I OSK 1525/22

I OSK 1525/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 550/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-05-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 5 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 550/21 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (Kolegium) z [...] maja 2021 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy O. z [...] marca 2021 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (Kolegium) na rzecz skarżącej M. N. (Skarżąca) kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy O. decyzją z [...] marca 2021 r. odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia w związku z opieką nad matką K. N. Jako podstawę odmowy organ wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia oraz fakt, że osoba ta pozostaje w związku z małżeńskim, zaś wobec małżonka nie wydano orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu prawnym organ przywołał art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.). ą
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Odnosząc się do wskazanych podstaw wyłączenia prawa do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia zanegowało wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. brak uprawnienia Skarżącej do świadczenia z uwagi na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W tym względzie przywołało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt K 38/13 orzekające o niezgodności ww. zapisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jakkolwiek orzeczenie to nie wywarło skutku w postaci uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., to stanowi istotną wskazówkę przy wykładni przepisów. Zatem norma ta winna być odczytywana w świetle zasad wyrażonych w powołanym orzeczeniu Trybunału, co oznacza, że data powstania niepełnosprawności nie może wykluczać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu zaś do drugiej z podstaw odmowy przyznania świadczenia organ odwoławczy po przywołaniu brzmienia art. 17 ust. 5 u.ś.r. wskazał, że nie przysługuje ono m.in. gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze Skarżąca zarzucała rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka powinna być sprawowana przez męża osoby niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją aktu oraz orzeczenie, co do istoty sprawy i zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wywodziła, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do innych rezultatów niż przyjęte w zaskarżonej decyzji. Świadczenie pielęgnacyjne stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji spowodowanej koniecznością opieki nad osobą jej wymagającą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy stanowisku Kolegium, że Skarżącej nie przysługuje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest właściwe. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniały okoliczności dające podstawę do odejścia od wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na rzecz wykładni, systemowej i celowościowej.
Sąd wskazał, że krąg i kolejność osób uprawnionych do świadczeń w związku ze sprawowaniem opieki jest przez ustawodawcę ściśle wskazany. Zasadniczo wstępni i opiekunowie wyprzedzają osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ich krąg z kolei wyznacza ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej k.r.o.). Podkreślił, że istotne w tym miejscu jest wskazanie na przepis art. 128 k.r.o. stanowiący, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy ustawowo wskazany opiekun z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą jej wymagającą obowiązek alimentacyjny (w tym zaś przypadku uprawnienie do świadczeń może przejść na kolejną z uprawnionych osób), nawet wówczas gdy dotyczy to małżonka nie legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosło Kolegium zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu osoby, nad którą jest sprawowana opieka, w sytuacji, gdy osoba ta (niepełnoprawny) pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej "K.p.a."), gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, a w szczególności nie naruszając przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
2) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że stan zdrowia męża K. N. wyklucza sprawowanie przez niego opieki nad żoną, choć - wolą ustawodawcy - ocena, czy mąż - z uwagi na jego stan zdrowia -jest w stanie wypełniać we właściwy sposób obowiązek alimentacyjny względem żony będącej osobą niepełnosprawną, jest rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydawanym przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności i sądy powszechne, a nie przez sąd administracyjny;
3) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, gdyż skarga Skarżącej- jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Materialnoprawną podstawę, zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Kolegium, która utrzymywała w mocy decyzję Wójta o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad matką, stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, również Sąd Wojewódzki nie kwestionował literalnej treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych, a jednak mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie współmałżonek osoby wymagającej opieki mógł być – zdaniem Sądu I instancji - potraktowany jako osoba, która nie jest zdolna do sprawowania nad taką osobą opieki przyjął, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.ś.r., należało odczytywać w sposób odmienny od jego treści literalnej. Z tego zatem powodu Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko odwoływał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych.
Sąd kasacyjny dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni ww. przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Jeden z nich polega na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Drugi natomiast opiera się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to "przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków". Takie stanowisko poparł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389, z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, LEX nr 3 289 490, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, LEX nr 3 179 375, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, LEX nr 3 149 088, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, LEX nr 3 044 226, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, LEX nr 2 798 595).
Powyższa kwestia rozstrzygnięta została uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd ten orzekł, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
W świetle powyższego uznać należy, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389).
W niniejszej sprawie, z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że Skarżąca jest córką K. N., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zakres sprawowanej opieki nad matką spowodował, że Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że K. N. mieszka razem z mężem, J. N., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, objęty punktem I petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.
W konsekwencji, za zasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami II. 1, 2, 3 petitum skargi kasacyjnej. Rację ma bowiem skarżące kasacyjnie Kolegium, że w świetle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynikającej z przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego i podzielonej przez skład orzekający, nie można postawić Kolegium zarzutu zaniechania ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, czy też dokonania wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw.
z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.- orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.