I OSK 1530/20

I OSK 1530/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1503/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-28
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2220
art 17 ust. 1b, art 17 ust.5 pkt 1 lit.b, art 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1503/19 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 29 stycznia 2019 r. w Miejskim Centrum Świadczeń w O. A. T. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża A. T. W dniu 5 lutego 2019 r. MCŚ przekazało sprawę do [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że A. T. ma ustalone prawo do renty w Czechach od dnia 15 lipca 2011 r. do dnia 14 marca 2021 r. oraz ma uprawnienie do renty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jednocześnie zamieszkuje w Polsce. Z uwagi na powyższe w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Po przeanalizowaniu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2019 r. wydał decyzję odmawiającą wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem A. T. od dnia 1 lutego 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że niepełnosprawność A. T. istnieje od dnia [...] lipca 2012 r., tj. od 54 roku życia. Ponadto, organ I instancji wskazał, że A. T. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r., a w znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu z dnia 29 stycznia 2019 r. wyraziła jedynie gotowość z rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W związku z tym Wojewoda [...] stwierdził, że nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i odmówił uwzględnienia wniosku.
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania A. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym, że A. T. wraz z małżonkiem zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, polskie ustawodawstwo jest właściwe w zakresie świadczeń opiekuńczych. Stosownie do art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., powoływanej dalej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2012 r. wynika natomiast, że niepełnosprawność A. T. istnieje od dnia [...] lipca 2012 r., tj. od 54 roku życia. W ocenie organu II instancji okoliczność powyższa uzasadnia odmowę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ podniósł, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. przyznano A. T. w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem A. T. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od dnia 1 listopada 2018 r do dnia 31 października 2019 r. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt lb u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego. Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest zatem jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń. W tym kontekście organ zauważył, że w oświadczeniu z dnia 29 stycznia 2019 r. A. T. wyraziła jedynie gotowość do rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem słusznie organ I instancji uznał, że nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność A. T. istnieje od dnia [...] lipca 2012 r., tj. od 54 roku życia w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z tym ewentualne złożenie przez A. T. wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie miałoby wpływu na zasadność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Odpowiadając na zarzut dotyczący niekonstytucyjnego charakteru art. 17 ust. lb u.ś.r., Minister zwrócił uwagę, że w wyroku o sygn. K 27/13 Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się na temat nowych kryteriów przyznawania świadczeń. Odniósł się jedynie do przepisów intertemporalnych. Uznał, że przepisy ustawy zmieniającej z 2012 r., określające termin wygaśnięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego zgodnie z zasadami sprzed nowelizacji, są niezgodne z art. 2 Konstytucji oraz, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych, a także zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły nowych przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z akt sprawy nie wynika, aby A. T. miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed 2012 r.
Na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r. A. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, że wydając w przedmiotowej sprawie decyzję organy wskazały na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), jako podstawę odmowy uznając, że niepełnosprawność A. T. powstała dopiero [...] lipca 2012 r. tj. w 54 roku życia oraz to, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r., a w znajdującym się aktach sprawy oświadczeniu skarżąca wyraziła jedynie gotowość do rezygnacji z powyższego zasiłku w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego WSA podał, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu rozpoznając sprawę organy zobowiązane były uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wprawdzie wyrok nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże wszystkich - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. Ma on wpływ na sytuację prawną skarżącej i dlatego organy administracji rozstrzygające o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Natomiast w kwestii odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna zauważył, że wprawdzie powołany w tym zakresie przez Kolegium przepis art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, niemniej jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania dwóch świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od rezygnacji z dotychczas pobieranego.
Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego załączyła do niego oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, że w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Z pism skarżącej wynika, że ma ona pełną świadomość, iż nie może pobierać obydwu świadczeń jednocześnie i że wybiera świadczenie korzystniejsze, tj. świadczenie pielęgnacyjne. Pomimo powyższego oświadczenia organy obydwu instancji pominęły treść art. 27 ust. 5 ustawy, a organ odwoławczy uznał, że przesłanką odmownej decyzji jest pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r.). Tym samym, jako nieuprawnioną i naruszającą art. 27 ust. 5 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., WSA uznał odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna. Sąd I instancji podniósł, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie zachodzi konieczność rezygnacji przez nią z przyznanego już świadczenia. Oczekiwanie, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i obawę co do tego czy uzyska wybrane świadczenie w miejsce już otrzymywanego. Na czas oczekiwania na wydanie decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego strona może być pozbawiona już przyznanego świadczenia, a tym samym środków finansowych koniecznych do zapewnienia opieki niepełnosprawnej osobie dorosłej. W państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak, jak w przypadku skarżącej, dokonała wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, wobec jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeszkody do przyznania tego korzystniejszego świadczenia. Dostrzec trzeba, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił oświadczenia strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, błędnie uznając, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. i błędnie rozumiejąc wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Natomiast organ drugiej instancji z kolei dostrzegając tę wadliwość nadal nie uwzględnił złożonego oświadczenia. Takie działanie spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do dokonania wyboru świadczenia. Z wyżej omówionych względów WSA podzielił zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organ art. 17 ust. 5 pkt 1b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy także przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Dlatego też, Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien rozpoznać wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy. Zobowiązany jednak będzie uwzględnić powyższą ocenę i pominąć tę część normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Następnie w przypadku spełnienia przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia, weźmie pod uwagę oświadczenie skarżącej o jej wyborze. Uwzględni, że w świetle tego wyboru fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, który w ocenie Sądu I instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. poz. 1443), zwanego dalej "wyrokiem w sprawie K 38/13", wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę;
2) art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 obowiązującej w dniu wydania ww. wyroku TK ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), zwanej dalej "u.T.K.", poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku TK, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok TK;
3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie należało przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna;
II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. T. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty koncentrują się wokół dwóch kwestii. Minister zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu: po pierwsze, dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., uwzględniającej wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, po wtóre, błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszczającą możliwość przyznania wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego bez uprzedniego wyeliminowania decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku dla opiekuna.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazać należy, że jest on niezasadny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli konkretnie wskazane w ustawie osoby, w tym małżonek, nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w ustawie wskazaniami. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Słusznie Sąd I instancji uznał, iż właściwe odkodowanie normy prawnej, zawartej w ww. przepisie, a następnie jego prawidłowe zastosowanie, wymagało w rozpoznawanej sprawie uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którego pkt 2 Trybunał stwierdził, że: "art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 [o świadczeniach rodzinnych] w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji".
Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić stwierdzeniem, iż powyższe zagadanie było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który -rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., a co pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza.
Omawianym wyrokiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Niekonstytucyjny przepis przewiduje bowiem możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W powyższym wyroku Trybunał wyraźnie wskazał, iż wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r. zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależne od momentu powstania niepełnosprawności jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucją RP. W tej sytuacji, artykuł 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie ww. wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Jeżeli bowiem Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Podkreślić jednocześnie trzeba, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tym niemniej powoduje on konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Dodać przy tym trzeba, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1578/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b cyt. ustawy - jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. np. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16; z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z dnia 2 marca 2017 r., I OSK 2407/16; https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Prawidłowości tego stanowiska nie podważa zakresowy charakter wyroku K 38/13. Z uwagi na to, że art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. tylko w części jest niekonstytucyjny, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to, jak wynika z powyższych rozważań, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (J. Trzciński, glosa krytyczna do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/2/158-160; M. Wiącek, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/156-157 pkt 3, s. 166 pkt 10; G. J. Wąsiewski, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/141; M. Ziółkowski, glosa do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/s.186 pkt 2, s. 191 pkt 5 i przywołane przez Glosatorów orzecznictwo i piśmiennictwo).
W takiej sytuacji, jak ma to miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją, tak jak to uczyniono w uwagach wyżej zamieszczonych (wyrok TK z 6.3.2002 r. P 7/00, OTK-A 2002/2/13; wyrok NSA z 20.4.2017 r. I OSK 2593/16, Lex 2332965). Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec nieuwzględnienia przez organy administracji wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla oceny spełnienia przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również zasadnie zawarł wskazania, co do dalszego postępowania polegające na rozpoznaniu wniosku skarżącej z pominięciem kryterium wieku z art. 17 ust.1b u.ś.r.
Odnosząc się natomiast do okoliczności pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, co w ocenie Ministra stanowi negatywną przesłankę dla ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, wskazać należy na ukształtowaną linię orzeczniczą również w tej kwestii (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r. I OSK 1175/18, z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18, z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jak natomiast wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. W analizowanym przypadku, skarżąca, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem takiego wyboru dokonała, albowiem w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła pisemne oświadczenie, że z chwilą przyznania tego świadczenia zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczenie to w sposób niewątpliwy wykazało wolę strony, co do rezygnacji z przysługującego jej zasiłku dla opiekuna. Wskazany przez stronę termin rezygnacji ma w tym przypadku charakter drugorzędny. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna, wybór co do rodzaju świadczenia jest bowiem oczywisty. W tym przypadku decydującego znaczenia nie może mieć więc okoliczność, że skarżąca nie wnosiła o uchylenie decyzji dotyczących przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z treści pism i oświadczeń strony jednoznacznie wynika, że chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Trzeba tu zaznaczyć, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną (nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Mając na uwadze, że skarżąca deklarowała rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna "z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia.
Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należało uznać za nieuzasadniony.
Nie było również podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji bezpodstawnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazana podstawa sentencji wyroku jest spójna z jego uzasadnieniem. Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd I instancji miał na względzie, że wskutek błędnej wykładni powołanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy dokonały niepełnej oceny znajdujących się w aktach sprawy dowodów (oświadczenia skarżącej), naruszając także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób dostateczny wykazał więc istnienie wad postępowania, które uzasadniały zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.