I OSK 1530/23

I OSK 1530/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 186/22 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2023-04-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 52 § 1, art. 53 § 2b, art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 24 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 186/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na przewlekłość i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Poznaniu postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 186/22, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na przewlekłość i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, w pkt 1. odrzucił skargę, w pkt 2. zwrócił stronie skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga [...] Sp. z o.o. na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Strona skarżąca zarzuciła Kolegium, że w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności części decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2021 r., nr [...], organ II instancji pozostaje bezczynny i przewlekły, albowiem nie otrzymano: korespondencji w sprawie; zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, ani decyzji w sprawie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, a gdyby Sąd wszczął jednak postępowanie sądowe – o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że skarżący nie spełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Zanim zostanie wniesiona skarga na bezczynność lub przewlekłość, należy wnieść ponaglenie. Skarżący tego nie uczynił
Pismem z dnia 29 marca 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że niniejsza skarga jest dopuszczalna, albowiem wniesiono ją chronologicznie po ponagleniu (najpierw podpisano i wysłano do SKO w Poznaniu ponaglenie, a następnie - wprawdzie tego samego dnia, wysłano skargę do WSA w Poznaniu).
Pełnomocnik skarżącej spółki podniósł, że według najnowszego orzecznictwa skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało złożone ponaglenie, jeżeli tylko ponaglenie zostało wniesione wcześniej.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę i zwrócił stronie skarżącej wpis sądowy od skargi.
Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem. Sąd podkreślił, że zaskarżanie bezczynności i/lub przewlekłości jest dopuszczone przez przepisy prawa, jednakże w tym zakresie obowiązuje niezmiennie zasada konieczności wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Tymi środkami są: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, a także inny środek przewidziany w ustawie.
Sąd wskazał, że w dniu 6 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej spółki złożył ponaglenie oraz skargę. Pierwszym wniesionym pismem było ponaglenie. Pismo to podpisano w dniu 6 listopada 2022r. o godzinie 13.35, po czym wysłano do SKO. Skarga na bezczynność i przewlekłość SKO również została złożona w piśmie z dnia 6 listopada 2022 r. Skargę podpisano o godzinie 13.48. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedstawiona kolejność podpisania, a także wniesienia obu pism nie może prowadzić do wniosku, że skargę poprzedziło ponaglenie, ponieważ oba pisma zostały wniesione w dniu 6 listopada 2022 r.
Sąd zaznaczył, że zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmują za podstawową "jednostkę czas", dzień. Żadna z ustaw procesowych nie wyróżnia minut, czy też godzin. W związku z tym, Sąd uznał, że fakt, iż skargę złożono kilka minut po wniesieniu ponaglenia, nie oznacza wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem i ponaglenie i skarga, są opatrzone datą 6 listopada 2022 r. Sąd uznał, że różnica minut, czy godzin pozostaje bez znaczenia dla faktu, iż oba pisma procesowe wniesiono tego samego dnia. Sąd podkreślił przy tym, że pogląd taki jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Podkreśla się, że gdyby dopuszczono taką sytuację, że jednego dnia można wnieść ponaglenie i skargę, podważałoby to racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do K.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że nie można postrzegać ponaglenia wyłącznie jako środka warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis do wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia, było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji.
Wobec konstatacji o de facto jednoczesnym złożeniu ponaglenia i skargi na bezczynność i przewlekłość SKO, Sąd I instancji uznał, że wymóg wniesienia skargi po złożeniu ponaglenia nie został spełniony. Jeżeli natomiast procedura z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie została dochowana, to skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać ona poddana merytorycznej ocenie. Wobec tego Sąd skargę odrzucił i orzekł o zwrocie wpisu sądowego.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyła skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, celem przekazania skargi do merytorycznego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki podwójnej w stosunku do stawki minimalnej ze względu na znaczący nakład pracy niżej podpisanego pełnomocnika skarżącego oraz wysoki poziom merytoryczny napisanej skargi kasacyjnej.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a."). w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i § 3 pkt 2 K.p.a., poprzez wadliwe zastosowanie przywołanych przepisów postępowania i odrzucenie skargi, której wniesienie i rozpoznanie nie było niedopuszczalne, a w rezultacie pozbawienie skarżącego prawa do sądu (brak merytorycznego rozpoznania skargi), skoro z urzędowych poświadczeń odbioru (w zakresie dotyczącym poświadczenia odbioru ponaglenia, załączonego nawet do skargi jako załącznik), stanowiących dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, wynika niewątpliwie, że:
a) ponaglenie skarżący wniósł w dniu 6 listopada 2022 r., o godzinie 13:37;
b) skargę skarżący wniósł w dniu 6 listopada 2022 r., o godzinie 13:48;
zaś poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma, a nadto jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru pisma przez organ w dacie oraz o godzinie (łącznie z chwilą odnotowaną w minutach i sekundach) w urzędowym poświadczeniu odbioru (poświadczenia);
2) art. 53 § 2b w zw. z 83 § 5 p.p.s.a. w świetle art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r. poz. 57, z późn. zm. – dalej "Ustawa"), poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów p.p.s.a. – zwłaszcza w kontekście możliwości, jakie daje wnoszenie pism w formie nowoczesnej drogą elektroniczną - i przedstawienie niemającego oparcia w przepisach prawa poglądu, iż:
a) skargę na przewlekłość lub bezczynność należało wnieść co najmniej na drugi dzień po tym, jak wniesiono ponaglenie, skoro treść przepisu mówi o "każdym czasie" w odróżnieniu od innych przepisów, gdzie mowa jest o terminie do wniesienia środka zaskarżenia (w innych przepisach czy to p.p.s.a., czy to k.p.a., istotnie mowa jest o terminie liczonym w dniach od określonego zdarzenia będącego momentem początkowym);
b) podstawową jednostką czasu miałby być dzień, gdyż przepisy prawa nie rozróżniają godzin lub minut, skoro jest to twierdzenie nieprawdziwe w kontekście przywołanego przepisu Ustawy i generowanego na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180, z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie"), urzędowego poświadczenia przedłożenia;
c) poglądem powszechnie akceptowanym w orzecznictwie było to, na gruncie omawianej regulacji przewidującej uprawnienie do wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność organu administracji publicznej, że stosowną skargę należało wnieść dopiero co najmniej na drugi dzień, chociaż takiego orzecznictwa na gruncie aktualnego brzmienia nowego przepisu w postaci art. 53 §2b p.p.s.a. nie ma;
a która to wykładnia prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że gdyby - hipotetycznie - ponaglenie skarżący wniósł o godz. 23:55 danego dnia, a skargę formalnie dnia kolejnego, ale o godz. 00:02, gdzie odstęp byłby kilkuminutowy, bądź ponaglenie wniesione zostałoby w piątek o godz. 20:00, gdy pracownicy organu nie wykonują pracy, a skargę o 6:00 rano w poniedziałek, to skarga nie byłaby już w ocenie WSA w Poznaniu niedopuszczalna, a który to rezultat wykładni jest niezgodny z art. 2 w zw. z art, 45 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie
przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dostarczonych wraz ze skargą kasacyjną dokumentów, a mianowicie:
- wydruk ponaglenia z dnia 6 listopada 2022 r. wraz z urzędowym poświadczenia przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o godz. 13:37;
- wydruk skargi z 6 listopada 2022 r. wraz z urzędowym poświadczenia przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o godz. 13:48.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono argumenty na zasadność powyższego stanowiska.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Podnosząc zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i § 3 pkt 2 K.p.a., autor skargi kasacyjnej dowodzi, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy przyjmując, że złożenie skargi kilka minut po wniesieniu ponaglenia nie oznacza wyczerpania środków zaskarżenia, a tym samym musiało prowadzić do odrzucenia skargi.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy złożenie ponaglenia i skargi w tym samym dniu oznacza dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.
Rozpocząć należy od przypomnienia, że instytucję ponaglenia wprowadzono do art.37 k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. poz.935). Zmiana ta weszła w życie od 1 czerwca 2017 r. Tą samą ustawą nowelizującą wprowadzono definicje pojęć bezczynności i przewlekłości, natomiast ponaglenie jako środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości (w miejsce dotychczasowej instytucji zażalenia).
Zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. Ustawodawca przewidział siedmiodniowy termin do jego załatwienia przez organ od dnia jego otrzymania. Organ prowadzący postępowanie został bowiem zobowiązany do przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia w terminie nie dłuższym niż siedem dni. Rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ powinno być dokonane w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania ( art. 37 § 5 K.p.a.). Należy zauważyć, że w poprzednim brzmieniu art. 37 k.p.a. nie określał terminu załatwienia zażalenia. Wprowadzone do art. 37 k.p.a. zmiany korelują ze zmianami wprowadzonymi tą samą ustawą nowelizującą w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art.52 § 2 i 3 p.p.s.a. otrzymał brzmienie: § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Natomiast w art. 53 dodano § 2a. i 2 b. stanowiący: "§ 2a. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
§ 2b. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu."
W świetle art.52 i art. 53 p.p.s.a. skuteczne wniesienie skargi wymaga wyczerpania środka zaskarżenia, którym w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zwyczajny środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" należy zatem rozumieć sytuację, kiedy strona postępowania administracyjnego lub podmiot na prawach strony złoży jeden z wyżej wymienionych, przysługujący od danego aktu czy czynności, środek zaskarżenia. Warunek wyczerpania środka w postaci ponaglenia dotyczy również postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art.53 § 2 p.p.s.a. nie można dokonywać w oderwaniu od treści art.37 k.p.a. Skoro ustawodawca przewidział, że organ ma 7 dniowy termin na rozpatrzenie ponaglenia, to nie można przyjąć wbrew przepisowi, że złożenie ponaglenia i skargi w tym samym dniu wypełnia pojęcie wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Ustawodawca nie przewidział bowiem, jako okoliczności warunkującej dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego "wniesienia" środka zaskarżenia, ale właśnie jego "wyczerpanie". Oznacza to, że po pierwsze strona wykorzystała już przysługujący jej środek zaskarżenia, a po drugie, że organ mógł ten środek rozpoznać w terminie, określonym w art. 37 § 5 k.p.a. Taki wniosek płynie z domniemania racjonalności ustawodawcy; po to bowiem powołał on instytucję ponaglenia, aby umożliwić organowi (a także stronie) procesową reakcję w stosunkowo krótkim czasie na przewlekłość lub bezczynność organu niższej instancji – bez potrzeby uruchamiania sądowego trybu postępowania w takiej sprawie. Wyczerpanie ponaglenia – jako specyficznego środka zaskarżenia - oznacza tym samym dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego po upływie 7 dni od otrzymania ponaglenia przez właściwy organ; a więc z założeniem że kwestia przewlekłości lub bezczynności organu została rozpatrzona przez właściwy organ. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że organ rozpatrujący ponaglenie, w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, nie tylko zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, ale także zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 6 pkt 2 K.p.a.). Takie działanie organu ma nie tylko zmniejszać dolegliwości, jakich strona doznała w wyniku braku działania organu niższej instancji, ale także zapobiegać takim uchybieniom terminom załatwienia sprawy na przyszłość.
Dlatego też stwierdzenie ustawodawcy, że skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" rozumieć należy w kontekście art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., określającego terminy do wniesienia skargi. Zawsze jednak wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania musi poprzedzać ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., które warunkuje dopuszczalność skargi. Stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 1062/23, wymaga modyfikacji w świetle brzmienia art. 37 k.p.a. i przyjęcia, że wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 53 § 2 w odniesieniu do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 53 § 2b) następuje z upływem 7-mio dniowego terminu od otrzymania ponaglenia przez właściwy organ.
W niniejszej sprawie odrzucając skargę na bezczynność i przewlekłość Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca spółka nie spełniła wspomnianego obowiązku, gdyż przed wniesieniem skargi nie wyczerpała środka w postaci ponaglenia.
Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do takiego stanowiska, gdyż czas dzielący wniesione w formie elektronicznej ponaglenie, a następnie skargę, dzieliło zaledwie jedenaście minut.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że wniesienie ponaglenia i skargi w tym samym dniu lub po wniesieniu skargi, należy zakwalifikować jako niezgodne z art. 52 § 1 p.p.s.a. ( por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 2772/21, 29 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 1062/23 oraz wcześniejsze z dnia 18 czerwca 2015 r., I OSK 1579/15, 13 lipca 2016, sygn. I OSK 3044/15). W orzecznictwie tym wskazywano, że dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia skargi na bezczynność i ponaglenia, podważałoby bowiem racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie może to być postrzegane wyłącznie jako środek warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji. Należy uwzględnić, że ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji.
Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu.
Wobec tego, w sytuacji, gdy strona nie wyczerpie przysługującego jej środka zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis w stanie faktycznym niniejszej sprawy, choć z nieco odmiennym uzasadnieniem .
Tym samym należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.