I OSK 1535/12

I OSK 1535/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 978/11 - Wyrok WSA w Lublinie z 2012-03-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
art. 104 ust. 4, art. 39 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 74
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 978/11 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 978/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pkt I oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2011 r., nr [...]w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, a w pkt II wyroku przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania Z. W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze za miesiące maj – grudzień 2010 r. w łącznej kwocie 561, 60 zł.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznano Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi na okres od 4 stycznia do 31 grudnia 2010 r. określając odpłatność w wysokości 1,5% kosztu 1 godziny usługi, tj. 0,18 zł – płatne do 15 dnia następnego miesiąca. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznano wnioskodawcy świadczenie na dożywianie w wysokości 200 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 r., które było wypłacane od stycznia 2010 r. W związku zatem ze zmianą sytuacji dochodowej Z. W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. zmieniono odpłatność za przyznane usługi i ustalono ją od 4 stycznia 2010 r. na poziomie 5% kosztu usługi za 1 godzinę czyli 0,60 zł – decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r.
W dniu 29 kwietnia 2011 r. Z. W. wniósł o odstąpienie od zwrotu naliczonej za miesiące maj – grudzień 2010 r. odpłatności, która wynosiła – w maju – 72 zł, w czerwcu – 75,60 zł, w lipcu – 79,20 zł, w sierpniu – 79,20 zł, we wrześniu – 79,20 zł, w październiku – 75,60 zł, w listopadzie – 72 zł i w grudniu – 28,80 zł. W związku z wnioskiem, w dniu 17 maja 2011r. pracownicy socjalni udali się do mieszkania wnioskodawcy w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak wnioskodawca nie zgodził się na udział w wywiadzie. Następnie pismami z dnia 30 maja 2011 r. wezwano wnioskodawcę do złożenia dokumentów w sprawie m.in. do wskazania wydatków, jakie ponosi oraz poinformowano go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 29 czerwca 2011 r. W wykonaniu wezwania wnioskodawca przedłożył organowi w dniu 3 czerwca 2011 r. jedynie decyzję o rencie, jednak nie przedstawił dowodów potwierdzających wydatki. Organ ustalił, że Z. W. utrzymuje się z renty w wysokości 634,64 zł, z której potrącana jest przez komornika co miesiąc kwota 182,04 zł na spłatę zaciągniętych kredytów, a więc faktycznie zostaje mu kwota 452,60 zł. Organ wskazał, że w związku z tym decyzją z dnia 28 marca 2011 r. wnioskodawca otrzymał pomoc na dożywianie w kwocie 200 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r.- zdaniem organu, w tej sytuacji dochód wnioskodawcy wynosi 834,64 zł, a faktycznie otrzymywany – 652,60 zł.
Z. W. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, choć mieszka w murowanym domu, którego część zajmuje jego żona T.W. Mieszkanie ogrzewane jest węglem i drewnem. Wnioskodawca jest osobą niepełnoprawną – posiada orzeczenie z dnia 11 czerwca 2002 r. zaliczające go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w związku z chorobą psychiczną. Mając na uwadze powyższe, kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznano mu specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi na okres od dnia 3 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wymiarze 6 godzin dziennie w dni powszednie z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych. W tej sytuacji, zdaniem organu, uiszczenie przez skarżącego opłat za usługi za okres od maja do grudnia 2010 r. w wysokości ok. 80 zł miesięcznie jest możliwe i nie zniweczy skutków udzielonej wnioskodawcy pomocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podzieliło stanowisko i ustalenia tego organu podkreślając, że dochód został wyliczony prawidłowo z uwzględnieniem świadczenia na dożywianie jakie wnioskodawca otrzymuje co miesiąc w wysokości po 200 zł, a także zasiłek celowy specjalny na zakup opału w kwocie 150 zł przyznany decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., przekazany do wypłaty w październiku 2011 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. W. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że bezspornie skarżącemu przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Decyzja ta określała miesięczną odpłatność za te usługi w wysokości 1,5% kosztu usługi za godzinę – odpłatność ta została następnie podwyższona do 5% decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. – skarżący zobowiązany jest zatem uiszczać opłaty w wysokości i terminie określonych w tej decyzji dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym.
Możliwość odstąpienia od obowiązku zwrotu ustalonych opłat za przyznane świadczenia przewiduje natomiast art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie (...) stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek (...) osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu (...), odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. W świetle powołanego przepisu, odstąpienie od zwrotu odpłatności za przyznaną pomoc ma charakter wyjątkowy, może nastąpić wyłącznie w uzasadnionych szczególną sytuacją materialną, rodzinną czy zdrowotną zobowiązanego, kiedy uiszczenie opłat powodowałoby nadmierne obciążenie lub zniweczenie udzielonej pomocy. Decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Decyzja taka nie podlega jednak kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. lecz sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.
Zdaniem Sądu, wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącego, spowodowanej w szczególności przez chorobę, ale wskazały, że skarżący posiada stałe źródło dochodu i systematycznie otrzymuje pomoc z Ośrodka, dlatego jego sytuacja nie należy do wyjątkowych. Miesięczna kwota, jaką dysponuje skarżący to 652,60 zł (renta wraz ze świadczeniem na dożywianie) jest więc wyższa niż ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie skarżący – pomimo wezwania przez organ – nie wykazał znacznych, szczególnych wydatków, co – zdaniem organu – wskazuje, że uiszczenie opłat za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, wynoszących w okresie od maja do grudnia 2010 r. ok. 80 zł miesięcznie nie będzie stanowić nadmiernej uciążliwości dla skarżącego ani nie zniweczy skutków udzielonej mu pomocy, tym bardziej że skarżący otrzymuje okresowo dodatkową pomoc w postaci zasiłków celowych (m.in. zasiłek celowy na opał przyznany decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.). Wobec powyższego – zdaniem Sądu – organowi nie można zarzucić przy wydaniu zaskarżonej decyzji przekroczenia granic przysługującego mu uznania administracyjnego.
Z tych względów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł o oddaleniu skargi.
Od powyższego wyroku Z. W. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w części dotyczącej pkt I, skargę kasacyjną opierając na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym [...], a także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo ewidentnego naruszenia przez organy administracji publicznej art. 155 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku ze stanowiącym podstawę stosowania przez organy i kontroli przez Sąd art. 104 ust. 4 u.p.s.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kontrola ustalonego stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez sąd pierwszej I instancji jest błędna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznano Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi na okres od 4 stycznia do 31 grudnia 2010 r. określając odpłatność w wysokości 1,5% kosztu 1 godziny usługi, tj. 0,18 zł – płatne od dnia 15 następnego miesiąca. Słusznie określa WSA w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że bezspornie skarżącemu przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Dnia 8 kwietnia 2010 r. bez zgody Z. W. zmieniono tę ostateczną i bezspornie przyznającą prawo do świadczeń specjalistycznych decyzję, zwiększając odpłatność za przyznane usługi i ustalając ją od dnia 4 stycznia 2010 r. (czyli z mocą wsteczną – ex tunc) na poziomie 5% kosztu usługi za 1 godzinę czyli 0,60 zł. Ta samowolna zmiana ostatecznej decyzji, ze szkodą dla strony, stanowi jawne złamanie art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgoda strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W świetle art. 155 k.p.a. uznanie, że określona decyzja administracyjna tworzy dla strony prawa nabyte, gwarantuje temu rozstrzygnięciu wzmocnioną trwałość, samej zaś stronie daje pewność, że przysporzenia, które na jego mocy uzyskała, nie będą jej inaczej niż za zgodą jej samej arbitralnie odebrane. Prawo do specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi zostało nabyte przez Z. W. dnia 4 stycznia 2010 r. i korzystało z ochrony praw nabytych. Uznanie rozwiązań, uregulowanych m.in. w art. 154 oraz art. 155 k.p.a., za jedne z instrumentów realizacji w postępowaniu administracyjnym wymogu ochrony praw nabytych, będącego rozwinięciem konstytucyjnej zasady, determinuje sposób interpretacji rozważanego pojęcia. Ze względu bowiem na wąsko pojmowaną zasadę pacta sunt servanda, z której to wynika konieczność respektowania nadawanych jednostkom decyzjami administracyjnymi przysporzeń, podkreśla się, zwłaszcza w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, iż ochrona praw uzyskiwanych w ten sposób, tj. in concreto (na mocy decyzji, orzeczeń, z umów), powinna być szczególnie silna, por. T. Zieliński, Ochrona praw nabytych – zasada państwa prawnego, PiP 1992, z. 3, s. 10; W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002. s. 229; K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 20.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., pomimo że na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak orzekł WSA w Gliwicach w wyroku, II SA/Gl 150/11, z dnia 7 września 2011 r. dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, zasadnicze znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2010 r. ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia..., Lex nr 966349. Nie można argumentować, że zmienił się stan faktyczny i dlatego decyzja ostateczna podlega zmianie, ponieważ jak orzekł WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 września 2011 r., IV SA/Po 550/11, w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", LEX nr 965713.
W zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie oddalił skargę Z. W. na decyzję SKO w Lublinie w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za I specjalistyczne usługi opiekuńcze, która to odpłatność wynika z nieważnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku stwierdza, że decyzja o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze ma charakter uznaniowy. Jednocześnie słusznie podnosi, że kontrola sądu dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu, czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny. Uznaniowej decyzji o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze nie można traktować, w oderwaniu od decyzji z której obowiązek zwrotu odpłatności wynika. Sąd usprawiedliwia niejako działanie organów powołując się na inne decyzje z 2010 i 2011 r. oraz na postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego. Po pierwsze, jednak zmiana sytuacji majątkowej nie może prowadzić do arbitralnego zmieniania z urzędu ostatecznych decyzji administracyjnych, a po drugie powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., czego nie zrobiono, bo np. specjalny zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 150 złotych – wnioskowany już w 2009 r., a przyznany 5 lipca 2011 r. został wypłacony dopiero 21 października 2011 r., czyli już po kontrolowanej decyzji SKO z 14 października 2011 r., co potwierdza niejako WSA w zaskarżonym wyroku. Nie można twierdzić, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny już chociażby z tego punktu widzenia, że odmawia się odstąpienia od żądania zwrotu należności decyzją ostateczną, która koncentruje się na pieniądzach przyznanych, a nie wypłaconych. W żaden sposób nie można też argumentować, że przyznanie specjalistycznej usługi opiekuńczej w postaci opieki psychologicznej 6 godzin dziennie uzasadnia twierdzenie, że uiszczenie przez skarżącego opłat za usługi, które były wykonywane rok wcześniej jest możliwe. Po trzecie, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony zwłaszcza, że organ z własnej inicjatywy zwiększył procent odpłatności na 5% podczas gdy wcześniej decyzją ostateczną ustalił tę odpłatność na 1,5%. Po czwarte, wreszcie w sytuacji w której organy pomocy społecznej nie wyjaśnią wszelkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący nie uargumentują swej decyzji wydanej w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., to sąd administracyjny miał podstawy do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak stanowi przepis art. 183 § 1 p.p.s.a., uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Nie uznał natomiast Sąd odwoławczy za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a.
Należy zważyć, że kontroli Sądu pierwszej instancji poddana została decyzja organów obu instancji w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze za miesiące maj – grudzień w łącznej kwocie 561,60 zł. W sprawie zakończonej decyzjami pierwszej instancji Kierownika OPS w N. z dnia [...] lipca 2011 r. i odwoławczej SKO w Lublinie z dnia [...] października 2011 r. nie miał i nie mógł mieć zastosowania przepis art. 155 k.p.a., zwłaszcza gdy odnieść stosowanie tego przepisu do decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., zmieniającej odpłatność za usługi opiekuńcze.
Chociaż legalność tej decyzji wzbudza wątpliwości, to nie mogą być one rozstrzygnięte w kontekście zasad uregulowanych w art. 155 k.p.a.
Przechodząc do oceny zasadności pozostałych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Przepis ten przewiduje możliwość odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych w przypadkach szczególnych zwłaszcza gdy to żądanie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Jednakże wydając tę decyzję organy nie uwzględniły nakazów wynikających z art. 7 k.p.a. Już w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w sprawach, w których organ działa w ramach uznania administracyjnego zakres swobody, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. Zasada wyrażona w art. 7 oznacza, że treść i zakres słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Zasada ta odnosi się w równym stopniu do wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy" (ONSA 1981, nr 1, poz. 57).
Wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organy nie uwzględniły całokształtu okoliczności sprawy i nie załatwiły sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Organy i Sąd przyjęły, że skarżony dysponuje kwotą 652,60 zł, na którą to kwotę po potrąceniach komorniczych składa się renta 452,60 zł oraz świadczenie na dożywianie w kwocie po 200 zł miesięcznie.
Przy tak ustalonym dochodzie zarówno organy jak i Sąd uznały, że obowiązek uiszczenia miesięcznie od maja do grudnia 2010 r. po 80 zł nie będzie stanowić dla skarżącego nadmiernej uciążliwości ani nie zniweczy skutków udzielonej mu pomocy. Sąd powołał się nadto, że skarżący otrzymuje dodatkowo pomoc w postaci zasiłków celowych (m.in. zasiłek na opał przyznany w dniu 5 lipca 2011 r.).
Z powyższym rozumowaniem organów i Sądu nie można się zgodzić.
Dodatkowe dochody, poza rentą, uzyskiwane przez skarżącego to zasiłki celowe. Taki charakter ma również zasiłek przyznawany na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Ustawa ta bowiem w art. 7 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to oznacza, że zasiłek przyznawany jest na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Powyższa kwalifikacja świadczenia znajduje potwierdzenie w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz. 1862 ze zm.), który wprost pomoc w formie świadczenia pieniężnego nazywa zasiłkiem celowym.
W takiej sytuacji negatywne załatwienie żądania skarżącego powoduje stan, w którym będzie on obowiązany do zwrotu środków pieniężnych uzyskanych na dożywianie lub inny uzasadniony cel, przewidziany w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Spowoduje to zatem stan, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, czyli zostaną zniweczone skutki udzielonej pomocy.
Prawidłowa ocena całokształtu okoliczności prowadziłoby do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Rozpoznając sprawy w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny legalności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., w której dokonano zmiany odpłatności za usługi opiekuńcze przyjmując błędnie z naruszeniem art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zmianę sytuacji dochodowej Z. W.
Do kwestii tej natomiast powinien odnieść się Sąd pierwszej instancji stosując przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.
Z powyższych względów uznając, że zaskarżony wyrok został wydany zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O przyznaniu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną pełnomocnikowi z urzędu orzeknie ponownie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając jednocześnie należności z tytułu pomocy udzielonej w postępowaniu kasacyjnym.