I OSK 1535/23

I OSK 1535/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Podatek od nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Po 890/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-02-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Po 890/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 października 2022 r. nr SN-III.7515.1.17.2022.8 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Po 890/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 12 października 2022 r. nr SN-III.7515.1.17.2022.8 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. we wniosku z 5 marca 2019 r. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [B], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [1]/6, arkusz mapy [...], obręb [...]. Następnie, Wojewoda Wielkopolski przy piśmie z 11 kwietnia 2019 r. przekazał wniosek C. C. z 21 marca 2019 r. o zwrot przypadającej jej części wyżej wymienionej działki.
Starosta [...] decyzją z 6 maja 2022 r. nr GN.6821.1.7.2019:
I) orzekł o zwrocie na rzecz A. A., w 1/3 części (w udziale 2/3 części nieruchomość pozostaje zapisana jako własność Miasta [...]), części nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [B], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...] [...], arkusz mapy [...], działka nr [1]/7, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]i stanowiącej własność [...].
II) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz A. A. części nieruchomości położonej w [...]w rejonie ulicy [B], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...] [...], arkusz mapy [...], działka nr [1]/8, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]i stanowiącej własność osób fizycznych;
III) nie zobowiązał A. A. do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".
Jak ustalił organ I instancji, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], po rozpatrzeniu wniosku D. D., E. E. i A. A. o podział, decyzją z 11 maja 1972 r. zezwolił na dokonanie podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [B] nr [2], parcela nr [3]/5 o powierzchni 5 396 m². Zatwierdzono projekt podziału wyżej wymienionej nieruchomości na działki o numerach: 1, 2, 4, 3, 5 i 6 o łącznej powierzchni 5 396 m². Nałożono też na strony obowiązek bezpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa działki nr 5 o powierzchni 288 m², przeznaczonej pod ulicę, oraz działki nr 6 o powierzchni 1 249 m², przeznaczonej pod zieleń.
Następnie, aktem notarialnym z 9 sierpnia 1972 r. D. D., E. E. i F. F., działając w oparciu o wyżej opisaną decyzję, odstąpili bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 5 (to jest nr [1]/5) położoną w Poznaniu - [...], przy ul. [B], o pow. 256 m², która została przeznaczona pod ulicę oraz działkę nr 6 (to jest nr [1]/6) o pow. 1 249 m², która została przeznaczona pod zieleń, obie wchodzące w skład nieruchomości zapisanej w KW nr [...]. Zgodnie z przedłożonym do aktu opisem i mapą z 13 lipca 1972 r., działka nr [1]/5 stanowiła ulicę, a działka nr [1]/6 tereny zielone. W wyniku podziału działki nr [1]/6, powstały działki nr [1]/7 i nr [1]/8.
Organ podał, że w niniejszej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości złożyli jedynie spadkobiercy jednego ze współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej - F. F., to jest A. A., syn F. F. oraz G. G., córka F. F., których łączny udział w nieruchomości wynosi 1/3 części. Organ uznał, że A. A. jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w przypadającym mu udziale, wynoszącym 1/3 części.
Następnie, organ I instancji wskazał, że 3 lutego 2020 r. pozyskał kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 4 września 2019 r., zgodnie z którym, z dniem 1 października 2005 r. (to jest przed dniem złożenia wniosku o zwrot) prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [B] [4], oznaczonej w ewidencji jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [1]/6 w części o powierzchni 340 m², oznaczonej na mapie stanowiącej integralną część postanowienia jako działka nr [1]/8, zostało nabyte przez zasiedzenie przez H. H. w 1/2 części oraz J. J. i K. K. w małżeńskiej wspólności majątkowej w 1/2 części.
Zatem, wobec przeniesienia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [1]/8 na rzecz osób fizycznych, innych niż Miasto [...], organ I instancji orzekł o odmowie jej zwrotu.
Starosta [...] stwierdził, że w stosunku do działki nr [1]/7 występują przesłanki do zwrotu wymienione w art. 137 u.g.n. Nieuchomość stanowiąca dawniej część działki nr [1]/6, a wcześniej parceli nr [3]/5, została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w związku z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości i przeznaczeniem tego terenu pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej.
Starosty [...] uznał, że cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie został zrealizowany. Działka nr [1]/7 stanowi wschodnie fragmenty ogrodzonych posesji położonych przy ul. [B] w [...], budynki numery administracyjne: [2], [5] i [6] (a także nr [4] w przypadku działki nr [1]/8). W części południowej, należący do posesji nr [2], ogrodzony fragment powiązany z działką nr [1]/3 zajęty jest pod hale magazynowe, w części środkowej, należący do posesji nr [5] ogrodzony fragment powiązany z działką nr [7] zajęty jest pod zieleń ogrodową, natomiast w części północnej, należący do posesji nr [6], ogrodzony fragment powiązany z działką nr [1]/1, jest zajęty pod zaplecze gospodarcze firmy usługowej. Wskazane wykorzystanie tego terenu wyraźnie przeczy realizacji funkcji izolacyjnej od bocznicy kolejowej. Powyższe potwierdzają zebrany w toku postępowania materiał dowodowy i aktualne zagospodarowanie nieruchomości, to jest opinie Urzędu Miasta [...], jego jednostek pomocniczych, odnalezione dokumenty archiwalne, protokół z oględzin nieruchomości, fotogrametryczne zdjęcia lotnicze, oświadczenia użytkowników terenu i sporządzony operat szacunkowy.
Starosta [...] podkreślił, że samodzielne obsadzenie zielenią części nieruchomości z inicjatywy jej użytkowników, bądź zieleń spontanicznie rosnąca, nie stanowią dowodu na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej nabyciem. Wskazał, że nieruchomość nigdy nie znajdowała się w administracji Zarządu Zieleni Miejskiej w Poznaniu, który oświadczył że nie prowadził na tym terenie żadnych działań.
W opinii Starosty [...] cel nabycia nieruchomości nie został zrealizowany również na części dawnej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [1]/8, jednakże opisany wcześniej stan prawny i utrata władania przez Miasto [...] stanowią w tym przypadku okoliczność nadrzędną i uniemożliwiają jej zwrot.
Miasto [...] wniosło odwołanie od opisanej wyżej decyzji w zakresie punktu I i III.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z 12 października 2022 r. nr SN-III.7515.1.17.2022.8 uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie objętym odwołaniem i odmówił zwrotu na rzecz A. A. części nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [B], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...] [...], arkusz mapy [...], działka nr [1]/7, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]i stanowiącej własność Miasta [...].
Zdaniem organu II instancji, w toku postępowania administracyjnego wykazano, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym przede wszystkim dokumentacja zdjęciowa, obrazująca stan przedmiotowej działki na przestrzeni lat), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sporna działka w ramach realizacji celu nabycia była terenem zielonym. Teren ten był zakrzewiony i zadrzewiony. Dopiero na przełomie lat 80. i 90. XX wieku zaczęło ulegać zmianie opisane zagospodarowanie terenu.
Organ podał, że potwierdzeniem zrealizowania na działce nr [1]/7 celu wywłaszczenia są przede wszystkim zdjęcia fotogrametryczne pozyskane przez organ odwoławczy z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, wykonane w latach: 1976, 1982 i 1995. Wynika z nich, że sporny teren był porośnięty roślinnością - zielenią o funkcji izolacyjnej (zdjęcia przedstawiają pas zwartej zieleni, w tym wysokiej, oddzielający funkcjonalnie i optycznie obiekty kolejowe, "uciążliwe", od terenów sąsiednich), a dopiero w latach 90. XX wieku (to jest po 20 latach od aktu notarialnego z 1972 r.) pojawiła się na jego części między innymi obudowana wiata konstrukcji metalowej. Zdaniem organu II instancji, również obecny stan zagospodarowania, który stanowi zieleń nieurządzoną, spontanicznie rosnącą i pojedyncze drzewa, przemawia za stwierdzeniem, że są to pozostałości po zrealizowanym celu wywłaszczenia. Nie ma znaczenia, że po realizacji celu wywłaszczenia nieruchomość była wykorzystywana w inny sposób i przez inny podmiot niż ten, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Istotne jest przede wszystkim nie to, czy obecnie jest realizowany cel ówczesnego wywłaszczenia, ale czy w przeszłości cel ten został zrealizowany, nawet jeśli potem od niego odstąpiono.
Z uwagi na powyższe organ II instancji uznał, że kwestie obecnego zagospodarowania danego terenu (na które powołuje się organ I instancji) nie mają jakiegokolwiek znaczenia w sprawie.
Wojewoda wskazał, że terenu przeznaczonego pod zieleń (izolacyjną od bocznicy kolejowej) nie można automatycznie utożsamiać wyłącznie z zielenią zorganizowaną przez człowieka. Realizację tego celu należy ocenić w kontekście całego przedsięwzięcia. Zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1976, 1982 i 1995 potwierdzają, że od momentu wywłaszczenia do częściowej zmiany zagospodarowania spornej działki, stanowiła ona w całości teren zielony.
Zdaniem organu odwoławczego, pozostawienie tego terenu bez zabudowy, jako pasa zieleni (obszaru pokrytego drzewami przez prawie 20 lat, to jest od momentu wywłaszczenia w 1972 r. do lat 90. XX wieku), świadczy o realizacji celu wywłaszczenia w postaci zapewnienia terenu zielonego (przestrzeni zielonej) od bocznicy kolejowej. Ponadto, jak wskazano w akcie notarialnym z 1972 r., stawiający oświadczyli, że dla działki oznaczonej na projekcie podziału numerem 6, Zarząd Geodezji i Gospodarki Terenami [...] sporządził 13 lipca 1972 r. spis i mapę, z której wynika, że działka ta oznaczona jest numerem [1]/6, stanowi tereny zielone, a powierzchnia jej wynosi 1 249 m². W opinii organu II instancji, stwierdzenie to przemawia za uznaniem, że cel wywłaszczenia, to jest użytkowanie przedmiotowej nieruchomości jako terenów zieleni izolacyjnej od bocznicy kolejowej, był realizowany od samego początku. Zatem, już w dacie wywłaszczenia nieruchomość była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a jej odstąpienie miało na celu wkomponowanie jej jako pasa zielonego w strukturę terenu. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że podejmowanie również innych działań po wygaśnięciu roszczenia o zwrot, przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił, że zmiana celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero w latach 90. XX wieku. Wówczas to bowiem zawarto umowę dzierżawy z 15 października 1992 r. z L. i M. N., na podstawie której działka nr [1]/6 została oddana w dzierżawę na "cel warzywniczy". Aneksem z 30 marca 1999 r. zmieniono cel dzierżawy na "magazynowo-składowy". Z tego względu, w opinii Wojewody, z uwagi na wcześniejsze osiągnięcie celu wywłaszczenia, późniejsza zmiana przeznaczenia nie wpływa na ocenę zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zatem, wobec ustalenia - w oparciu o zdjęcia lotnicze, które były głównym dowodem przesądzającym realizację celu nabycia - że grunt stanowiący przedmiot postępowania miał stanowić teren zielony oraz, że teren ten przez prawie 20 lat od nabycia zachował taki właśnie charakter, Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia został na tym obszarze zrealizowany.
A. A. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a Sąd skargę oddalił.
Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy dokonał (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosował przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni. Organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i przeprowadziły niezbędne w sprawie czynności dowodowe (także w toku postępowania odwoławczego). Uzasadnia to twierdzenie, że zebrane dowody pozwalają na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (w zasadzie bezspornych) i rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie naruszyły art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Sporne stanowiska w tej sprawie wynikają natomiast z odmiennej oceny tych dowodów, w kontekście ustawowych przesłanek warunkujących zasadność zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Zawarte w skardze zarzuty należy więc oceniać w świetle art. 80 K.p.a. Skarżący kwestionuje prawidłowość ustalenia przez organy podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w tym co do ustaleń dotyczących funkcjonowania bocznicy kolejowej, brak ustaleń dotyczących dbania przez Miasto [...] o przejęty grunt oraz czy wykonało ono prace dostosowujące teren pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej. Przy czym, jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, z ustaleń organu I instancji wynika, że Miasto [...] tego rodzaju prac nie wykonało (powołane przez organ I instancji pisma Zarządu Zieleni Miejskiej z 15 kwietnia 2020 r. i 21 kwietnia 2020 r.).
Jak podał Sąd I instancji, specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że bezspornie, w chwili wywłaszczenia zieleń już istniała na spornej nieruchomości. Stan taki trwał co najmniej do 1982 r., co ilustrują powołane przez organ odwoławczy fotografie. Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji uznając, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w istocie nie wskazał, na czym realizacja tego celu miałaby polegać, nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać urządzenie "zieleni izolacyjnej", np. przez wskazanie istotnych cech takiej zieleni, w tym rodzaju i sposobu nasadzeń, czy gatunku roślin.
Sąd I instancji, odwołując się do poglądów orzecznictwa, uznał, że możliwe jest uznanie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tego terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Z kolei, warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych.
W ocenie Sądu I instancji, realizacja celu wywłaszczenia czyni zbędnymi dalsze rozważania o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Zrealizowanie celu wywłaszczenia, z zachowaniem warunków wynikających z art. 137 u.g.n., wyłącza bowiem dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeżeli nieruchomość ta po latach będzie wykorzystywana na inny cel. W takiej sytuacji bez znaczenia w sprawie pozostaje zarówno aktualne zagospodarowanie przedmiotowej działki, jak i zagospodarowanie wprowadzone po realizacji celu wywłaszczenia. Sąd I instancji podzielił pogląd zwarty w wyroku z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2762/19, zgodnie z którym jeżeli, według zgromadzonej dokumentacji, planowany teren zielony nie wymagał specjalnego urządzenia, to utrzymanie łąki nie świadczy o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia. Ze względu na charakter celu, jakim w była zieleń osiedla mieszkaniowego cel ten został osiągnięty; wywłaszczenia dokonano wyłącznie ze względu na potrzebę zapewnienia terenu zielonego i teren ten miał taki charakter.
W kontekście powyższej oceny Sąd I instancji uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia postulowana przez skarżącego konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o okoliczności dotyczące funkcjonowania bocznicy kolejowej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sam fakt istnienia bocznicy kolejowej jest w sprawie bezsporny, a jednym z dokumentów który to potwierdza, jest operat szacunkowy z 19 listopada 2021 r., sporządzony w toku postępowania przed organem I instancji. Z treści operatu wynika między innymi, że dojazd do nieruchomości przebiega urządzoną drogą gminną (ul. [O]), a jej otoczenie stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i przemysłowa, w tym bocznica kolejowa (s. 13 operatu). Istnienie torów kolejowych i bocznicy potwierdzają także zgromadzone przez organy obu instancji fotografie. Zatem, z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia, jakim była zieleń izolacyjna, bez znaczenia jest podnoszona w skardze okoliczność, czy w chwili wywłaszczenia bocznica kolejowa była czynna i czy miała nastąpić budowa drogi kolejowej.
Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że organy zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który został należycie oceniony przez organ II instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegający na ustaleniu okoliczności istotnej w sprawie na podstawie dowodów, które w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdzają, w wyniku czego błędnie ustalono, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonego orzeczenia o oddaleniu skargi; przepis art. 80 K.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, podczas gdy ocena wyników postępowania dowodowego, dokonana zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ II instancji, jest wadliwa z powodu braku "logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami";
2. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na niezrozumieniu istoty uprawnienia do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nieużytej na cel wywłaszczenia, które jest roszczeniem o restytucję utraconej własności, i niedokonanie zwrotu wskazanej nieruchomości, w sytuacji gdy cel, na który nieruchomość została wywłaszczona, nie został osiągnięty;
2. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na przyjęcie, że zrealizowany został cel wywłaszczenia, a żaden z dowodów nie potwierdza, że cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu miał nierozerwalny związek z faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, stosownie do treści art. 188 P.p.s.a., oraz uchylenie decyzji organu II instancji w całości. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarówno wyrok, jak i decyzja organu II instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 136 ust. 3 i art. 173 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, wywłaszczenia dokonano ze względu na potrzebę wydzielenia terenu przeznaczonego pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej. Jego zdaniem, na terenie spornej działki nie doszło do realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Materiał dowodowy nie potwierdza realizacji inwestycji w zakresie połączenia bocznicy kolejowej z infrastrukturą kolejową. Postępowanie dowodowe nie wykazało, że droga kolejowa spełnia funkcję uciążliwego obiektu kolejowego, wymagającego oddzielenia od terenów sąsiednich. Z dokumentacji wynika jedynie, że sporna część nieruchomości została oznaczona w ewidencji jako "rola klasy VI" (por. wypis z ewidencji gruntów i budynków z 19 listopada 2021 r., znajdujący się przy operacie szacunkowym).
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, mimo że sporna nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w związku z realizacją konkretnego celu publicznego, Miasto [...] – odkąd przejęło sporną część nieruchomości stanowiącą działkę nr 6 (to jest nr [1]/6, z której po podziale powstały działki nr [1]/7 i nr [1]/8), pozostawiło ją w stanie niezmienionym i nie przystosowało terenu pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej.
Wnoszący skargę przyznał, że specyficzne okoliczności przedmiotowej sprawy polegają na tym, że chwili wywłaszczenia, na spornej nieruchomości zieleń już istniała. Jednak zaznaczył, że nie była to urządzona specjalnie pod cel wywłaszczenia zieleń izolacyjna od bocznicy kolejowej. Była to spontanicznie rosnąca, niezorganizowana zieleń.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, samodzielne obsadzenie zielenią części nieruchomości z inicjatywy jej użytkowników, bądź zieleń spontanicznie rosnąca, nie stanowia dowodu na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej nabyciem. Sporna nieruchomość nigdy nie znajdowała się też w administracji Zarządu Zieleni Miejskiej w [...], który oświadczył, że nie prowadzi na tym terenie żadnych działań.
Dodatkowo, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, gdyby faktycznie doszło do realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego, fakt realizacji funkcji izolacyjnej od bocznicy kolejowej zostałby udokumentowany w zasobach archiwalnych Zarządu Dróg Miejskich. Tymczasem, sporna nieruchomość jest oznaczona w ewidencji jako "rola".
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że dowolna i sprzeczna z zasadami logicznego myślenia ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organ II instancji i zaakceptowana przez Sąd I instancji, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego wyroku. W sprawie organ poczynił ustalenia dotyczące okoliczności istotnej w sprawie na podstawie dowodów, które takiej okoliczności nie potwierdzają. W efekcie błędnie uznano, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, w projekcie podziału działek, to jest w piśmie Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 11 grudnia 1971 r., jak i w akcie notarialnym z 1972 r., precyzyjnie określono cel przejęcia (odstąpienia) terenu oznaczonego jako działka nr [1]/6, jako przeznaczonego pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej. Z kolei, działka nr [1]/5 miała zostać przeznaczona pod ulicę. Żadne dokumenty nie potwierdzają jednak, że doszło do realizacji przedsięwzięcia publicznego określonego przez wywłaszczeniem.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w postępowaniu administracyjnym organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji (tak jak i organ II instancji) oceniając zebrany materiał dowodowy nie uwzględnił treści wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów i w konsekwencji błędnie przyjął, że w sprawie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia.
Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił również uwagę, że Sąd I instancji w uzasadnieniu odniósł się jedynie do zagadnienia terenów zielonych. Uzasadnienie pomija kwestię funkcjonowania bocznicy kolejowej, a przecież na obszarze wywłaszczonej nieruchomości planowano przystosować teren pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej.
W odpowiedzi, Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w zarzutach prawa materialnego zarzucono także błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zasadniczo podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności względem zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, ponieważ przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. Przy czym sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje raczej nie tyle na kwestie wadliwości wykładni, ile na prawidłowość zastosowania prawa materialnego. Zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne, określać jaka norma prawna, w sposób wadliwy została przez Sąd I instancji w oparciu o błędnie interpretowany przepis ustalona, a jaka powinna być norma prawidłowa. Takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera. Wprawdzie skarżący kasacyjnie wskazał w zarzucie oznaczonym jako punkt 2.1, że błędna wykładnia polega na niezrozumieniu istoty uprawnienia do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, które jest roszczeniem o restytucję utraconej własności, to jednak w dalszej części argumentacji powołał się na brak użycia nieruchomości na cel wywłaszczenia i brak zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy cel, na który nieruchomość została wywłaszczona, nie został osiągnięty. Sposób postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego i uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują zatem, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie dotyczy błędnej wykładni prawa materialnego, ale niewłaściwego jego zastosowania do ustalonych okoliczności faktycznych. Natomiast kwalifikacja prawna określonego stanu faktycznego to kwestia zastosowania prawa materialnego. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, dla oceny prawidłowości kwalifikacji prawnej wyjściowe znaczenie ma wówczas prawidłowość ustaleń faktycznych, z tego względu w sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga również odniesienia się do sposobu jego sformułowania. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 9 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39).
W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji
Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. nie znajduje potwierdzenia. Sposób zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu został ustalony w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, wnioski wyprowadzone z materiału dowodowego nie są ani z nim sprzeczne, ani nielogiczne, jak też nie są przyjęte w sposób dowolny.
W sprawie nie jest sporne, że nieruchomość, której zwrotu co do części żąda skarżący kasacyjnie, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z 9 sierpnia 1972 r. Nie jest przedmiotem sporu również cel, na który została przejęta część nieruchomości, to jest działka nr 6 (obecnie nr [1]/6) o pow. 1 249 m², a mianowicie - pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej. Kolejno, nie jest kwestionowana okoliczność, że w chwili wywłaszczenia zieleń już istniała na spornej nieruchomości i stan taki trwał co najmniej do 1982 r.
Zgodnie i zbieżnie z dowodami materialnymi ustalono zatem, że na wywłaszczonym terenie utrzymany został co najmniej do 1982 r. stan dotychczasowy, jakim była istniejąca zieleń izolacyjna. Te ustalenia potwierdzają, znajdujące się w aktach administracyjnych organu II instancji, zdjęcia lotnicze pozyskane od Głównego Geodety Kraju, Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, wykonane w latach 1976 r., 1982 r., 1995 r. i 1997 r., na których widoczna jest zieleń - szpaler drzew i krzewów wzdłuż torów.
Kwestią sporną jest ocena, czy tak ustalony stan zagospodarowania terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiane w tym kontekście zarzuty naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, nie znajdują potwierdzenia.
Zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).
Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08).
W okolicznościach rozpoznawaj sprawy cel przejęcia nieruchomości został określony ogólnie. Wywłaszczenia dokonano wyłącznie ze względu na potrzebę zapewnienia terenu zielonego w celach izolacyjnych i teren ten miał taki charakter. Planowany teren zielony nie wymagał, według zgromadzonej dokumentacji, specjalnego urządzenia w postaci wybetonowanych alejek, czy wzniesienia trwałych urządzeń, usytuowania ławek, koszy na śmieci itp. Przyjęte dokumenty zakładały wyłącznie wydzielenie z działki oznaczonej nr 3 pasu terenu przeznaczonego pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej i przejęcie go na rzecz Skarbu Państwa. Nawet jeżeli nie wprowadzono na tym terenie zorganizowanej nowej zieleni, to utrzymanie zieleni w stanie dotychczasowym nie świadczy o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia. Ze względu na charakter tego celu, jakim jest zieleń izolacyjna od bocznicy kolejowej, cel ten został osiągnięty. Należy zatem uznać, że na spornym terenie wykorzystywanym jako teren zielony został zrealizowany cel wywłaszczenia pod postacią terenu zielonego. Zebrany materiał potwierdza, że działka w okresie od wywłaszczenia przynajmniej przez 20 lat stanowiła taki teren zieleni izolujący nieruchomości od bocznicy kolejowej.
Stanowisko powyższe nie mogło być skutecznie podważone przez okoliczność, że Miasto [...] nie wykonało prac dostosowujących teren pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej (pisma Zarządu Zieleni Miejskiej z 15 kwietnia 2020 r. i 21 kwietnia 2020 r.). Nie miały też znaczenia dla sprawy okoliczności związane z bocznicą kolejową, których ustalenia domagał się skarżący. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia, jaką była zieleń izolacyjna, bez znaczenia jest podnoszona w skardze okoliczność, czy w chwili wywłaszczenia bocznica kolejowa była czynna i czy miała nastąpić budowa drogi kolejowej.
Mając na uwadze argumentację skarżącego kasacyjnie odwołującą się do istoty uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, Nr 11, poz. 135), wskazując, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie "wadliwego użycia" nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. Dopiero w tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną, a pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż Miasto Poznań w postępowaniu sądowym występują w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).