II SA/Lu 567/19

II SA/Lu 567/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący/
Jerzy Parchomiuk
Maria Wieczorek-Zalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 865/20 - Wyrok NSA z 2023-07-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 136 ust. 1 i 3m art. 137 uat. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. oraz odwołania M. K. i A. K. od decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnym nr [...], położonej na obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w L. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan fatyczny i prawny sprawy:
Nieruchomość stanowiąca - zgodnie z Aktem Własności Ziemi nr [...] - własność K. Ż., oznaczona jako działka nr ewid.[...] o powierzchni [...] ha, została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) objęta podziałem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Podział ww. nieruchomości został zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] marca 1988 r. znak: [...] Część objętej podziałem nieruchomości pozostała własnością K. Ż., natomiast pozostała jej część została mocą aktu notarialnym umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 1988 r. (zawartej pod rygorem wywłaszczenia) nabyta przez Skarb Państwa, z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne.
W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. część spadkobierców byłej właścicielki ww. nieruchomości tj. A. K., M. K., J. K. i K. K., wystąpili do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o jej o zwrot. Wnioskodawcy podnieśli, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki, określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1988 r., nie został zrealizowany. Teren ten nie jest bowiem zabudowany i nie znajduje się w pasie drogowym.
Prezydent Miasta L. ustalił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...] spadek po K. K. Ż. nabyli: H. S. i E. R. K. - w udziałach po [...] części. E. R. K. zmarła w dniu [...] marca 2013 r., a spadek po niej nabyli: J. W. K., A. E. K., K. J. K. i M. K. K. – w udziałach po [...] części.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wchodzącej aktualnie w obszar działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w L., oraz wyznaczył Starostę L. do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.
W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta L. poinformował wnioskodawców, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno pochodzić od wszystkich spadkobierców byłego właściciela nieruchomości, natomiast jeśli udział w postępowaniu wszystkich uprawnionych jest niemożliwy bądź utrudniony, wnioskodawcy mogą wystąpić o zwrot przypadającego im udziału w nieruchomości. W takim przypadku konieczne jest sprecyzowanie treści wniosku poprzez wskazanie, że wnioskodawcy ubiegają się o zwrot przypadającego im udziału w nieruchomości.
W odpowiedzi na powyższe pismo jedynie A. K. i M. K. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. sprecyzowały wniosek o zwrot nieruchomości, wnosząc o zwrot przypadających im udziałów w wywłaszczonej działce. Czynności takiej nie dokonali natomiast pozostali wnioskodawcy, tj. J. K. i K. K., wobec czego Starosta L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., wyłączył wniosek J. K. i K. K. do odrębnego postępowania oznaczonego numerem: [...]
O otrzymaniu wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz możliwości przyłączenia się do tego wniosku organ pierwszej instancji poinformował również H. S., która nabyła w ˝ części spadek po K. K. Ż.. Skierowana do niej korespondencja pozostała jednak bez odpowiedzi.
Prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy dokumentację geodezyjno-prawną sporządzoną przez uprawnionego geodetę U. K., zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej
i Kartograficznej Urzędu Miasta L. w dniu [...] listopada 2017 r. pod
nr [...], dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Starosta pozyskał od Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. kopię wybranych kart z archiwalnego tekstu oraz fragment rysunku Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że wnioskowany do zwrotu teren dodatkowo objęty był Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. [...] w L., zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta miasta [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. Według ustaleń tego planu wnioskowany do zwrotu grunt wchodzący w obszar aktualnych działek nr ewid. [...] (projektowane działki nr: [...] i [...]) przeznaczony był pod realizację przedszkola z placem zabaw (symbol "60 Uop"). Na rysunku planu oznaczono projektowane budynki przedszkola wraz z otaczającym je terenem zielonym, pozostającym w granicach tego przeznaczenia i stanowiącym infrastrukturę planowanego obiektu. Obszar położony w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczony był pod ogólnodostępne tereny zieleni wypoczynkowej (symbol "59 ZP) oraz część pod ciąg pieszy (141 KX).
W dniu [...] stycznia 2018 r. Starosta L. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania, podczas których uprawniony geodeta okazał granice terenu objętego wnioskiem o zwrot. W trakcie oględzin stwierdzono, że nieruchomość ta w części znajdującej się w obszarze aktualnej działki nr ewid. [...] (projektowana działka nr [...]) jest wolna od jakiejkolwiek zabudowy, porośnięta trawą, krzewami i drzewami. Wzdłuż jej zachodniej granicy nasadzono rząd drzew, głownie iglastych. Zieleń w przeważającej części ma charakter uporządkowany, jedynie niewielka część działki porośnięta jest niewykoszoną trawą i chwastem. Wywłaszczona nieruchomość w zakresie wchodzącym w skład aktualnej działki nr ewid.[...] (projektowana działka nr [...]) również jest wolna od zabudowy i zajęta jest pod zieleń w postaci trawnika i rzędu drzew. Przez działkę tę przechodzi fragment wydeptanej i usypanej żużlem ścieżki. Podobnie w części znajdującej się w obszarze aktualnej działki nr ewid.[...], przedmiotowa nieruchomość wolna jest od zabudowy, porośnięta trawą i nasadzeniami drzew oraz krzewów. Zieleń jest uporządkowana, drzewa nasadzone w rzędach. Niewielki obszar tej działki zajęty jest pod chodnik z kostki brukowej, stanowiący część ciągu pieszego biegnącego wzdłuż ul. [...]. Wzdłuż północnej granicy nieruchomości przebiega wydeptana ścieżka - wysypana żwirem oraz - w niewielkiej części - wyłożona płytami betonowymi.
W dniu [...] stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której A. K. i M. K. podtrzymały wniosek o zwrot przypadającego im udziału w wywłaszczonej nieruchomości, deklarując przy tym wolę jednorazowej zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania należnego Gminie [...]. Przedstawiciel Gminy sprzeciwił się natomiast zwrotowi przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Działka ta zagospodarowana jest bowiem pod zieleń osiedlową i urządzona w sposób zaplanowany, przemyślany i uporządkowany. Teren ten jest jednocześnie pielęgnowany.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L. potwierdził, że przedmiotowy teren znajduje się w utrzymaniu tego Wydziału, w ramach umowy na "Kompleksową konserwacje terenów zieleni komunalnej zlokalizowanej poza pasem drogowym w L. w Rejonie IV". W 2014 r. na części przedmiotowego terenu wykonano skwer składający się z nasadzeń krzewów, alejki żwirowej, ławek i koszy na śmieci. Do pisma załączono umowy. Na podstawie których przedmiotowy teren był utrzymywany w latach 2010-2017.
W poczet materiału dowodowego organ pierwszej instancji włączył także materiały fotogrametryczne przedmiotowego terenu z lat 2003, 2005 i 2014.
Na podstawie powyższych ustaleń Starosta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. orzekł o zwrocie udziałów w łącznej wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha (stanowiących część aktualnej działki nr [...]), na rzecz A. E. K. (w [...] części) i M. K. K. (w [...] części). Jednocześnie organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyniom zwrotu udziałów w projektowanej działce nr [...] o powierzchni [...] ha oraz projektowanej działce nr [...] o powierzchni 0,0022 ha (stanowiących część aktualnej działki nr [...]).
W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że projektowane działki nr ewid. [...] i [...] nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę przedszkola, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie udziałów w tej nieruchomości na rzecz uprawnionych.
W odniesieniu do wywłaszczonego obszaru wchodzącego w skład aktualnej działki nr [...] organ wskazał natomiast, że jej stan zagospodarowania (zieleniec osiedlowy) jest zgodny z celem wywłaszczenia.
Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli: Prezydent Miasta L. – jako organ reprezentujący Gminę [...], oraz A. K. i M. K..
Prezydent Miasta L. w treści odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 § 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez uznanie projektowanych działek nr [...] i [...] za zbędne na cel wywłaszczenia. Prezydent Miasta L. podtrzymał stanowisko, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, tj. skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, został zrealizowany, bowiem grunt ten stanowi zieleń osiedlową, z której korzystać mogą wszyscy mieszkańcy osiedla. W ocenie odwołującego, ogólne określenie celu wywłaszczenia jako budowa osiedla mieszkaniowego stwarza możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zarówno pod budowę domów, jak i infrastruktury osiedla, jaką stanowią tereny zielone, czy parkingi. Modyfikacja celu wywłaszczenia nie stanowi natomiast zmiany charakteru zamierzonej inwestycji, która zrealizowana została zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem.
Z kolei A. K. i M. K. wniesionym odwołaniem zakwestionowały cześći decyzji organu pierwszej instancji (pkt V), orzekającą o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] i projektowana działka nr [...], stanowiących część aktualnej działki nr [...].
Wojewoda oba wniesione odwołania uznał za niezasadne, podzielając w całości dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie.
W ocenie organu odwoławczego, niewątpliwie celem nabycia przedmiotowej nieruchomości było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i tylko zrealizowanie powyższego celu w określonym w art. 137 u.g.n. czasie stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie nabycia przedmiotowej działki, tj. Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. [...] w L., zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta L. N. 16 z dnia [...] grudnia 1984 r., wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt wchodzący w obszar aktualnych działek nr [...] (projektowane działki nr: [...] i [...]) przeznaczony był pod realizację przedszkola z placem zabaw (symbol "60 Uop"). Wojewoda podkreślił, że na rysunku planu zaznaczono projektowane budynki przedszkola wraz z otaczającym je terenem zielonym pozostającym w granicach tego przeznaczenia i stanowiącym infrastrukturę planowanego obiektu, zaś obszar położony w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczony był pod ogólnodostępne tereny zieleni wypoczynkowej (symbol 59 ZP) oraz część pod ciąg pieszy (141 KX).
Z przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin wynika natomiast, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość w obszarze aktualnej działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) jest wolna od jakiejkolwiek zabudowy, porośnięta trawą oraz drzewami i krzewami iglastymi. Również część wywłaszczonej działki położona w granicach aktualnej działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) nie jest zabudowana, lecz porośnięta trawą i drzewami. Ustalenia te – jak podkreślił organ odwoławczy – potwierdzają załączone do akt fotografie lotnicze (ortofotomapy) z okresu od 2003 r. do 2014 r., z których jednoznacznie wynika, że żądany do zwrotu grunt stanowił teren zielony, a z upływem lat jedynie dosadzano w jego obrębie drzewa i krzewy.
Powołując się na powyższe ustalenia Wojewoda przyznał rację stanowisku organu pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w obrębie projektowanych działek nr [...] i [...], jakim było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, a w szczególności budowa na tym terenie przedszkola z infrastrukturą, nie został zrealizowany. Nie można uznać za realizację celu nabycia realizacji jedynie terenu zielonego w oderwaniu od celu głównego - budowy przedszkola.
Odnośnie zaś części wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w obrębie projektowanych działek nr [...] i [...], organ odwoławczy stwierdził, że urządzenie na tym terenie zieleni osiedlowej jest zgodne Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. [...] w L., zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta miasta L. N. 16 z dnia [...] grudnia 1984 r. Organ odwoławczy uznał wobec tego za zasadną odmowę zwrotu tej części przedmiotowej nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną Wojewody wniosła Gmina [...] – reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji – obu w części orzekającej o zwrocie udziałów w nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i [...]. Żądanie to strona skarżąca poparła następującymi zarzutami względem zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, że znajdują się na niej elementy infrastruktury, stanowiące integralną część skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, którego budowa była celem nabycia,
2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia.
W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta L. podniósł, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające orzeczenie zwrotu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W ocenie strony skarżącej, z uwagi na jakość
i skalę rysunków planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wywłaszczenia, niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie przeznaczenia poszczególnych zwracanych działek. Ustalając cel wywłaszczenia należy natomiast mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt: I OSK 1417/13, w którym wyrażono pogląd, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W ocenie Prezydenta Miasta L., gdyby nawet przyjąć, że znajdujący się w aktach sprawy Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. [...] w L. umożliwiał ustalenie szczegółowej lokalizacji elementów osiedla domów jednorodzinnych, to w okolicznościach niniejszej sprawy mogło, co najwyżej, dojść do modyfikacji lokalizacji poszczególnych elementów w ramach jednej inwestycji, która to modyfikacja nie zmieniała charakteru celu wywłaszczenia. Zieleń osiedlowa mieści się bowiem w celu jakim była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i ewentualna zmiana jej lokalizacji nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.
Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była kwestia zwrotu na rzecz A. K. i M. K. – jako osób należących do grona spadkobierców byłej właścicielki K. Ż. – udziałów po [...] części (odpowiadających ich udziałom w spadku) w nieruchomości o dawnym nr ewide[...], położonej na obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w L., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] jako projektowane działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Jako, że mocą zapadłych w sprawie decyzji odmówiono zwrotu ostatniej z ww. projektowanych działek ewidencyjnych (nr [...]), skargą wniesioną w imieniu G. L. przez Prezydenta Miasta L. objęta została wyłącznie część zaskarżonej decyzji, orzekająca o zwrocie na rzecz wnioskodawczyń udziałów w projektowanych działkach nr [...] i [...]. Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się zatem do oceny zbędności na cel wywłaszczenia części dawnej działki nr ewid.[...], wchodzącej w skład projektowanych działek nr [...] i [...].
Przed przystąpieniem do oceny powyższej kwestii wypada podkreślić, że
w sprawie nie zachodzą wątpliwości co do dopuszczalności orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości – jako wywłaszczonej w drodze zawarcia umowy sprzedaży, w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Przesądza o tym treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który wprost stanowi, że przepisy rozdziału
6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wyjaśnić należy, że umowy sprzedaży zawierane na gruncie tej ustawy, w tym umowa z dnia [...] lipca 1988 r. zawarta z K. Ż., były umowami szczególnymi, nie w pełni dobrowolnymi, ponieważ ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. (zamieszczonego w powołanym wyżej rozdziale 6 działu III u.g.n.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określa art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, LEX nr 54436; z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX nr 149521; z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527; z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, LEX nr 555628 i z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, LEX nr 745102).
W sprawie bezsporne pozostaje, że określonym w powołanej wyżej umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1988 r. celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była realizacja skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. W związku z dość ogólnym określeniem celu wywłaszczenia w ww. umowie, organy słusznie uznały,
że ocena zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Art. 136 ust. 1 u.g.n. wyraża bowiem podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji
o wywłaszczeniu, ustalenie celu wywłaszczenia – jako niezbędny element dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot - musi być konkretne. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno zatem nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu
z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/po 366/18, LEX nr 2585690; wyrok WSA
w Lublinie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1142/16, dostępny w CBOSA).
W świetle prawidłowych ustaleń organów administracji, w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomościami objęta ona była postanowieniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r., a także Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. [...] w L., zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta miasta L. N. 16 z dnia [...] grudnia 1984 r. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie mają ustalenia tego ostatniego aktu, w świetle których projektowane działki nr [...] i [...] przeznaczone były pod realizację przedszkola z placem zabaw (symbol "60 Uop"). Ustalenie to w sposób klarowny potwierdza włączony do akt sprawy fragment rysunku Planu w skali 1:000, obejmujący przedmiotowy teren, na którym oznaczono projektowane budynki przedszkola wraz z otaczającym je terenem zielonym (k. 72 akt adm. I inst.). Zarzut strony skarżącej, jakoby dokument ten był nieczytelny ("z uwagi na jakość i skalę rysunków"), jest przy tym całkowicie bezpodstawny.
Analizując powyższą dokumentację nie sposób odmówić racji twierdzeniu organów administracji, że precyzyjnie określonym celem wywłaszczenia spornej nieruchomości, wynikającym z zestawienia treści umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1988 r. z aktami planistycznymi dla danego terenu, obowiązującymi w dacie wywłaszczenia, była budowa przedszkola w ramach skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W świetle zaś ustaleń co do stanu przedmiotowej nieruchomości, dokonanych w toku postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, ze tak określony cel wywłaszczenia nie został w obrębie projektowanych działek nr [...] i [...] zrealizowany. Przeprowadzone postępowanie dowodowe (w szczególności przeprowadzony w dniu [...] stycznia 2018 r. dowód
z oględzin) wykazało bowiem ponad wszelką wątpliwość, że na analizowanym gruncie nie doszło do realizacji wskazanego wyżej obiektu, tj. budynku przedszkola. Co więcej, w obrębie tego terenu w ogóle nie doszło do realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Zarówno obszar projektowanej działki nr [...], jak i projektowanej działki nr [...], jest niezabudowany – w przeważającej części porośnięty trawą oraz drzewami i krzewami (w obrębie projektowanej działki nr [...] przebiega też ścieżka usypana żużlem). Stan taki trwa co najmniej od 2003 r., co wynika z włączonych do akt sprawy wydruków ortofotomap (k.97-99 akt adm. I inst.). Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw by założyć, że przedmiotowy teren był zabudowany ze wcześniejszym okresie.
Sąd podzielił zatem stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie,
iż na terenie wywłaszczonej od K. Ż. nieruchomości, w części, która znalazła się w obrębie projektowanych działek nr [...] i [...], nie zrealizowano celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w istniejących w dacie wywłaszczenia dokumentach planistycznych jako budowa przedszkola.
W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Prezydenta Miasta L., że sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia z tego powodu,
że została zagospodarowana pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego zabudowy jednorodzinnej (zieleń osiedlową). Przyjęcie takiego stanowiska byłoby całkowicie sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia. Podkreślić raz jeszcze należy, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia, określonego ogólnie w decyzji (umowie) wywłaszczeniowej, możliwe jest w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika jednoznaczne, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budowę przedszkola. Wobec braku realizacji na tym terenie tego rodzaju usług, kwestia jego zagospodarowania (w tym powołany w skardze fakt jego częściowej pielęgnacji przez zewnętrzne firmy na podstawie umów zawieranych z Gminą [...]) pozostaje w istocie bez znaczenia dla oceny jej zbędności na cel wywłaszczenia. Za odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie może także przemawiać twierdzenie, że zagospodarowanie jej pod zieleń osiedlową stanowiło dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia w ramach celu ogólnie określonego jako skoncentrowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinną. Zmiany modyfikujące sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie mogą być bowiem wprowadzane w sprzeczności z dokumentacją, która legła u podstaw wywłaszczenia, w tym z dokumentacją planistyczną (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 878/18, LEX nr 2651808).
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekające o zwrocie na rzecz A. K. i M. K., w udziałach po [...] części, gruntu wchodzącego w skład dawnej działki nr ewid.[...], oznaczonego jako projektowane działki nr [...] i [...] w sąsiedztwie ulic [...], I[...] i [...] w L., były zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a nadto zostały wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., oraz opatrzone uzasadnieniami odpowiadającymi kryteriom
z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów Sąd, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.