I OSK 1534/09

I OSK 1534/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-11-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Maria Werpachowska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 385/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-05-29
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art.8 ust.1
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.156 § 1 pkt 2  w zw. z
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 385/09 w sprawie ze skargi Starosty Wysokomazowieckiego na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczeniem z [...] stycznia 1953 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość położoną w W. M., oznaczoną jako działka o nr ew. [...] o łącznej powierzchni [...]m2, stanowiącej własność spadkobierców B. B.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wystąpili I. R., T. R. i S. R. podnosząc, że orzeczenie o wywłaszczeniu rażąco naruszało art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż nie zaoferowano odpowiedniej nieruchomości zamiennej, a ponadto nie zostały dokonane odpowiednie ustalenia dotyczące własności wywłaszczanych nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. M., oznaczonej jako działka o nr ew. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców B. B.
W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium o wywłaszczeniu nieruchomości wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) Podniósł, że celem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było utworzenie lotniska wojskowego w W. M. Wnioskodawcą i jednocześnie przeprowadzającym postępowanie wywłaszczeniowe było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku.
Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto w dniu 10 września 1951 r., co potwierdza decyzja PWRN w Białymstoku z dnia [...] września 1951 r., nr [...] oraz decyzja – zezwolenie na zajęcie nieruchomości (rękopis). Jednakże w aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jak też wniosku o wywłaszczenie, które to dokumenty są istotne dla ustalenia zasadności i prawidłowości wywłaszczenia.
Nie można ustalić kiedy i z jakimi zastrzeżeniami zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane. W celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, w tym przesłuchania stron postępowania na okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego, została przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu 20 listopada 2003 r.
O brakujących dokumentach, w tym o wydanym zezwoleniu PKPG, mowa jest jedynie w piśmie Zastępcy Dyrektora Generalnego Prezydium Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1951 r. Skoro zatem o wydanym zezwoleniu jest już mowa w dniu 25 czerwca 1951 r. to należy uznać, iż zezwolenie PKPG zostało wydane przed wszczęciem postępowania. Jednakże - wobec braku tego dokumentu – nie jest możliwe ustalenie jego dokładnej treści.
Prawo własności przedmiotowej nieruchomości ustalano na podstawie posiadania, gdyż w dacie wywłaszczenia, a w szczególności po reformie rolnej, większość nieruchomości rolnych miała nieuregulowany stan prawny. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzone były zebrania gromadzkie, podczas których były ustalane kwestie związane z wywłaszczeniem i jak wynika z rozprawy brali w nich udział wszyscy zainteresowani.
Zgodnie z art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. czynnością wstępną, bezwzględnie wymaganą, było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odsprzedania z wyznaczeniem ceny. Nadto w przypadku nieruchomości wskazywanych w art. 30 dekretu, to jest gospodarstw rolnych, musiała zostać zaoferowana nieruchomość zamienna o zbliżonym charakterze i wartości. Dopiero w przypadku, gdy nie doszło do
zawarcia umowy możliwe było nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia.
Z akt sprawy, w szczególności ze sprawozdań PWRN w Białymstoku z dnia 25 września 1951 r. i z dnia 23 października 1951 r. wynika, iż działania zmierzające do wydzielenia nieruchomości zamiennych i ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonych zostały, bądź miały zostać przeprowadzone we wrześniu 1951 r. Większość tych działań została jednak przeprowadzona w następnych miesiącach, już po wszczęciu postępowania. Z akt wynika, iż do wywłaszczenia przeznaczonych zostało 141 ha ziemi rolnej i lasu. Wywłaszczeniu podlegało również gospodarstwo rolne B. B. o łącznej powierzchni [...] m2, jednak w zamian za to gospodarstwo nie przydzielono nieruchomości zamiennej. Ze sprawozdań wynika ponadto, że 19 właścicieli zgodziło się na zmiany, jednakże postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, gdyż nie były ustalone konkretne nieruchomości zamienne. Brak pomiarów nieruchomości uniemożliwiał wskazanie ich wartości, a tym samym nie mogła być złożona prawidłowa oferta.
Brak wezwania do odsprzedaży nieruchomości uniemożliwia ocenę jego treści, jednak wymienione okoliczności, akta sprawy oraz zeznania świadków złożone na rozprawie uzasadniają stwierdzenie, że wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczanych nieruchomości, ani nieruchomościami zamiennymi, które mogły stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwa. Uniemożliwiało to wskazanie konkretnie oznaczonej ceny i zatwierdzenia jej przez właściwy organ. Ze względu na charakter nieruchomości wywłaszczający zobowiązany był wskazać nieruchomości zamienne, jednak nie były one ustalone przed wszczęciem postępowania zarówno pod względem charakteru jak i wartości. Właściwe pomiary nieruchomości, oględziny i wyceny zostały sporządzone dopiero po wszczęciu postępowania, co potwierdzają rachunki i protokoły tych działań. Z zeznań świadków, złożonych podczas rozprawy administracyjnej, również wynika, że rozmowy z właścicielami w kwestii nieruchomości zamiennych prowadzone były już po wszczęciu postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ wywłaszczeniowy nie dysponował odpowiednią ilością nieruchomości zamiennych. Nie było również mowy o cenie za nieruchomości, gdyż miała ona zostać ustalona po dokonanych pomiarach. W kontekście ustawowej konieczności zawarcia umowy w dokładnie określonym terminie przed wszczęciem postępowania, przy jednoczesnym braku wyliczonej i zatwierdzonej przez odpowiedni organ wyceny oraz braku konkretnych nieruchomości zamiennych, niezastosowanie właściwej procedury przed wszczęciem postępowania należy, zdaniem Ministra, uznać za rażąco naruszające art. 8 ust. 4 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.
W przypadku gruntów rolnych odszkodowanie ustalić mógł jedynie biegły rzeczoznawca. Jak wynika z akt sprawy działania takie przeprowadzone zostały już po wszczęciu postępowania. Brak wyceny i nieruchomości zamiennych przed wszczęciem postępowania uzasadnia stwierdzenie, że ewentualnie składana oferta, której istnienie wnioskodawcy kwestionują, nie zawierała prawidłowego wezwania do odsprzedaży lub zamiany. Minister uznał to zatem za rażące naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.
Wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych takich jak wezwanie oraz wskazanie we wniosku powierzchni przeznaczonej pod wywłaszczenie nieruchomości, organ uznał, że również wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego naruszał art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono zatem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu
art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2077/06 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a.
Od wyroku skargi kasacyjne wnieśli T. R. oraz J. J.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 193/08 uchylił zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej T. R. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skargę kasacyjną J. J. oddalił. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną T. R. wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji był niepełny materiał dowodowy. Wskazał, że Sąd zwrócił uwagę, że Minister Infrastruktury powołuje się na protokół rozprawy administracyjnej z dnia 20 listopada 2003 r., którego w aktach nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę dysponował jednym tomem akt o nr [...], jednak w aktach znajdowała się notatka służbowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. nr [...], z której wynikało, że organy administracji prowadziły jeszcze inne postępowanie dotyczące decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 r. [...]. Na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego akta te zostały nadesłane przez organ administracji. W aktach tych znajdował się również protokół rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2003 r. Przesłanie tylko części akt było oczywiście uchybieniem organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny posiadał jednak informację o istnieniu tych akt i miał możliwość żądania ich nadesłania oraz zapoznania się z nimi.
Kontrolę prawidłowości decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., bez zapoznania się przez Sąd z dokumentami zawartymi w aktach sprawy o nr [...] oraz bez dokonania ich analizy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niepełną. W związku z czym, za zasadny w tej sytuacji uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 80 K.p.a. Naruszenie tego przepisu polega na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a. Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w postępowaniu nadzorczym należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków. Wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obowiązuje zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. Każdy dowód podlega swobodnej ocenie pod kątem jego przydatności do poczynienia ustaleń faktycznych. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie z góry założenia, iż dowody określonego rodzaju są wiarygodne, a dowody innego rodzaju są niewiarygodne. Za nieuzasadniony Sąd uznał pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że stwierdzenie nieważności decyzji, nie może być dokonane w oparciu o dowody pośrednie, takie jak zeznania świadków. Bezzasadne jest również stwierdzenie Sądu, że byłoby to wbrew powszechnie przyjętej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ustalenie, że badane orzeczenie rażąco narusza prawo może być dokonane w oparciu o dowody bezpośrednie, w oparciu o dowody pośrednie, jak również w oparciu o obydwa te rodzaje dowodów. Istotne jest to, czy dowody są wiarygodne, a tym samym czy są przydatne do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie znajduje uzasadnienia pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy administracji oparły zaskarżone rozstrzygnięcia tylko na zeznaniach świadków. Zeznania te zostały bowiem wskazane tylko jako jeden z dowodów zgromadzonych w
sprawie. Zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 75 § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że respektując zasadę swobodnej oceny dowodów, przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd może dojść do przekonania, że skargę należy oddalić lub, że zaskarżoną decyzję należy uchylić ale z innych przyczyn, niż z tego powodu, że organ administracji oparł swoje ustalenia także na zeznaniach świadków. Zobowiązanie organu administracji, by przy dokonywaniu ustaleń faktycznych co do zasady opierały się na dokumentach, a nie na zeznaniach świadków, może doprowadzić do ustaleń faktycznych, które nie będą odzwierciedlały rzeczywistości, a w konsekwencji do błędnego rozstrzygnięcia.
Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uzasadnienie decyzji organów administracji sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że: "przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wykazano w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości ceny jej nabycia stosownie do art. 8 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 pkt 2 tego dekretu wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych wywłaszczenia".
Organ administracji, który stwierdził nieważność decyzji, wyraził pogląd, że pomimo tego, iż materiał dowodowy jest niepełny, to na jego podstawie można wykazać, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nieprawidłowo przeprowadzone zostały czynności wstępne, poprzedzające wywłaszczenie. Czynności te winny mieć miejsce przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy, większość tych czynności dokonano już po jego wszczęciu. Organ administracji wskazał również argumenty na poparcie swojego stanowiska. Nie jest to więc gołosłowne twierdzenie, tylko pogląd, który powinien być przez Sąd poddany ocenie.
Odnosząc się do twierdzeń Sądu pierwszej instancji, że Minister Budownictwa nie ustosunkował się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Starostę Wysokomazowieckiego – Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za bezpodstawne. Starosta Wysokomazowiecki nie kwestionował faktu naruszenia prawa, lecz pogląd Ministra Infrastruktury, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Skoro Minister Budownictwa podzielił pogląd Ministra Infrastruktury, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 r., Nr [...] wydana została, w części dotyczącej działki o nr ew. [...], z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym nie podzielił odmiennego poglądu Starosty Wysokomazowieckiego zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jest to zatem wystarczające ustosunkowanie się do zarzutu jaki podniesiony został przez Starostę Wysokomazowieckiego.
Za zasadny uznać należy w tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez, Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja Ministra Budownictwa, wbrew stanowisku Sądu, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Minister Budownictwa w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje powodu dla którego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej określonym dowodom, jednakże wynika to z faktu, że podmioty, które składały wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy nie podnosiły zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego. Decyzja Ministra Budownictwa zawiera również wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 K.p.a. nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji – skoro organ administracji przepisu tego nie naruszył.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pominięcie przez Sąd, przy ocenie zaskarżonej decyzji, istotnych ustaleń poczynionych przez organy administracji może być uznane za naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ lub art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zależności od rodzaju wydanego przez Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zapoznał się z całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, to jest z aktami sprawy o nr [...] oraz o nr [...]., co pozwoli na rzeczywistą ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Będzie więc mógł ustalić czy materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych, czy ustalenia te są prawidłowe oraz czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 r. Nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Dodał, że gdyby Sąd doszedł do wniosku, iż konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, to powinien wskazać, dlaczego dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do oceny rozstrzygnięcia organów administracji oraz jakie konkretnie czynności organ administracji ma podjąć w celu uzupełnienia tego materiału i gdzie tego materiału ma poszukiwać. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzania, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie wyroku uchylającego decyzję, zawierającego jedynie ogólnikowe wskazania dla organów administracji, które muszą otrzymać konkretne wskazówki jakich czynności mają dokonać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 385/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty Wysokomazowieckiego na decyzję Ministra Budownictwa z [...] października 2006 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sadu Administracyjnego zapoznał się z całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, znajdującego się w aktach o nr [...] oraz o nr [...]. Wynika z niego, że Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości z uwagi na naruszenie art. 8 (brak wezwania właściciela nieruchomości do jej odsprzedania z wyznaczeniem konkretnej ceny) oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 (nieprawidłowe dokonanie czynności wstępnych) dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).
Minister dokonał tych ustaleń – mimo braku pisma zawierającego wezwanie do odsprzedaży nieruchomości – na podstawie okoliczności sprawy, akt sprawy oraz zeznań świadków złożonych na rozprawie. Uznał, że uzasadniają one stwierdzenie, iż wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczanych nieruchomości ani nieruchomości zamiennych, które mogły stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwa – co zarazem uniemożliwiało wskazanie konkretnie oznaczonej ceny i zatwierdzenie jej przez właściwy organ. Dodał, że naruszenie ww. przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. –zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy o rażącym naruszeniu prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K p a
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie me byt wystarczający do dokonania takich ustaleń faktycznych – w szczególności z uwagi na brak wezwania właścicieli do zawarcia umowy i zezwolenia PKPG.
Sąd w pełni zgodził się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w analogicznych sprawach o sygn. akt I OSK 256/07 i I OSK 214/07: "Wobec powyższego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga bowiem zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Istnienia wady prawnej nie można opierać na . domniemaniu, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim ustalenia wymaga kwestia czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie dopiero możliwe jest dokonanie oceny czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi opierać się na ocenie zebranego materiału dowodowego, a nie na domniemaniu. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że podwójna numeracja niektórych kart w aktach nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej może wskazywać, iż dokumenty te zostały wyłączone z innych teczek i nie można wykluczyć, że w innych zasobach zachowały się dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo stanowisko Sądu znajduje oparcie w innych zapisach, widniejących na niektórych dokumentach zgromadzonych w teczce nr [...]. Mianowicie również na dokumentach noszących podwójną numerację znajdują się zapisy "teczka [...]", "teczka [...]". Wskazują one, że istniały akta, czy też teczki, zawierające dokumenty założone przed wydaniem w dniu [...] stycznia 1953 r. decyzji o wywłaszczeniu. W piśmie z dnia 8 września 1951 r. (k. 37/160) stwierdzono, że część pism w sprawie wywłaszczenia pod lotnisko przekazano do Wydziału Społecznoadministracyjnego, wymieniając wśród załączników m.in. wezwanie właścicieli do zawarcia umowy i zezwolenie PKPG. Niewątpliwe rozproszenie dokumentacji, już w toku prowadzonego wywłaszczenia nakładało na organ obowiązek szczególnej staranności w poszukiwaniu akt archiwalnych. Z opisów na teczce nr [...] można wnosić, że została ona założona w 1955 r., a więc już po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego.
Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ nadzoru podjął wszystkie możliwe kroki celem ustalenia istnienia dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ogóle nie rozważał kwestii podwójnej numeracji kart, jak i zapisów świadczących o istnieniu innych zbiorów dokumentów. W aktach administracyjnych znajduje się tylko pismo skierowane do Instytutu Pamięci Narodowej, brak jest odpowiedzi na to pismo. Również brak jest dokumentów potwierdzających stanowisko, co do wystąpienia do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne."
Wobec powyższego organy administracji w celu uzupełnienia materiału dowodowego powinny dołączyć do akt sprawy niniejszej teczkę nr [...], (o której mowa w ww. wyrokach) oraz podjąć poszukiwania teczek "[...]" i "[...]" we "wszystkich możliwych instytucjach gromadzących akta archiwalne", w tym w Wydziale Społecznoadministracyjnym o którym mowa w piśmie z dnia 8 września 1951 r.
Następnie – bez względu na wynik tych poszukiwań – organy administracji powinny dokonać oceny zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1953 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa – mając także na uwadze treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08 stwierdzającej że: "W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości".
Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, aby organy administracji mogły podjąć jeszcze jedną próbę uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z ww. wskazówkami, a następnie ponownie rozpatrzyć całość zgromadzonego materiału dowodowego i dokonać jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. a także zasadą swobodnej
oceny dowodów określonej w art. 80 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury.
T. R. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 172 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając:
1) naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na braku wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej i jej wyjaśnienia oraz określenie błędnych wskazówek do dalszego postępowania,
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez pominiecie przy ocenie zaskarżonej decyzji, istotnych ustaleń poczynionych przez organ administracji,
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku:
– z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wyrywkowym uzasadnieniu z innych postępowań,
– z art. 80 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów – poprzez pominięcie istotnych dowodów i ustaleń organu oraz uznanie, że niepełny materiał dowodowy stanowi domniemanie rażącego naruszenia prawa, a także uznanie, że nie zostały podjęte kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a zebrany materia dowodowy nie był wystarczający do ustalenia rażącego naruszenia prawa,
– art. 8 K.p.a. w związku z niewskazanie motywów rozstrzygnięcia.
4) naruszenie art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec niezastosowania się przez Sąd – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 193/08.
Na tych podstawach wnosił o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania,
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
P. Z. D. O. Z. P. w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonuje kontroli ustalenia stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej, przy zachowaniu przepisów prawa procesowego. Sąd obowiązany jest dokonać oceny zachowania przez organy administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sprawie hipotetyczny stan faktyczny zapisany jest w normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), który stanowił, że "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W sprawie istotny, samoistny element hipotetycznego stanu faktycznego ustanawia art. 8 ust. 2 powołanego dekretu, który stanowi "W przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Podstawowym elementem hipotetycznego stanu faktycznego jest obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 tej ustawy, a w przypadku nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1 wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną". Brak w sprawie wykonania tego obowiązku stanowi rażące naruszenie procedury postępowania wywłaszczeniowego. O bezwzględnym obowiązku zachowania tej procedury stanowił art. 8 ust. 4 tego dekretu. "Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1 lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3 nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia".
Ustalenie w sprawie wskazanego elementu stanu faktycznego ma podstawowe znaczenie, przy czym należy podkreślić, że samoistnym elementem jest zapisany w normie prawnej wymóg prawidłowości wezwania, w przypadku gdy nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, wyrażenia w wezwaniu gotowości zawarcia umowy o przejęciu nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. W świetle regulacji art. 8 ust. 1 i ust. 2 powołanego dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych było wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, by odstąpił tę nieruchomość oraz spełnienie wymogów materialnych wezwania określonych w art. 8 ust. 1, a w przypadku gospodarstwa rolnego w art. 8 ust. 2. Brak wezwania, jak i niespełnienie przesłanek materialnych wezwania stanowiło o rażącym naruszeniu prawa.
W zakresie wykładni wymogu materialnego uregulowanego w art. 8 ust. 1 w uchwale z 21 kwietnia 2008 r. (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, 2008 r. nr 5, poz. 126), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął:
"1. W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
2. Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości".
W sprawie gospodarstwa rolnego, wezwanie musiało zawierać wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęciu nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Spełnienie zatem wyłącznie pierwszej przesłanki materialnej wezwania przy braku drugiej stanowiło rażące naruszenie prawa.
W zaskarżonym wyroku Sąd, na podstawie akt sprawy, stwierdził, że akta te nie pozwalają na ustalenie wykluczenia tego elementu hipotetycznego stanu faktycznego. Wskazał, że w przedstawionych Sądowi aktach są działania do innych akt zamieszczonych w teczkach "[...]" i "[...]". Wymaga to poczynienia ustaleń przez Ministra, przy rozpoznaniu ponownym sprawy, jakie znaczenie mają zapisy na aktach, odsyłające do ww. teczek. Podjęcie tych czynności ma zagwarantować pełne obiektywne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. W razie wykluczenia znaczenia prawnego tych zapisów, przez wskazanie, że odesłanie to jedynie wskazuje, że ponadto dołączone Sądowi dokumenty znajdują się też w ww. teczkach, jak i w razie braku możliwości ustalenia istnienia tych teczek, organ obowiązany będzie zastosować ogólne reguły dowodowe, tak jak uczynił to w zaskarżonych do Sądu decyzjach. Do tych reguł należy otwarty system dowodów (art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Otwarty system dowodów nakazuje dopuścić jako dowód wszystko co jest zgodne z przepisami prawa. Brak dokumentów urzędowych nie może zatem stanowić przeszkody w ustaleniu stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dokumenty urzędowe mają silniejszą moc dowodową jeżeli zostały przedłożone w sprawie. W takim przypadku, korzystają z domniemania zgodności z prawdą, ale z możliwością obalenia tego domniemania innymi środkami dowodowymi. Wykluczenie przez organ istnienia dokumentów urzędowych otworzy możliwość ustalenia stanu faktycznego w oparciu o inne środki dowodowe, tak jak organ przyjął w zaskarżonych decyzjach.
W skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia Sądu, co do możliwości dokumentów urzędowych zamieszczonych w aktach, których istnienie organ winien ustalić. Taka ocena w zaskarżonym wyroku jest zgodna z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał na potrzebę oceny całego materiału dowodowego, w tym i czy daje podstawę do stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tym, samym zarzut naruszenia art. 190 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. Brak bowiem wezwania wykluczyć można po przeanalizowaniu akt sprawy, tych nadesłanych do Sądu i tych, które są aktami sprawy, a nie przedstawione Sądowi (o ile będą dostępne dla organu).
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie zarzut ten został postawiony w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, ale wywody w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie są zasadne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie tych artykułów odnosi się nie do kontroli sprawowanej przez Sąd, a do regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd kontroluje zgodność z tymi artykułami ustaleń stanu faktycznego. I właśnie stosując do ustaleń stanu faktycznego zaskarżonej decyzji zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) w związku z zasadą dysponowania przez organ granicami postępowania dowodowego (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) Sąd stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego nie zostały dokonane w sposób pełny. W skardze kasacyjnej nie podważono tej oceny.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania stawiane w przepisach prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.