I OSK 1529/08

I OSK 1529/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 474/08 - Wyrok WSA w Krakowie z 2008-07-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1 , art. 174 pkt 1 i 2 , 145 par. 1 pkt 1 lit.c ,184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 136 ust. 3 w związku z art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 474/08 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowa zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 lutego 2008 r. nr SN.VI.EC.7724-639-07 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 30 kwietnia 2007 r. nr GN.i.Bi.72211-326a/05/07 Starosta Krakowski odmówił M. J. zwrotu części działki nr (...)położonej w M. gm. W. , objętej księgą wieczystą (...), w granicach wywłaszczonej parceli (...). gm. kat. M.. Jako podstawę prawną orzeczenia organ l instancji wskazał art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zmianami) oraz art. 104k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z dnia 12 grudnia 2005 r. M. J. objęła parcelę gruntową (...) gm. kat. M.. Organ l instancji rozdzielił sprawy dotyczące zwrotu każdej z wymienionych nieruchomości, przy czym sprawa obecna dotyczy wniosku o zwrot działki oznaczonej jako (...). gm. kat. M..
Nieruchomość ta, o pow. 3849 m2, objęta Kw (...), powstała z podziału parceli (...), stanowiąca własność M. S. z d. J., została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia (...) grudnia 1968 r. Nr (...). Przedmiotowa parcela była niezbędna na cele budownictwa (magazynów), zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr (...) z dnia (...) sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie.
Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalono na rzecz właścicielki odszkodowanie w kwocie 7.317,12 zł. Starosta Krakowski wyjaśnił, iż wymieniona w treści decyzji M. S. z d. J. jest tożsama z osobą wnioskodawczyni M. J. z d. S., a jedynie na skutek oczywistej omyłki przestawiona została kolejność nazwisk tej osoby.
Organ l instancji wskazał, że na początku lat 60 - tych ubiegłego wieku Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie i Ministerstwo Obrony Narodowej wspólnie ustaliły lokalizacje zamienne dla poszczególnych obiektów wojskowych - za takie same obiekty oddane miastu - w ramach których na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w rejonie miejscowości M.. Teren ten stanowić miał rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem. Program inwestycji w M. przewidywał podzielenie obiektu na dwie części: teren ścisły (techniczny), na którym będą zlokalizowane budynki magazynowe oraz teren gospodarczy stanowiący zaplecze obiektu. Cały obiekt miał zostać ogrodzony zgodnie z "Normatywem technicznym projektowania ogrodzeń terenów wojskowych" - 2 rzędy ogrodzenia i ogrodzenie ostrzegawcze. Obiekt miał być wyposażony w energię elektryczną oraz obwodnicę oświetleniową. Teren wskazany na cele magazynowe w rejonie M. stanowił własność osób fizycznych i dlatego konieczne było wywłaszczenie, które objęło także działkę (...).
Treść pisma Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia (...) marca 1978 r. znak: (...) oraz treść odrysu z mapy katastralnej obejmującego teren wsi M., stanowiący załącznik do tego pisma, wskazuje, iż dla opisanego wyżej obiektu magazynowego wyznaczono strefę ochronną o szerokości 300 m, w której obowiązywał bezwzględny zakaz wznoszenia wszelkich obiektów kubaturowych oraz prowadzenia prac inwestycyjnych bez uzgodnienia z właściwymi organami.
Z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów oraz mapą zasadniczą wykonanego przez geodetę uprawnionego T. C. wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela (...). gm. kat. M. odpowiada aktualnie części działki nr (...)położonej w obrębie M. gm. W. . Wcześniej teren ten wchodził w skład działki nr (...). Między innymi na tej działce zlokalizowany był obiekt magazynowy określony jako kompleks wojskowy nr (...). Pozostawał on w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej do dnia (...) sierpnia 2005 r. Od tego dnia wszelkie prawa i obowiązki związane przedmiotową nieruchomością przejęła Agencja Mienia Wojskowego jako osoba prawna, której powierzono wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Prawo własności działek: nr (...) o pow. 31,25 ha i nr (...) o pow. 0,38 ha pół. w M. gm. W. w dniu (...) grudnia 2005 r. od Agencji Mienia Wojskowego nabyła Gmina W. , w drodze umowy sprzedaży (Rep. (...)).
W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu przeprowadzonej w dniu (...) maja 2006 r. w obecności zainteresowanych stron stwierdzono, że teren wywłaszczonej parceli (...) znajduje się w pasie ogrodzeń obiektu magazynowego: ostrzegawczego i właściwego, który spełniał funkcję ochronną. Przedstawiciele Agencji Mienia Wojskowego podkreślili, że ze względu na specjalne przeznaczenie obiekt magazynowy wymaga zachowania stref ochronnych.
Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Starosta Krakowski doszedł do wniosku, że nie jest spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określona w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określony został w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Krakowa z dnia (...) grudnia 1968 r. nr (...) jako budownictwo. Podstawą wywłaszczenia była decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr (...) z dnia 5 sierpnia 1965 r. wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, która ustalała lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M..
W ocenie organu, porównanie projektowanego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu z ustalonym w dniu (...) maja 2006 r. stanem faktycznego zagospodarowania pozwala na stwierdzenie, że na nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia. W terminach wskazanych w tej art. 137 ust. 1 u.g.n. podmiot odpowiedzialny za realizację celu wywłaszczenia zapewnił jego wykonanie na terenie odpowiadającym wskazanej działce. Tak więc, skoro działki nr (...)nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, to nie jest również możliwy jej zwrot poprzedniemu właścicielowi.
Odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego złożyła M. J. wskazując, że cel wywłaszczenia wygasł, zachodzi też zmiana właściciela. Przed wystawieniem nieruchomości pomagazynowych na sprzedaż w drodze przetargu stosownie do art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odwołaniu wskazano też, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była zabudowana, lecz jedynie przylega do ogrodzenia ostrzegawczego.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...).02.2008 r. znak (...) na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy podzielił ustalenie Starosty, iż nie można przedmiotowej nieruchomości uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n, bowiem cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany. Wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia, której nastąpiło wywłaszczenie. Stąd też, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy ("budownictwo"), prawidłowa jego ocena winna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej, w szczególności treści samego wniosku o wywłaszczenie, treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Analizując bogatą dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy Wojewoda stwierdził, że celem wywłaszczenia parceli (...) było urządzenie obiektu magazynowego, obejmującego zarówno budynki magazynowe, jak i infrastrukturę techniczną oraz strefy ochronne wynikające z wojskowego charakteru całej inwestycji.
Obecnie teren byłej parceli (...). gm. kat. M. znajduje się w pasie ogrodzeń obiektu magazynowego: ostrzegawczego i właściwego, który spełniał funkcję ochronną. Brak wybudowania konkretnie na przedmiotowej parceli magazynów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania i wykorzystania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu magazynowego z uwzględnieniem konieczności istnienia tzw. strefy ochronnej budynków magazynowych. Stąd można uznać, iż w przedmiotowej sprawie miała miejsce modyfikacja celu wywłaszczenia, ponieważ została całkowicie zachowana funkcja terenu wywłaszczonego jako obiektu magazynów wojskowych.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zmiany celu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy podkreślił, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie można mówić o zbędności nieruchomości, nawet jeżeli później doszło do zmiany jej przeznaczenia. Skoro kompleks magazynowy powstał, to cel wywłaszczenia został zrealizowany i późniejsza zmiana przeznaczenia nie uzasadnia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej.
Wojewoda odniósł się także do pozostałych zarzutów odwołania, dotyczących nie poinformowania skarżącej o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu - podkreślając, że wyjaśnienia te nie stanowią uzasadnienia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Wskazał, ze ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa skutków naruszenia zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie o zwrot nie posiada narzędzi prawnych pozwalających na zastosowanie w tej kwestii jakichkolwiek sankcji. Możliwe natomiast jest wniesienie odpowiedniego powództwa do sądu powszechnego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Maria J., zarzucając jej naruszenie art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Na uzasadnienie skargi podała, że w świetle zaskarżonej decyzji celem wywłaszczenia było budownictwo, a tymczasem odebrania jej nieruchomość nigdy nie została zabudowana. W ocenie skarżącej oznacza to, że jest ona zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto zwróciła uwagę na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w sprawach II SA/Kr 1220/07, II SA/Kr 1221/07 oraz II SA/Kr 2308/02. Sprawy te dotyczyły tego samego terenu, a stan faktyczny był bardzo zbliżony do stanu ustalonego w niniejszej sprawie. W sprawach tych organy administracji odmówiły zwrotu nieruchomości, natomiast sąd administracyjny uchylił zaskarżone decyzje wskazując, że byli właściciele lub ich następcy prawni mają wnioskować zwrot każdej nieruchomości, jeżeli ta nie została użyta na cel wynikający z decyzji wywłaszczeniowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zatem nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga jest zasadna. Podniósł, iż w toku postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8 , 9, 12, 77, 97 par 1 pkt 4 k. p. a., które miało wpływ na wynik sprawy gdyż nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji bezsporną jest okoliczność, że na terenie kompleksu wywłaszczonych nieruchomości zostały wybudowane magazyny, a cały teren był użytkowany przez Wojsko Polskie, jak i okoliczność, że na terenie przedmiotowej działki nie zostały wybudowany żaden magazyn. Działka ta znalazła się poza obrębem zabudowy magazynami, a także poza podwójnym ogrodzeniem terenu magazynów (ogrodzeniem z kolczastymi drutami), co zostało potwierdzone wynikami naoczni.
Sąd pierwszej instancji przywołał także fakt, iż z protokołu oględzin wynika że działka ta pozostała niezabudowana, porośnięta dziko rosnącą roślinnością; chaszczami, samosiejkami krzewów i drzew. Zaś na planie sporządzonym przez T. C. jest uwidoczniona lokalizacja tej działki, (...) Ponadto Skarżąca złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości w dniu (...).12. 2005 r. /k.1/ , a jak się okazało Skarb Państwa wyzbył się parę dni wcześniej własności m. in. tej działki, która obecnie wchodzi w skład działki ozn nr (...) o pow. 31,25 ha. Mianowicie Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego sprzedała aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia (...). 12. 2005 r., Gminie W. całą działkę nr (...), obejmującą "tereny różne" za kwotę 5.300.000 zł, po odliczeniu udzielonej nabywcy bonifikaty w kwocie 3.319. 000 zł.
Na tle powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania zwrotowego nie były przestrzegane zasady wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w dziale III, rozdział 6 tej ustawy. W szczególności organy orzekające nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie do przepisów ustawy dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Odmawiając zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń, co do istnienia (lub nieistnienia) przesłanek zwrotu naruszono w opinii Sądu pierwszej instancji przepisy art. 136 ust. 3 w zw. a art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w sytuacji, w której cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został skonkretyzowany, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia. W decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) (bez planu, do którego się odwołuje) wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie" zawarte zostało dookreślenie celu wywłaszczenia; "budowa magazynów". Według Sądu pierwszej instancji oczywistym jest, że ten cel określony w decyzji o wywłaszczeniu polegający na budowie magazynów nigdy nie został zrealizowany. W okresie od wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość faktycznie nie była wykorzystywana. W każdym razie cel wywłaszczenia został określony jako "budownictwo", a nie "strefa ochronna". Strefę ochronnej dla obiektów specjalnych na terenie wsi M. G.. W. wyznaczono dopiero 1978 r., co wynika wprost z pisma skierowanego do Naczelnika Gminy W. o wyznaczeniu strefy 300 m. "na których obowiązuje bezwzględny zakaz" inwestycji kubaturowych. Pismo to nie było przedmiotem badania organów, a do niego dołączono mapę z obrysem terenu magazynów i "strefy ochronnej", który obecnie stanowi jedną działkę nr (...), sprzedaną Gminie, powołanym w. aktem notarialnym.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie został zrealizowany obowiązek wynikający z art. 136 ust. 2 u. g. n., a polegający na zawiadomieniu przez organ poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Bezsporną w ocenie Sądu pierwszej instancji jest okoliczność, że skarżąca nie została zawiadomiona o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele komercyjne nie pozostające w żadnym związku z celem wywłaszczenia. Nie uzyskano stanowiska skarżącej, czy jest ona zainteresowana odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych wart. 139 i 140 i 141 u. g. n., a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust. 2 tego przepisu.
Ponadto w opinii Sądu pierwszej instancji starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. l u.g.n. przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, nie może wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § l pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § l k. p. a).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Małopolski zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że organ orzekający nie wykazał w należyty sposób braku przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany.
2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 7 i 97 § 1 pkt 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien zawiesić je do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia,
3. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że w toku postępowania zwrotowego doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 8, 9, 12, 77 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy gdyż nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 474/08 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż organy orzekające nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W stanie faktycznym nie zachodzi w opinii Skarżącego zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, co potwierdza zebrany materiał dowodowy.
Wnioskiem z dnia (...) lipca 1968 r. znak (...) Dyrekcja Inwestycji Miejskich wystąpiła o wywłaszczenie szeregu nieruchomości w tym (...) tego dokumentu parceli (...), stanowiącej własność M. S. , z d. J. pod budowę inwestycji zamiennych. Stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr (...) z dnia (...) sierpnia 1965 r. znak (...) wydanej m.in. na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu ustalono lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M.. Ponadto z Programu inwestycji zamiennych w garnizonie Kraków wynika, że odnośnie nieruchomości położonych w M. teren ten będzie stanowił rejon budynków magazynowych z zapleczem. Z dokumentu tego wynika ponadto, że z uwagi na charakter obiektu i zgodnie z przepisami obiekt należy podzielić na teren ścisły (techniczny) gdzie będą zlokalizowane budynki magazynowe oraz teren gospodarczy stanowiący zaplecze obiektu. Dla całości obiektu przewidziano zgodnie z "Normatywem technicznym projektowania ogrodzeń terenów wojskowych /projekt/" dwa rzędy ogrodzenia oraz ogrodzenie ostrzegawcze. Z kolei z rozliczenia zadania inwestycyjnego pn. (...) wynika, że termin rozpoczęcia realizacji inwestycji przypadał na IV kwartał 1971 r., a termin oddania inwestycji do użytku przypadał na kwiecień 1972 r. Dodatkowo z protokołu (...) z dnia (...) kwietnia 1972 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku zadania inwestycyjnego Budowa Nr (...) wynika, że roboty zostały wykonane w czasie od 8 lipca 1971 r. do 15 kwietnia 1972 r. oraz że inwestycja przekazana została użytkownikowi jednostki wojskowej nr (...) dnia (...) kwietnia 1972 r. Natomiast protokół zdawczo-odbiorczy dotyczący kompleksu wojskowego magazynowego w M. z dnia (...) lutego 1975 r. (...) dowodzi przekazania kompleksu magazynowego o pow. 35ha18a98m2 na terenie którego znajduje się ogrodzenie zewnętrzne i wewnętrzne. Także z pisma Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia (...) marca 1978 r. wynika, że doszło do wyznaczenia stref ochronnych dla obiektów specjalnych na terenie wsi M.. W wyznaczonej strefie 300m obowiązywał bezwzględny zakaz wznoszenia wszelkich obiektów kubaturowych oraz prowadzenia prac inwestycyjnych bez uzgodnienia z właściwymi organami.
Skarżący podniósł, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony ogólnie jako cel budownictwa. Z uwagi na to prawidłowa jego ocena powinna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczenia, która pozwoli na jego określenie w sposób ścisły i dokładny. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący realizacji inwestycji na przedmiotowej ruchomości skarżący wskazał, że celem wywłaszczenia szeregu nieruchomości w tym parceli (...). było urządzenie obiektu magazynowego obejmującego zarówno budynki magazynów, jak i całą strukturę techniczną oraz strefy ochronne wynikające z wojskowego charakteru przedmiotowej inwestycji. Przedmiotowa nieruchomość odpowiadająca aktualnie działce nr (...)znajduje się w pasie ogrodzeń obiektu magazynowego: ostrzegawczego i właściwego, który spełniał funkcje ochronne. Fakt ten w ocenie skarżącego potwierdza nie tylko zgromadzony w sprawie materiał kartograficzny ale także protokół z rozprawy administracyjnej wraz z oględzinami terenu z dnia 30 maja 2006 r. z którego wynika, że działka nr (...) wchodzi w skład obiektu stanowiącego kompleks wojskowy (...), który zdaniem przedstawicieli Agencji Mienia Wojskowego ze względu na specjalne jego przeznaczenie wymagał zachowania strefy ochronnej w obrębie której przedmiotowa nieruchomość się znajduje. Ponadto z pisma Regionalnego Zarządu Infrastruktury z dnia (...) maja 2004 r. Nr (...) skierowanego do Starosty Krakowskiego dotyczącego terenów zamkniętych i stref ochronnych na terenie gminy W. wynika, że na terenie tej gminy zostały ustalone tereny zamknięte kompleksu wojskowego nr (...) w skład którego wchodzi działka nr (...) o pow. 31,25ha położona w M.. Wokół tego kompleksu wyznaczona została strefa ochronna w której obowiązuje bezwzględny zakaz wznoszenia wszelkich obiektów kubaturowych oraz prowadzenia prac inwestycyjnych bez uzgodnienia z właściwymi organami.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt usytuowania przedmiotowej nieruchomości w strefie ochronnej budynków magazynowych skarżący podniósł, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Ponadto rozpoczęcie inwestycji związanej z jego realizacją w 1971 r. oddanie jej do użytku w 1972 r. wskazuje, iż cel ten został zrealizowany w ustawowym terminie skazanym przepisem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślił, że powyższe w jego opinii świadczy o braku przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto podkreślił, że na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów można stwierdzić, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określony jako budowa magazynów obejmuje zarówno ich wzniesienie, jak i całą infrastrukturę techniczną oraz strefy ochronne wynikające z wojskowego charakteru inwestycji, który to cel niewątpliwie został zrealizowany. O wyznaczeniu tej strefy z zaznaczeniem jej granic na mapie katastralnej mówi wskazane pismo z dnia (...) marca 1978 r., a więc datowane przed upływem 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Pismo to wraz z całą dokumentacją było przedmiotem wnikliwej oceny organów orzekających w sprawie, gdyż zarówno organ I jaki i II instancji powołują się na ten dokument wbrew twierdzeniom zawartym w skarżonym wyroku. Dlatego też budowę strefy ochronnej obiektu wojskowego należy zdaniem skarżącego uznać za realizację celu wywłaszczenia określonego ogólnie to budownictwo także ze względu na szczególny wojskowy charakter przedmiotowej inwestycji. Można także uznać, iż nastąpiła modyfikacja celu bez jego zmiany ponieważ całkowicie zachowana została funkcja wywłaszczonego terenu jako obiektu wojskowego.
Skarżący podniósł, iż wydając skarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył także przepisy prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że organ orzekający naruszył art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
Skarżący nie zgodził się z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem wg którego stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego organ orzekający w przedmiotowej sprawie winien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia. Wskazał, że z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania zwrotowego, a tym samym do badania zgodności z prawem umowy sprzedaży w wyniku której Gmina W. nabyła od Agencji Mienia Wojskowego prawo własności m.in. przedmiotowej nieruchomości.
Skarżący podniósł, że podstawą obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego jest uprzednie wystąpienie zagadnienia wstępnego od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc w jego opinii nie ma podstaw do zawieszenia postępowania jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istota zagadnienia prejudycjalnego sprowadza się zatem do tego, że jest ono materialnoprawną przeszkodą ujawniającą się tylko toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Skarżący podkreślił, że zbadanie zgodności z prawem powołanej wyżej umowy sprzedaży z dnia 7 grudnia 2005 r. Repertorium A Nr 6817/05 nie ma w postępowaniu zwrotowym charakteru kwestii prejudycjalnej, gdyż w chwili orzekania możliwe było rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Skarżący podniósł, że przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości była realizacja celu wywłaszczenia, a nie powołanie się na brak władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa.
Skarżący uznał za błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tezy, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 12 oraz 77 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ze względu na to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie budzi w ocenie skarżącego zastrzeżeń dokonana przez organy orzekające wykładnia przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego - art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na naruszeniu przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Żaden z powołanych zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
Przystępując do analizy podniesionych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, iż Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 ze zm., dalej zwana jako U.g.n.) wprowadziła legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 U.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych realizacja tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Sąd I Instancji ma rację przyjmując, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu . W takim bowiem tylko przypadku, stosownie do treści przepisu art. 136 pkt. 3 U.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wcześniej jednak precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia stwarza organowi możliwość badania i ustalenia, czy cel ten nie został zrealizowany, względnie czy nie rozpoczęto nawet prac związanych z jego realizacją.
Należy zatem uznać, że w sytuacji gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji za pomocą określeń ogólnych, to dla prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia należy przyjąć takie same kryteria, jak przy dokonywaniu ustaleń niezbędności w postępowaniu wywłaszczeniowym.( tak T. Woś, "Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot" Wyd. Stow. Notariuszy RP Poznań, Kluczbork 1995, str. 167 i nast.,T\ Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości" Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004, str. 209 i nast).
W rozpoznawanej sprawie żądanie strony skarżącej z dnia (...) grudnia 2005 r. dotyczyło zwrotu wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia (...) grudnia 1968 r. Nr (...)części działki nr (...)położonej w M. gm. W. , objętej księgą wieczystą (...), w granicach wywłaszczonej parceli (...). gm. kat. M. – na cele budownictwa magazynów.
Mając powyższe na względzie należy przyjąć, iż ocena dotycząca zasadności rozstrzygnięcia odmawiającego zwrotu winna za punkt wyjścia w zakresie określenia celu wywłaszczenia przyjąć rozważania dotyczące zrealizowania przesłanki wywłaszczenia, jaką było budownictwo magazynów. Jeśli konkretne zamierzenia przewidziane do zrealizowania na tej właśnie nieruchomości mieszczą się w powyższym celu, to należałyby uznać, że cel ten został zrealizowany, a zatem przesłanka negatywna, wynikająca z art. 137 U.g.n. dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest spełniona.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była zabudowana, lecz jedynie przylega do ogrodzenia ostrzegawczego. Obecnie teren byłej parceli (...). gm. kat. M. znajduje się w pasie ogrodzeń obiektu magazynowego: ostrzegawczego i właściwego, który spełniał funkcję ochronną. Tymczasem celem wywłaszczenia było "budownictwo", a nie "strefa ochronna", co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość jest bez wątpienia zbędna na cel wywłaszczenia. Tak więc o tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje ściśle rozumiany cel wywłaszczenia, który w niniejszej sprawie nie został zrealizowany, a więc zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 U.g.n. należy uznać za nieusprawiedliwione.
Przystępując do rozpatrzenia drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez przyjęcie, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien zawiesić je do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do zbycia nieruchomości w trakcie toczącego się przed organem administracji postępowania o zwrot nieruchomości, wszczętego wnioskiem poprzedniego właściciela. Tym bardziej więc obowiązek uregulowania przez organ administracji stanu stosunków prawnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości w taki sposób, aby Skarb Państwa miał w swym władaniu nieruchomość, wydaje się oczywisty.
W związku z powyższym prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organ administracji orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wywłaszczona nieruchomość nie może być zwrócona, ponieważ nie znajduje się we władaniu ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05, niepubl.). W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien był w trybie art. 100 § 1 k.p.a. wezwać stronę o wystąpienie w oznaczonym terminie do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności umowy na podstawie, której własność przedmiotowej nieruchomości została zbyta na rzecz osoby trzeciej. Gdy powyższe zagadnienie wstępne zostanie przed sądem powszechnym rozstrzygnięte albo, gdy upłynie bezskutecznie termin do wystąpienia przez stronę do sądu, organ będzie mógł podjąć postępowanie i wydać decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., I OSK 1879/06).
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania zwrotowego doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 8, 9, 12, 77 Kodeksu Postępowania Administracyjnego również należy uznać za chybiony. Bez wątpienia organy administracji publicznej w niniejszej sprawie uchybiły obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzestając jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż cel na który zostało dokonane wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, nie zauważając jednocześnie, iż celem tym było "budownictwo", a przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zabudowana.
Ponadto organy zaniechały obowiązkowi poinformowania skarżącej o zamiarze zbycia przedmiotowej nieruchomości. Nie uzyskano stanowiska skarżącej, czy jest ona zainteresowana odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych wart. 139 i 140 i 141 U.g.n., co bezspornie stanowiło naruszenie art. 136 ust. 2 U.g.n., który stanowi, iż razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.