I OSK 154/19

I OSK 154/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Op 281/18 - Wyrok WSA w Opolu z 2018-09-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art 32 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 września 2018r. sygn. akt II SA/Op 281/18 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 281/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] na uchwałę [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
Dnia [...] grudnia 2016 r. [...] w [...], powołując się na art. 13b ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.), zwanej dalej: "u.d.p." lub ustawą o drogach publicznych, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych kategorii gminnej i powiatowej na terenie miasta [...], wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.
W § 6 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały ustalono, że wprowadza się zerowe stawki opłat, które przysługują następującym użytkownikom dróg: mieszkańcom danego rejonu strefy płatnego parkowania posiadającym lub stale użytkującym pojazdy samochodowe na postój na ulicy przylegającej do miejsca ich zamieszkania oraz na ulicy sąsiedniej wskazanej przez mieszkańca, na podstawie "winiety mieszkańca", wydawanej po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego pojazdu lub konsumenckiej umowy leasingu i dokumentu potwierdzającego zamieszkiwanie w strefie płatnego parkowania, o której mowa wyżej.
[...] w skardze na powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności jej przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 w części, w jakiej powołany przepis określa jako jeden z warunków wydania winiety mieszkańca, przedstawienie dowodu rejestracyjnego lub konsumenckiej umowy leasingu. Skarżący zarzucił niezgodność z prawem przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, podnosząc, że został on wydany w zaskarżonej części z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Dowodził, że w zaskarżonej uchwale zostały określone kategorie podmiotów, które zostały objęte zerową stawką opłaty. Z regulacji zawartej jednak w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały wynika, że prawo otrzymania "winiety mieszkańca" przysługuje mieszkańcom strefy płatnego parkowania, którzy posiadają lub użytkują stale pojazdy samochodowe jako ich właściciele, współwłaściciele lub leasingobiorcy. Podstawą wydania "winiety mieszkańca" jest bowiem przedstawienie dowodu rejestracyjnego pojazdu, w którym widnieje nazwisko właściciela lub współwłaściciela pojazdu (rejestracja pojazdu służy m.in. identyfikacji właściciela pojazdu) lub konsumenckiej umowy leasingu, która potwierdza, że dany pojazd został oddany do używania określonej osobie, a także dokumentu z którego wynika, że osoba wnioskująca o wydanie winiety zamieszkuje na terenie strefy płatnego parkowania.
Rzecznik wskazał, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 1 u.d.p. rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić zerową stawkę opłaty za postój pojazdów w tej strefie. W tym zakresie rada gminy dysponuje dużą swobodą regulacyjną, jednak nie oznacza ona zupełnej dowolności w kształtowaniu kryteriów różnicowania stawek opłat za parkowanie dla poszczególnych kategorii użytkowników. Ustalając kategorię użytkowników drogi uprawnionych do zerowej stawki opłaty rada gminy musi uwzględniać wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Osoby zamieszkujące na terenie nyskiej strefy płatnego parkowania, będące użytkownikami pojazdów samochodowych, mają ustawowy obowiązek uiszczania opłat za postój swoich samochodów na drogach publicznych w pobliżu miejsca zamieszkania, który wynika z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sytuacja faktyczna i prawna zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania w [...] - w kontekście ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów w miejscu zamieszkania jest tożsama (podobne podmioty). Tym samym regulacja zawarta w § 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej w tej części uchwały, różnicująca sytuację prawną podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną (tj. mieszkańców strefy płatnego parkowania) poprzez przyjęcie kryterium własności pojazdu samochodowego, którego potwierdzeniem jest wpis w dowodzie rejestracyjnym pojazdu lub kryterium władania pojazdem na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, jako wyznacznika decydującego o uprawnieniu do zerowej stawki za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, nie pozostaje w związku z celem, jakiemu służy wprowadzenie tej stawki opłaty oraz narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zdaniem skarżącego, nieprzyznanie prawa do zerowej stawki opłaty za postój pojazdu zmotoryzowanym mieszkańcom strefy płatnego parkowania, którzy użytkują pojazdy samochodowe na podstawie umowy cywilnoprawnej innej niż konsumencka umowa leasingu, wprowadza niczym nieuzasadnione zróżnicowanie osób zamieszkujących na obszarze strefy płatnego parkowania.
W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko dowodziła, że zarzuty skarżącego wynikają z niewłaściwej interpretacji zapisów § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, gdyż w treści tego przepisu widnieje oczywisty i jednoznaczny zapis, zgodnie z którym zerowa stawka opłaty za postój
w strefie płatnego parkowania przysługuje m.in. mieszkańcom posiadającym lub stale użytkującym pojazdy samochodowe i ta część przepisu wskazuje w istocie katalog osób uprawnionych do skorzystania z zerowej stawki opłaty za postój. Podniósł dalej organ, że uchwała w żaden sposób nie określa, jakim tytułem prawnym do pojazdu ma legitymować się mieszkaniec ubiegający się o skorzystanie z zerowej stawki opłaty,
a w szczególności – wbrew zarzutom skargi – nie zawęża katalogu uprawnionych do skorzystania z tej stawki tylko do osób użytkujących pojazdy jako ich właściciele lub leasingobiorcy, gdyż w dalszej części tego przepisu nie zamieszczono sformułowania "na podstawie tytułu własności lub konsumenckiej umowy leasingu". Sformułowanie
to znalazłoby się w postanowieniach uchwały, gdyby taki był zamiar uchwałodawcy,
a tak nie jest. Wskazał nadto organ, że użyte w kwestionowanym przepisie § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały sformułowanie "po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego pojazdu lub konsumenckiej umowy leasingu i dokumentu potwierdzającego zamieszkiwanie
w strefie płatnego parkowania na ulicy, o której mowa wyżej" określa jedynie pozostałe warunki uzyskania "winiety mieszkańca" i nie stanowi instrumentu do oceny tytułu prawnego do pojazdu. Gmina [...] wskazała także, że "winiety mieszkańca" wydawane są nie tylko właścicielom i leasingobiorcom pojazdów samochodowych, ale także osobom użytkującym pojazdy na podstawie umów najmu i użyczenia (wskazano konkretne liczby osób należących do tej grupy uprawnionych).
Pismem procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] w [...] wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Domagało się uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały. Stowarzyszenie podnosiło, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego, z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu winno być uznane za naruszające zasadę równości wobec prawa.
Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia
31 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] w [...] .
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa. Sąd zgodził się co do zasady z [...], że kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na tytuł prawny do pojazdu należy ocenić jako niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą równości wobec prawa. Sąd uznał jednak, że przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nie narusza obowiązującego porządku prawnego demokratycznego państwa polskiego, ani zasady równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji).
Analiza tego przepisu nie pozwala na stwierdzenie, że uprawnienie do winiety przysługuje wyłącznie tym mieszkańcom strefy płatnego parkowania, którzy użytkują
lub posiadają pojazdy wyłącznie jako właściciele, współwłaściciele lub leasingobiorcy. W sformułowaniu kwestionowanego § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały brak jest takich postanowień, z których wynikałoby, że określone w przepisie uprawnienie do stawki zerowej jest wyłącznie skierowane do tych mieszkańców, którzy posiadają określony tytuł prawny do pojazdu. W przepisie wskazano wprost, że stawka zerowa przysługuje mieszkańcom strefy, a więc wszystkim, posiadającym lub stale użytkującym pojazdy i uchwałodawca nie zawarł w tym zakresie dodatkowych ograniczeń, chociażby poprzez zamieszczenie zawężenia tego uprawnienia ze względu na tytuł prawny do pojazdu. Zgodnie natomiast z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.), posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dokumentem pozwalającym na zgodne z prawem korzystanie z pojazdu jest m.in. dowód rejestracyjny pojazdu. Zatem, wprowadzenie w spornym przepisie wymogu okazania dowodu rejestracyjnego
lub umowy leasingu w celu uzyskania winiety nie może zostać uznane za równoznaczne z obowiązkiem wykazania prawa własności lub współwłasności
i przyjęcie, że negowany przepis jest sprzeczny z prawem i rażąco narusza konstytucyjną zasadę równości. Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nie zawiera żadnych wymogów co do danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu.
Dostrzec należy, że posiadaczem pojazdu można być nie tylko na podstawie pisemnej umowy lecz także zawartej w formie ustnej, a zatem proponowana przez skarżącego treść przepisu również mogłaby świadczyć o nierównym traktowaniu mieszkańców. Dowód rejestracyjny świadczy o tym, że pojazd ma niezbędne badania techniczne i jest dopuszczony do ruchu po drogach publicznych, a zatem możliwe jest jego użytkowanie. Tym samym, redakcja przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nie narusza zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji, gdyż na jego podstawie wszyscy mieszkańcy strefy, którzy chcą uzyskać winietę, a posiadają lub stale użytkujący pojazd muszą spełnić warunek dotyczący okazania dowodu rejestracyjnego. Wprowadzenie przez Radę Miejską w [...] w zakwestionowanym przepisie wymogu m.in. okazania dowodu rejestracyjnego przez mieszkańców posiadających lub stale użytkujących pojazd określało sposób wykazania (potwierdzenia) uprawnienia do ubiegania się o wydanie winiety. Z zerowej stawki opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania mogą skorzystać wszyscy mieszkańcy tej strefy jeśli charakteryzują się cechą relewantną, tj. zamieszkiwania w strefie oraz bycia posiadaczem lub podmiotem stale użytkującym pojazd, bez względu na tytuł prawny do niego.
W skardze kasacyjnej [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (na podstawie art. 188 P.p.s.a.) i zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej
w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez sąd, że uprawnienie do zerowej stawki opłaty za parkowanie, której podstawą jest "winieta mieszkańca", przysługuje każdemu mieszkańcowi strefy płatnego parkowania, który posiada lub stale użytkuje pojazd samochodowy, bez względu na tytuł prawny, jaki przysługuje mu do tego pojazdu;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 powoływanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w [...] oraz art. 32 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonego przepisu uchwały z uwagi na jego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] w [...] (uczestnik postępowania) wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie.
Powołany w podstawie kasacyjnej przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. Rady Miejskiej w [...] stanowi, że wprowadza się zerowe stawki opłat, które przysługują następującym użytkownikom dróg; mieszkańcom danego rejonu strefy płatnego parkowania posiadającym lub stale użytkującym pojazdy samochodowe, na postój na ulicy przylegającej do miejsca zamieszkania oraz na ulicy sąsiedniej wskazanej przez mieszkańca, na podstawie "winiety mieszkańca" wydawanej po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego pojazdu lub konsumenckiej umowy leasingu i dokumentu potwierdzającego zamieszkanie w strefie płatnego parkowania na ulicy, o której mowa wyżej.
Zarzut kasacyjny [...] opierał się na przyjęciu, że wymóg przedstawienia dowodu rejestracyjnego pojazdu lub konsumenckiej umowy leasingu, od którego uzależnione jest przyznanie "winiety mieszkańca" jest w istocie zawoalowanym ograniczeniem uprawnienia do skorzystania z "zerowej stawki opłat" do leasingobiorców i wpisanych w dowodzie rejestracyjnym właścicieli pojazdów, z wyłączeniem podmiotów korzystających z pojazdów na innych podstawach prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak przedstawionej w skardze kasacyjnej wykładni zaskarżonej uchwały.
W istocie przywołany powyżej przepis określa krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z "zerowej stawki opłat" jako "mieszkańców danego rejonu strefy płatnego parkowania posiadających lub stale użytkujących pojazdy samochodowe". Zatem przesłanki skorzystania z analizowanego uprawnienia to:
- status mieszkańca strefy płatnego parkowania,
- posiadanie lub stałe użytkowanie pojazdu samochodowego.
Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie określa prawnej formy, na której opiera się "posiadanie lub stałe użytkowanie pojazdu samochodowego".
Jako warunki formalne, mające na celu weryfikację powyższych przesłanek przepis przewiduje przedłożenie dokumentu potwierdzającego zamieszkanie w strefie płatnego parkowania oraz dowodu rejestracyjnego lub konsumenckiej umowy leasingu. Przedłożenie tych dokumentów pozwala na uzyskanie tzw. "winiety mieszkańca".
Należy w tym miejscu wskazać, że interpretując przepisy prawa nie należy co do zasady przypisywać wymogom formalnym (obowiązkowi przedłożenia określonych dokumentów) roli wykraczającej poza funkcję dowodu istnienia wynikających z przepisów prawa materialnoprawnych przesłanek nabycia określonego uprawnienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymóg przedstawienia dowodu rejestracyjnego lub umowy leasingu konsumenckiego dla uzyskania "winiety mieszkańca", służyć może jedynie wykazaniu "posiadania lub stałego użytkowania pojazdu samochodowego". Wszak w dacie wydania zaskarżonej uchwały kierujący pojazdem zobowiązany był do posiadania przy sobie dowodu rejestracyjnego pojazdu (obowiązek zniesiony z dniem 4 czerwca 2018r. przez ustawę z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 957). Przedstawienie dowodu rejestracyjnego, bez względu na widniejącą w nim osobę właściciela, pozwala organom gminy przyjąć domniemanie, że osoba przedstawiająca ten dokument posiada lub stale użytkuje pojazd samochodowy, którego dowód ten dotyczy. Odrębne, alternatywne ujęcie umowy leasingowej wśród przesłanek uzyskania "winiety mieszkańca" wynikać może ze sformalizowanego zwykle charakteru takiej umowy. Dopuszczając bowiem wykazywanie posiadania lub użytkowania samochodu przy pomocy dokumentu innego niż dowód rejestracyjny, prawodawca gminny uwzględniał zapewne możliwość nadużywania lub obchodzenia prawa przy pomocy fikcyjnych dokumentów. Możliwość taką tworzą z oczywistych względów w większym stopniu nieformalne umowy najmu lub użyczenia pojazdu niż umowa leasingowa.
Nie narusza jednak zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP rozszerzenie katalogu dokumentów umożliwiających uzyskanie "winiety mieszkańca" także na umowę leasingową, skoro nadal podstawowym środkiem dowodowym umożliwiającym ocenę, czy dana osoba jest posiadaczem lub użytkownikiem pojazdu samochodowego pozostaje dowód rejestracyjny, który co do zasady każdy posiadacz lub użytkownik pojazdu powinien posiadać (bez względu na widniejące w nim oznaczenie właściciela).
Końcowo należy zwrócić uwagę na podniesiony w odpowiedzi na skargę istotny argument, dotyczący przyjętej praktyki stosowania kwestionowanej skargą uchwały. Jeśli praktyka ta ukształtowała się w przedstawiony sposób, nie wykluczający z kręgu osób uprawnionych do korzystania z zerowej stawki opłat użytkowników i posiadaczy pojazdów na podstawach prawnych innych niż własność lub umowa leasingu, to byłoby działaniem naruszającym w nieuzasadniony sposób samodzielność organu stanowiącego gminy przypisanie pochodzącemu od niego aktowi innego (zwłaszcza niezgodnego z Konstytucją) znaczenia niż przypisywane mu przez organy stosujące zaskarżoną uchwałę.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.