadała osoba powołana na stanowisko asesora w procedurze niezgodnej z art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co spowodować miało wydanie wyroku przez sąd niezgodny z przepisami prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Kwestia udziału w składzie sądu sędziego (asesora) powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3 – dalej: ustawa z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS lub "nowa KRS") była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 249/22 Sąd stwierdził, powołując się na liczne orzeczenia NSA, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności fakt wyłonienia kandydata na asesora przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danej osoby konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (ww. wyrok NSA oraz przywołane w nim orzeczenia NSA, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadniając stanowisko zawarte w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 r. (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18; – dalej: wyrok TSUE) i wskazał, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołany wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. został wydany w ramach sprawy wymagającej oceny zgodności z prawem UE przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej. Sąd zwrócił uwagę, że w pkt 152-153 wyroku wskazano, że w sprawie muszą zachodzić konkretne okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego Izby Dyscyplinarnej.
Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20. Niezależnie od tego, że przywołana uchwała nie wiąże sądów administracyjnych, ma zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych (z uwagi na odrębność sądownictwa administracyjnego i powszechnego), to z jej uzasadnienia nie wynika, aby sam fakt udziału sędziego (asesora) wyłonionego przez "nową KRS" a priori przesądzał o wadliwości postępowania przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa, badanie konkretnych okoliczności oraz ich skutków, a zatem dokonywania oceny ad casum każdej konkretnej wątpliwości co do obsady sądu.
Takie stanowisko – o konieczności badania konkretnych okoliczności dla oceny skutków błędnej procedury poprzedzającej wyłonienie kandydata na sędziego lub asesora sadowego przez "nową KRS" – prezentowane jest również jednolicie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielając argumentację zawartą w orzeczeniach, w których przedmiotem było przedstawienie (nieprzedstawienie) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (m.in. wyroki: z 6 maja 2021 r., II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18; z 13 maja 2021 r., II GOK 4/18; z 6 maja 2021 r., II GOK 6/18 i II GOK 7/18; z 21 września 2021 r., II GOK 8/18, II GOK 10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18, II GOK 14/18 oraz wyrok z 11 października 2021 r., II GOK 9/18; wszystkie dostępne w CBOSA), w wyroku z 4 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 3626/21 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz.Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami.
Takie stanowisko co do konieczności badania ad casum przesłanki bezstronności i niezależności sędziego podziela też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Nie zmienia tej oceny pogląd prezentowany w orzeczeniu TSUE przywołanym przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu: z dnia 6 października 2021 r. w sprawie C-487/19. Odnosiło się ono do zupełnie innych problemów określonych granicami pytań prejudycjalnych.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie wskazali, że asesor Iwona Ścieszka, biorąca udział w składzie wydającym zaskarżony wyrok została wyłoniona w procedurze prowadzonej przez "nową KRS", Powołanie asesor Iwony Ścieszki nastąpiło na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa przedstawiony uchwałą z dnia 9 lipca 2020 r. (nr 531/2020). Autor skargi kasacyjnej nie podał żadnych innych okoliczności, które miałyby wskazywać na brak po jej stronie niezależności i bezstronności. Sądowi nieznane są również z urzędu takie okoliczności, które powalałyby twierdzić, że asesor Iwona Ścieszka nie daje gwarancji niezależności i bezstronności. Tym samym należało stwierdzić, że okoliczności wskazane przez skarżących kasacyjnie nie uzasadniają twierdzenia, że w składzie Sądu pierwszej instancji brał udział sędzia, który powinien być wyłączony z mocy ustawy lub aby sąd był nienależycie obsadzony.
W związku z powyższym, zarzut powiązany z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest niezasadny.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym.. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej, jeśli chodzi o zarzucane naruszenie przepisów postępowania, jej autor w ogóle nie przytoczył podstaw kasacyjnych.
Nie można uznać za spełnienie wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazanie wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a..
Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie przywołano żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Samo powołanie wymienionego artykułu nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy zatem wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r. II OSK 1094/21). Podobnie w przypadku przepisu art. 151 p.p.s.a., który również ma charakter wynikowy, jest efektem dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej(wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., I FSK 608/18).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy więc wskazać, że brak wskazania przepisów którym uchybił Sąd I instancji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż skarżący nie podjęli żadnej próby uściślenia, jaki przepis w ich ocenie został naruszony. Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za w pełni miarodajny stan faktyczny zaaprobowany przez Sąd I instancji.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Rozważenia wymaga zatem skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Przepis ten reguluje zatem tryb przejścia z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) na rzecz właściwych gmin. Decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r.
Decyzja komunalizacyjna nie jest źródłem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a tylko potwierdza ten fakt i umożliwia temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W orzecznictwie na ogół przyjmuje się (inne ujęcie np. w wyroku NSA z 15 lipca 2011 r. sygn. akt. I OSK 416/11, dostępnym jw.), że jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi pewien sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji (a w zasadzie od chwili uzyskania przymiotu prawomocności) gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo. To prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia komunalnego stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 881/08 i 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1084/09, dostępne jw.).
W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy podlegające mu mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień wejścia tej ustawy w życie, tj. na dzień 27 maja 1990 r. - i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej.
Zasadnicze znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości ma zatem wpis w księdze wieczystej dotyczący komunalizowanej nieruchomości, co istotne w tej sprawie, wg stanu zachodzącego w określonej dacie wynikającej z przepisów ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. - a następnie przy ocenie legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1/17). Prawidłowo Sąd I instancji, uznał konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tej mierze za istotną. Zwrócić też należy uwagę, że ustaleń tych nie poczynił zarówno organ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przed wydaniem decyzji z 28 stycznia 2021 r., jak również wnoszące skargę na powyższą decyzję Miasto Gmina Tomaszów Mazowiecki. Również skarżący kasacyjnie dokumentów dowodzących stanu nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. nie przedłożyli.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powiązaniu z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że organ, orzekający w sprawie komunalizacji, powinien jedynie badać, czy na dzień wejścia w życie cyt. ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy i czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem: składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.
W rezultacie, skoro komunalizacja mienia, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., następuje z mocy prawa, a wydawana w tym przypadku decyzja ma charakter tylko deklaratoryjny, to wydanie takiej decyzji w stosunku do mienia, objętego wpisem wieczystoksięgowym prawa własności Skarbu Państwa (jeżeli wpis w tej sprawie zostanie potwierdzony) nie może być traktowane jako oczywiste zaprzeczenie istniejącemu stanowi prawnemu. Oczywistość naruszenia prawa jest zaś nieodzowną przesłanką dla pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut kasacyjny, oparty na przepisie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (w brzemieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. - Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147).
Wbrew stanowisku autorów skargi kasacyjnej, wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo – na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r., sygn. akt I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z dnia 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki: z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, LEX nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide: uchwała z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.11, poz. 96).
Dodać wypada, że analogiczny pogląd w analizowanej kwestii zajmuje również część doktryny, przyjmując, iż domniemania wynikające z ksiąg wieczystych (cyt.): "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (vide: Stanisław Rudnicki–"Własność nieruchomości" Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283).
Należy przyjąć, że pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69) powoływał się m. in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko byłego sędziego Sądu Najwyższego - Stanisława Rudnickiego.
Wreszcie zauważyć należy, że również ostatnie orzecznictwo Sądu Najwyższego zawęża możliwość wzruszenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h. tylko do (cyt.): "innych spraw cywilnych niż sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym" (zob.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14).
W rezultacie podkreślić zatem wypada, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna.
Brak możliwości zakwestionowania w toku postępowania administracyjnego wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej powoduje również (z uwagi na treść art. 3 ustawy o księgach wieczystych), że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej na mocy której wpisano Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości nie oznacza automatycznie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, nawet wówczas, gdy jedyna podstawa wpisu na rzecz Skarbu Państwa wynikała z tej decyzji. W sytuacji opisanej wyżej nie ma również zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, Uchwała ta stanowi , że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Nie można bowiem mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organ stosuje on powołany przez niego przepis (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990r.), zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zwłaszcza, że ewentualny (w tej sprawie) wpis prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej byłby prawomocnym orzeczeniem sądowym wiążącym organ administracji publicznej, co wprost wynika z art. 365 § 1 w zw. z art. 6268 § 6 k.p.c.
Podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej nie była zatem bezpośrednio decyzja nacjonalizacyjna, lecz prawomocny wpis prawa własności w księdze wieczystej. Żaden z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające nie pozwala na badanie podstaw wpisu w księgach wieczystych, jak również nie odnosi się do wcześniejszych decyzji, w tym nacjonalizacyjnych, poprzedzających wpis.
Sąd kasacyjny zauważa, że wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego. Co za tym idzie - również nie powinny być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Brak jest też podstaw do przypisania organom i sądom administracyjnym "odpowiedzialności" za skutki zróżnicowanego ujmowania problematyki dochodzenia roszczeń z zakresu ochrony własności i różnych stanowisk sądów powszechnych i Sądu Najwyższego w tym względzie. Z tych względów, jeżeli potwierdzą się wpisy do księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, organ nie miał podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości na ten dzień nie był Skarb Państwa.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Macieja Dybowskiego od uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 154/22.
Nie podzielam stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 154/22.
Uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, nietrafnie przyjął, że:
a. "[...] skoro komunalizacja mienia, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., następuje z mocy prawa, a wydawana w tym przypadku decyzja ma charakter tylko deklaratoryjny, to wydanie takiej decyzji w stosunku do mienia, objętego wpisem wieczystoksięgowym prawa własności Skarbu Państwa (jeżeli wpis w tej sprawie zostanie potwierdzony) nie może być traktowane jako oczywiste zaprzeczenie istniejącemu stanowi prawnemu";
b. "[...] W sytuacji opisanej wyżej nie ma również zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt [I OPS] 2/12";
c. "Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09)".
1. Zasadniczym problemem prawnym występującym w niniejszej sprawie jest zagadnienie, czy stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku Większości Składu Orzekającego, uważam, że tak.
2. Jedyną podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z 14 lipca 1992 r. znak RG.III.7224-4/2081/92, stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek: [...] i [...] (k. 68 akt administracyjnych), było ostateczne orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r. nr UR/2.I.2/211/48 (k. 3-3a w teczce Kopie z akt MRiRW), które utrzymało w mocy orzeczenie z 19 grudnia 1946 r. Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi w punkcie 1; uchyliło punkty 2 i 3 orzeczenia z 19 grudnia 1946 r. (z naruszeniem zakazu reformationis in peius) i jednocześnie uznało, że wszystkie nieruchomości położone w granicach miasta T. [[...] - uw. NSA], stanowiące własność J.K.O. przechodzą na własność Skarbu Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Decyzją z 17 kwietnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w punkcie 3 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 stycznia 1949 r. w pkt 2 w zakresie dotyczącym m.in. nieruchomości oznaczonej "[...]" obręb [...], działka nr [...]. Decyzją z 15 grudnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał ww. decyzję w mocy, w wyżej opisanej części. Zgodnie z zaświadczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 lutego 2017 r., decyzja z 15 grudnia 2015 r. jest ostateczna i prawomocna (k. 1- 38 akt administracyjnych). Prawomocnym wyrokiem z 7 września 2016 r. I SA/Wa 359/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.O., A.J., J.O. i T.O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2015 r. nr GZ.rn-057-625-148/15 (cbosa).
3. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (uchwała siedmiu sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1, dalej uchwała I OPS 2/12). Dążąc do wzmocnienia gwarancji praworządności w działaniu administracji publicznej przez wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przesłankę wznowienia postępowania (poprzednio art. 127 § 1 pkt 7 kpa, a aktualnie art. 145 § 1 pkt 8 kpa), wyłączono z podstaw wznowienia sytuację gdy decyzja, w oparciu o którą wydano decyzję zależną okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną (pkt IV uzasadnienia uchwały I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1, s. 28). Taka sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie, wobec stwierdzenia nieważności ostatecznego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r. nr UR/2.I.2/211/48, w oparciu o które wydano decyzję zależną z 14 lipca 1992 r. znak RG.III.7224-4/2081/92, w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...].
Orzeczenie z 31 stycznia 1949 r. wydano, powołując art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13, dalej dekret z 1944 r.), na mocy § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz.U. nr 10 poz. 51, dalej rozporządzenie).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 5.6.2006 r. I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123, dalej uchwała I OPS 2/06) stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Dla rozstrzygania tego rodzaju sporów przyjęta została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. droga administracyjna: sprawom tym nadano charakter spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym wyłączona została droga przed sądami powszechnymi w zakresie rozstrzygania o tym, czy określona nieruchomość (część nieruchomości) podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Takie stanowisko zostało ukształtowane ostatecznie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (najpełniej w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13.10.1951 r. sygn. akt C 427/51, OSN 1953/1/1 (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/1/23 s. 55, dalej uchwała I OPS 3/10).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z chwilą złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości, wyłącznie decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia rozstrzyga o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu z 1944 r. i to w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17), bowiem owo nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu w brzmieniu pierwotnym (F. Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff 1949, s. 47-48, uw. 5). Istota postanowień dekretu z 6 września 1944 r. polegała na przejściu określonych nieruchomości [ziemskich o charakterze rolniczym] na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia tego dekretu i nie było podstaw do przejęcia na podstawie tego dekretu na własność Skarbu Państwa nieruchomości w innym, późniejszym terminie (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/1/23 s. 53-54).
Pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia podtrzymuje orzecznictwo NSA i Sądu Najwyższego (przykładowo: wyrok NSA z 4.12.2019 r. I OSK 4302/18, cbosa; wyrok SN z 9.8. 2016 r. II CSK 760/15, Lex 2107094). W żaden sposób nie wyklucza to poglądu, że decyzja deklaratoryjna zawiera w sobie sui generis element konstytutywny, bowiem dopiero wydanie decyzji uwłaszczeniowej umożliwia gminie powoływanie się na swe prawo własności nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym.
Większość Składu Orzekającego nietrafnie przyjęła, że "wydawana w tym przypadku decyzja [komunalizacyjna] ma charakter tylko deklaratoryjny" i wyprowadziła z tej oceny nietrafne wnioski.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 29.7.1993 r. III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209 (dalej uchwała III CZP 64/93) stwierdził, że aczkolwiek art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności) następuje z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy komunalizacyjnej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo.
Stanowisko to doktryna uznaje za w pełni przydatne dla oceny skutków prawnych uwłaszczenia państwowej osoby, a w szczególności trybu uwłaszczenia określonego w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm., dalej uzugg; G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 330, uw. 4).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 3/10, stwierdził, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzająca że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (wyroki Sądu Najwyższego z: 22.11.2012 r. II CSK 128/12 OSNC 2013/6/79; 28.3.2019 r. I CSK 41/18, Lex 2652492). Ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. przesądza o tym, że przejście gruntu na własność Skarbu Państwa nie nastąpiło z mocy prawa (dekretu).
W orzecznictwie i doktrynie przyjęto podział decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne oraz skutków jakie one wywołują, to jest odpowiednio: ex tunc i ex nunc. Praktyczna przydatność owej systematyki budzi spory, zwłaszcza w doktrynie prawa administracyjnego (przeglądu stanowisk w tej materii dokonał D.R. Kijowski, Akt konstytutywny czy deklaratoryjny?, w: Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018, s. 435-442). Zdaniem zgłaszającego zdanie odrębne, decyzja orzekająca, że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest aktem administracyjnym, który władczo stwierdza, że wskazana w nim nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Tego rodzaju akt administracyjny poświadcza w odniesieniu do określonego gruntu, że skutek nacjonalizacji nie nastąpił. Wspomniana decyzja, jak każdy niewzruszony w prawem przewidzianej procedurze akt administracyjny, korzysta z domniemania legalności i dowodzi tego co w jej sentencji wskazano. Jest oczywiste, że stwierdzenie w niej zawarte odnosi się do oceny prawnej własności określonego gruntu na dzień upaństwowienia - według postanowień dekretu z 1944 r. (w jego brzmieniu pierwotnym). Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest w istocie oceną prawną, która dotyczy zaistnienia skutku nacjonalizacji w odniesieniu do konkretnego gruntu. Decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, to jest daty według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (wyrok NSA z 20.1.2021 r. I OSK 2027/20 - dalej wyrok I OSK 2027/20, cbosa). Nie ma żadnych przeszkód by ocena prawna wynikająca z prawomocnej decyzji z 17 kwietnia 2015 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa), w punkcie 3 stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r. w pkt 2 w zakresie dotyczącym m.in. nieruchomości oznaczonej "[...]" obręb [...], działka nr [...], utrzymanej w mocy - w wyżej opisanej części - decyzją z 15 grudnia 2015 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie były odnoszone do kwestii nieważności decyzji z 14 lipca 1992 r. Wojewody P. o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości przez Miasto [...] w części dotyczącej działki nr [...], jako decyzji zależnej od orzeczenia z 31 stycznia 1949 r. Za takim rozumowaniem przemawia także wyrok z 3.11.2010 r. I OSK 825/10, w uzasadnieniu którego NSA wskazał, że "stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminacji tego zarządzenia od dnia jego wydania, prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa. Powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37, ze zm.) odpowiadający przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa. Nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko, według którego stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego" (wyrok I OSK 825/10 przywołany w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1, s. 22).
Nie podzielam poglądu Większości Składu Orzekającego, że skoro komunalizacja mienia, o której mowa w art. 5 ust. 1 pwst, następuje z mocy prawa, a wydawana w tym przypadku decyzja ma charakter "tylko" deklaratoryjny, to wydanie takiej decyzji w stosunku do mienia, objętego wpisem wieczystoksięgowym prawa własności Skarbu Państwa (jeżeli wpis w tej sprawie zostanie potwierdzony) nie może być traktowane jako oczywiste zaprzeczenie istniejącemu stanowi prawnemu.
Brak własności po stronie Skarbu Państwa, jeżeli w oparciu o inną podstawę prawną nie zostanie wykazane, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej był to grunt państwowy, należy zakwalifikować jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Należy podkreślić, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104-107; wyroki NSA z: 29.5.2020 r. I OSK 1383/19, Lex 3056312; 22.9.2020 r. II OSK 2068/18, Lex 3070955). Ustalenie braku prawa własności Skarbu Państwa gruntu, którego nieodpłatne nabycie przez Miasto [...] w części dotyczącej działki nr [...], stwierdzono decyzją z 14 lipca 1992 r., dowodzi wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Trudno znaleźć bardziej wymowny przykład rażącego naruszenia prawa niż powołany, skoro według art. 20 ust. 1 pwst jedną z przesłanek do wydania takiej decyzji było legitymowanie się przez Skarb Państwa prawem własności do gruntu. Fakt, że okoliczność ta została stwierdzona ostateczną decyzją z 15 grudnia 2015 r. dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej nie przeczy temu twierdzeniu. Ocena, czy wydano decyzję z rażącym naruszeniem prawa, dokonywana jest z perspektywy faktów i dowodów znanych organowi w dacie orzekania w przedmiocie nieważności. Ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości, wywodząc wniosek na podstawie § 5 rozporządzenia, a następnie odwołanie rozpoznane z naruszeniem zakazu reformationis in peius, skorzystał w latach 1946-1949 z jedynej drogi obrony przed stosowaniem dekretu w sposób wykraczający poza jego treść, jaka wówczas przysługiwała (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 64).
W orzecznictwie NSA trafnie wskazuje się, że skoro przejście gruntu na cele reformy rolnej następowało z mocy prawa, a możliwość zanegowania działań ówczesnych organów PRL następuje w trybie § 5 rozporządzenia, to wydanie decyzji stwierdzającej "niepodpadanie" gruntu pod reformę rolną, według utrwalonego już orzecznictwa, jest władczym stwierdzeniem, bo w formie decyzji administracyjnej, że grunt nie przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy postanowień dekretu z 1944 r. Skoro jest w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja Ministra Rolnictwa stwierdzająca, że ów grunt nie podlegał reformie rolnej, to domniemanie prawne o prawdziwości wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego zostało obalone, o ile podstawą wpisu w księdze wieczystej były postanowienia dekretu lub aktów wydanych na jego podstawie. Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 kwh, może zostać obalone także w postępowaniu administracyjnym. Domniemanie ma zasadniczo ten walor prawny, że przerzuca ciężar dowodu na stronę przeciwną, która kwestionuje zgodność tego domniemania z rzeczywistym stanem. W postępowaniu administracyjnym prowadzi się postępowanie dowodowe, a zatem trudno znaleźć argumenty, które wykluczałyby możliwość obalenia domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ramach postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ustalenie własności stanowi przesłankę rozstrzygnięcia o żądaniach w tym postępowaniu zgłoszonych. W okresie poprzedzającym zmiany polityczne i ustrojowe, które dokonały się w Polsce w 1989 r., wyrażany był pogląd, że w tzw. sprawach ustrojowych (czyli także wynikających z postanowień dekretu z 1944 r.) rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona. Pogląd taki prezentowano, mimo że nie istniał żaden przepis wyłączający wiarę publiczną ksiąg wieczystych w takich sprawach. Przyjmowano, że charakter ówczesnego prawa, cele ustroju, a także szczególny tryb nabycia przez państwo własności, nie mieszczący się w zakresie obrotu cywilnoprawnego, uzasadniają takie stanowisko. Prezentowano wówczas pogląd, że skoro rękojmia jest instytucją prawa cywilnego pomyślaną dla ochrony obrotu cywilnoprawnego, to niezgodność musi oznaczać niezgodność z prawem cywilnym, a nie z prawem publicznym, a więc ustawami i dekretami regulującymi ustrój polityczny i społeczno-gospodarczy (uchwała siedmiu sędziów SN z 13.10.1951 r. C 427/51, OSN 1953/1/1; orzeczenie SN z 24.9.1965 r. II CR 372/65, OSNCP 1966/5/82; wyrok I OSK 2027/20).
Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, że na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r. W 3/89, OTK 1990 poz. 26, s. 174; uchwała SN z 27.9.1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyroki SN z: 25.1.1995 r. III ARN 77/94, OSNP 1995/14/167; 13.2.2003 r. III CKN 1492/00, Lex 78867; 28.7.2004 r. III CK 296/03, Biul. SN 2005/1/11; [...]; wyroki NSA z: 28.12.1994 r. II SA 250/94, ONSA 1996/1/22; [...]; 22.4.2004 r. OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; 18.10.2005 r. OSK 1518/04; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, 30, 42/43).
Skoro jedyną podstawą nabycia przedmiotowej nieruchomości mógł być art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., a ostateczną i prawomocną decyzją z 15 grudnia 2015 r. Minister Rolnictwa utrzymał ww. decyzję w mocy z 17 kwietnia 2015 r. w punkcie 3 której stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r. w pkt 2 w zakresie dotyczącym m.in. nieruchomości oznaczonej "[...]" obręb [...], działka nr [...], w wyżej opisanej części, orzeczenie z 19 grudnia 1946 r. (wydane na wniosek J.K.O.) i orzeczenie z 31 stycznia 1949 r. (wydane na skutek odwołania J.K.O. wyłącznie co do punktu 1 orzeczenia z 19 grudnia 1946 r.), to orzeczenie z 31 stycznia 1949 r. nie mogło w sposób ważny stwierdzić nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości z mocy prawa, w zakresie wynikającym z decyzji z 15 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/06 - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - NSA wskazał: "[...] dwa następne punkty (d i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu." (ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38/39).
4. Z tych względów konieczne było stwierdzenie nieważności decyzji z 14 lipca 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...]. Nietrafnie większość Składu Orzekającego uznała, że z uwagi na to, że "decyzja komunalizacyjna ma charakter tylko deklaratoryjny", to wydanie takiej decyzji w stosunku do mienia, objętego wpisem wieczystoksięgowym prawa własności Skarbu Państwa (jeżeli wpis w tej sprawie zostanie potwierdzony) nie może być traktowane jako oczywiste zaprzeczenie istniejącemu stanowi prawnemu.
Nie podzielam poglądu Większości Składu Orzekającego, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 pwst wynika, że organ, orzekający w sprawie komunalizacji, powinien jedynie badać, czy na dzień wejścia w życie cyt. ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy i czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 pwst. Zgodnie z tym ostatnim przepisem: składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. W mej ocenie - w istocie podstawowym obowiązkiem organu orzekającego w sprawie komunalizacji, wprost wskazanym w art. 5 ust. 1 in princ. pwst, było badanie, czy przedmiotem komunalizacji było "mienie ogólnonarodowe (państwowe)". Z przywołanych regulacji wynika, że jeżeli mienie to nie było mieniem państwowym (ponieważ było własnością bądź współwłasnością osób fizycznych lub osób prawnych; wyrok NSA z 19.10.2011 r. I OSK 141/11, cbosa), dokonanie komunalizacji takiego mienia rażąco naruszało prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 in princ. pwst) - bez względu na treść wpisu w dziale II księgi wieczystej. Ustalenie, także po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, że dane mienie nie było mieniem państwowym, skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, jak trafnie orzekł organ nadzoru decyzją z 28 stycznia 2021 r. i poprzedzającą ją decyzją z 14 października 2020 r. (k. 345-343, 538-536v akt administracyjnych).
Taka sytuacja zaistniała w sprawie I OSK 154/22. Samo wydanie decyzji komunalizacyjnej uzależnione było od zgodnego z prawem nabycia w sposób pierwotny przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości ziemskiej, spełniającej wymogi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. w brzmieniu pierwotnym. W żaden sposób na ocenę rażącego naruszenia prawa przez decyzję komunalizacyjną nie wpływa to, czy w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości wpisano Skarb Państwa, czy Skarbu Państwa nie wpisano, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. (art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 40 in princ. pwst) Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jedynie posługiwał się wadliwym tytułem własności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że komunalizacja mienia nie będącego mieniem państwowym stanowi oczywiste naruszenie art. 5 ust. 1 pwst, co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (przykładowo - wyroki NSA z: 15.3.2018 r. I OSK 2217/17; 28.5.2020 r. I OSK 3340/19; 15.7.2020 r. I OSK 2825/19; 20.1.2021 I OSK 2027/20; 24.2.2022 r. I OSK 800/21; 19.4.2023 r. I OSK 464/22, cbosa). W dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych, w szeregu sprawach, ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa czy gminy nie stanowiło przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, podobnie jak dla zwrotu nieruchomości. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w sprawach o zwrot mienia weryfikacja decyzji odbywać się będzie w drodze stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny; działa z mocą wsteczną od daty wydania dotychczasowej decyzji. Decyzja jest nieważna od początku. Stwierdzenie nieważności decyzji uchyla wszystkie skutki prawne, jakie mogły powstać od daty jej doręczenia lub ogłoszenia (J. Antosiewicz, Reprywatyzacja. Praktyka organów administracji. Działalność Prokuratury. Orzecznictwo sądowe. Uprawnienia byłych właścicieli, W. Pr. 1993 r., s. 51).
W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego III CZP 46/07 (przywołanym m. in. w wyrokach NSA z: 29.4.2019 r. I OSK 3704/18; 14.7.2022 r. I OSK 474/22 - dalej wyrok I OSK 474/22, cbosa) wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że mienie nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja komunalizacyjna nie może być wydana, a jeśli została wydana - postępowanie komunalizacyjne powinno być wznowione. Podkreśla się, że stronami postępowania komunalizacyjnego (art. 28 kpa) są nie tylko Skarb Państwa i gmina, ale każdy, kto wykaże swój interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu komunalizacyjnym względnie we wznowieniu postępowania. Należy zwrócić uwagę, że uchwała III CZP 46/07 zapadła przed podjęciem uchwały I OPS 2/12, która w sposób jednoznaczny i przekonujący wskazała, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W uzasadnieniu uchwały III CZP 46/07 Sąd Najwyższy wskazał, że "Zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), doznająca ograniczenia jedynie w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, 155, 156 § 1, art. 161, art. 162 § 1 i 2 kpa, powinna skutkować uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji komunalizacyjnej". Zatem właściwą drogą do sanowania wad decyzji komunalizacyjnej co do zasady nie jest wznowienie postępowania (jak to wskazywał w uzasadnieniu uchwały III CZP 46/07 Sąd Najwyższy, a który to pogląd przywołał NSA w uzasadnieniu wyroku I OSK 474/22) lecz orzekanie o nieważności decyzji komunalizacyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pwst).
5. W pełni aprobuję pogląd Większości Składu Orzekającego, że "W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy podlegające mu mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień wejścia tej ustawy w życie, tj. na dzień 27 maja 1990 r.", jednak nie podzielam poglądu, że "w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej". W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 141/11 osoba prawna, której przysługiwało prawo własności nieruchomości, nie wniosła o dokonanie wpisu prawa własności do księgi wieczystej [na swą rzecz], a mimo to NSA nie miał wątpliwości co do tego, że gmina nie mogła nabyć w trybie ustawy komunalizacyjnej prawa własności nieruchomości (uzasadnienie wyroku I OSK 141/11).
Właśnie w postępowaniu nieważnościowym często okazuje się, że wpis Skarbu Państwa jako właściciela danej nieruchomości spowodowany był rażącym naruszeniem prawa na etapie rozstrzygania, że Skarb Państwa nabył własność danej nieruchomości (np. na podstawie nieważnej decyzji wywłaszczeniowej lub - jak w kontrolowanej sprawie - na podstawie rażąco naruszającego prawo orzeczenia, że dana nieruchomość podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r.). Domniemanie z art. 3 kwh nie może prowadzić do uniemożliwienia byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, jeżeli doszło do komunalizacji nieruchomości, która w dniu 27 maja 1990 r. nie była mieniem państwowym (przywołane wyżej przykładowe wyroki NSA). Właśnie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru ma obowiązek ustalić, czy prawidłowo organ rozstrzygający merytorycznie kwestię komunalizacji w postępowaniu zwykłym ustalił, że dana nieruchomość była dnia 27 maja 1990 r. rzeczywiście własnością Skarbu Państwa. Organ nadzoru ma w postępowaniu nieważnościowym obowiązek ustalić obiektywny stan prawny nieruchomości (np. wynikający z decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia wydanego podstawie § 5 rozporządzenia), nie zaś stan wieczystoksięgowy. Norma prawna dekodowana wprost z art. 5 ust. 1 in princ. pwst zobowiązuje organ do ustalenia, czy rzeczywiście Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości poddanej komunalizacji dnia 27 maja 1990 r. W wyroku z 19.11.2004 r. V CK 251/04, PS 2006/3/s. 113, Sąd Najwyższy stwierdził, że ostateczna decyzja, wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pwst jest wiążąca dla sądu powszechnego i może być wyeliminowana jako podstawa wpisu gminy w księdze wieczystej tylko w sposób przewidziany w art. 16 kpa (G. Bieniek, Nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizacja M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 237, uw. 8). Tym samym kierowanie skarżących kasacyjnie na drogę postępowania przed Sądem powszechnym jawi się jako nieskuteczne.
Trafnie skarżący kasacyjnie zwracają uwagę, że zaskarżony wyrok stanowi bezpodstawna zmianę praktyki stosowania prawa w zakresie skutków, jakie na byt decyzji komunalizacyjnej wywiera stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Aprobata stanowiska wyroku I instancji stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946), bowiem bez zmiany regulacji prawnej prowadziłoby do odstępstwa od liczącej co najmniej dwadzieścia lat praktyki stosowania wskazanych wzorców kontroli.
Obowiązek poczynienia takich ustaleń nie wiąże się w żaden sposób z przejęciem przez organ administracji publicznej kompetencji Sądu wieczystoksięgowego ani podważeniem mocy wiążącej wpisu w księdze wieczystej. Organ administracji nie zastępuje Sądu powszechnego, wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych, lecz prawidłowo ustala przesłankę materialną - czy przedmiotowa nieruchomość byłą mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w dniu 27 maja 1990 r. - przy pomocy narzędzi prawnych właściwych w postępowaniu nieważnościowym (wyrok I OSK 2835/19).
W uchwale z 28.5.1992 r. III AZP 4/92, skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego wskazał, że jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ gmina nie nabywa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pwst odpłatnie, nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 i art. 6 ust. 1 kwh).
Nie może ulegać wątpliwości, że skoro decyzją komunalizacyjną organ stwierdza, że mienie, które w dniu 27 maja 1990 r., stało się mieniem właściwej gminy, to warunkiem ważnego stwierdzenia komunalizacji jest to, czy Skarb Państwa był rzeczywiście właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a nie czy przemawiało za tym domniemanie z art. 3 kwh. Stwierdzenia komunalizacji nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej lub prawnej, stanowi o rażącym naruszeniu prawa decyzją komunalizacyjną (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pwst).
6. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542 nb 1, 2).
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w sprawie organ nadzoru prawidłowo ustalił, że dla nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną z 14 lipca 1992 r. prowadzona była księga wieczysta KW nr [...] w Sądzie Rejonowym w [...] (k. 538 akt administracyjnych). Minister nie ustalił, jaki podmiot był ujawniony w dziale II tej księgi wieczystej jako właściciel działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. Uchybienie to w mojej ocenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro organ nadzoru prawidłowo ustalił, że działka nr [...], wobec stwierdzenia nieważności tego orzeczenia ostateczną i prawomocną decyzją z 17 kwietnia 2015 r., którą Minister Rolnictwa w punkcie 3 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 stycznia 1949 r. w pkt 2 w zakresie dotyczącym m.in. nieruchomości oznaczonej "[...]" obręb [...], działka nr [...]. Decyzją z 15 grudnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał ww. decyzję w mocy, w wyżej opisanej części.
Skoro Skarb Państwa niesłusznie upatrywał swego tytułu do przedmiotowej nieruchomości w fakcie, że stał się właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] wobec ostatecznego orzeczenia z 31 stycznia 1949 r., którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych uznał, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51), że wszystkie nieruchomości położone w granicach miasta [...], stanowiące własność J.K.O., przeszły na własność Skarbu Państwa, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKW z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13), to nietrafnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.
Z tychże względów czułem się obowiązany zgłosić zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku I OSK 154/22.