I OSK 961/23

I OSK 961/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 308/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-12-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 7 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 308/22 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz A. Ł. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 grudnia 2022 r. IV SA/Wr 308/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Ł. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (Kolegium) z [...] marca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Skarżąca wnioskiem z [...] lutego 2020 r. wystąpiła o przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Decyzją z [...] lipca 2020 r., organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z [...] grudnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 17, art, 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej: "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), Wójt Gminy R. (Wójt) odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę.
Wójt wyjaśnił, że jak wynika z oświadczenia złożonego przez Skarżącą [...] grudnia 2021 r., że opieka nad matką polega na następujących czynnościach: ubieraniu, sadzaniu i przewożeniu na wózku inwalidzkim, szykowaniu posiłków, karmieniu, podawaniu leków, pomocy w korzystaniu z toalety, zakładaniu na noc pielucho-majtek, czynnościach higienicznych (myciu, kąpaniu). Skarżąca oświadczyła, że jej matka nie jest w stanie nic koło siebie zrobić i wymaga od niej, aby była ciągle w zasięgu jej wzroku, gdyż odczuwa ciągły lęk wynikający z demencji. Podopieczna często myli Skarżącą ze swoją mamą lub siostrą, swoją wnuczkę ze swoją córką, ma rożnego rodzaju przywidzenia i urojenia. Z oświadczenia wynika także, że podopieczna regularnie zażywa leki zalecone przez psychiatrę i leki moczopędne. Skarżąca oświadczyła również, że od dwóch lat śpi z matką, która boi się sama spać. Dorosła córka Skarżącej nie pracuje (jest w trakcie poszukiwania pracy), w związku z czym pomaga Skarżącej podczas jej nieobecności w opiece nad podopieczną.
Z informacji zebranych podczas ponownie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że sytuacja mieszkaniowa Skarżącej nie zmieniła się (dalej zamieszkuje wraz z matką i pełnoletnią córką). Podopieczna nie posiada nowej dokumentacji medycznej i jest pod opieką lekarza rodzinnego. Matka strony wymaga pomocy innych osób w codziennym, całodobowym funkcjonowaniu i pielęgnacji. Wszystkie czynności związane z opieką i pielęgnacją nad matką wykonuje Skarżąca (pranie, sprzątanie, robienie zakupów, przygotowywanie i podanie posiłków oraz leków matce), jednak we wspólnym gospodarstwie domowym zamieszkuje córka Skarżącej, która pomaga w opiece nad podopieczną podczas nieobecności Skarżącej w domu. Podczas wywiadu ustalono, że od czasu ostatnio przeprowadzonych wywiadów sytuacja zdrowotna matki Skarżącej uległa pogorszeniu.
Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż Skarżąca nie sprawuje opieki nad matką w wymiarze, który uniemożliwiałby jej podjęcie zatrudnienia, choćby na część etatu. Według organu I instancji, sprawowana przez Skarżącą opieka jest ciągła i osobista, ale nie jest w znacznym stopniu angażująca. Wskazując na aktywność zawodową Skarżącej, organ stwierdził, że Skarżąca pracowała dotychczas głównie w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, pomimo że niepełnosprawność podopiecznej powstała w 2011 r., to strona podjęła zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy na przełomie 2019/2020, tj. w okresie gdy ponownie wystąpiła z wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla podopiecznej. W ocenie organu I instancji, z powyższego można wywnioskować, że strona mogła pogodzić pracę z opieką nad matką, tym bardziej, że we wspólnym gospodarstwie domowym przebywała i nadal przebywa pełnoletnia córka, która pomaga w opiece nad podopieczną.
Dodatkowo Wójt wskazał, że z aktualnie obowiązującego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] lipca 2019 r., wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności matki strony istnieje od 2011 r. (tj. od 73. roku życia). W związku z tym organ stwierdził, że Skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność podopiecznej istnieje od 73. roku życia.
Kolegium po rozpoznaniu odwołania Skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniając, że w kwestii pominięcia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., wypowiedziało się już w ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. i stanowisko to pozostaje aktualne.
Natomiast w odniesieniu do pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż wymiar i zakres czynności opiekuńczych jakie wykonuje strona, uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. Kolegium podkreśliło, że z zebranej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby stan zdrowia matki Skarżącej uległ pogorszeniu. Z akt sprawy nie wynika w szczególności, aby podopieczna po 2014 r. była hospitalizowana. Organ wskazał, że podopieczna w 2018 r. doznała urazu kręgosłupa, jednak strona nie przedstawiła dokumentacji z konsultacji neurochirurgicznej (choć takie wnioski i zalecenia wynikają z opisu badania rezonansem magnetycznym kręgosłupa lędźwiowego). Z historii choroby i porad ambulatoryjnych wynika, że w 2019 r. podopieczna miała tylko jedną poradę, tj. dnia [...] maja 2019 r. (taką historię przedstawiła do akt sprawy strona). W trakcie porady sporządzono wywiad, z którego wynika, że podopieczna zgłaszała samopoczucie dobre, bez żadnych dolegliwości, bez duszności, bólów dławicowych, z małą tolerancją wysiłku, bez arytmii, omdleń, obrzęków obwodowych, czy problemów z przewodem pokarmowym, w związku z czym zalecono kontynuację leków, kontrolę RR i glikemii. Natomiast lekarz psychiatra zaświadczył, że pacjentka konsultowana psychiatrycznie [...] października 2019 r., nie ma poczucia choroby, nie współpracuje i odmawia leczenia. Wbrew powyższemu, strona w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2021 r stwierdziła, że jej matka regularnie bierze leki od psychiatry.
Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że Skarżąca nie jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad matką. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem, że strona zamieszkuje wraz z pełnoletnią córką, która nie pracuje. Organ odwoławczy zaznaczył, że wnuczka, choć w dalszej kolejności, też jest związana obowiązkiem alimentacyjnym wobec babci i - jak wynika z oświadczenia Skarżącej - faktycznie wywiązuje się z tego obowiązku podczas nieobecności Skarżącej (karmi podopieczną, zaprowadza do toalety, dotrzymuje towarzystwa).
Wobec tego w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że opieka nad podopieczną nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała podjęcie przez stronę pracy w niepełnym wymiarze, tym bardziej, że może być i jest de facto dzielona pomiędzy członków rodziny. Organ II instancji zaznaczył też, że podopieczna, poza stroną, posiada trzy córki: G. K., A. M. i W. M., które są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu w zakresie zapewnienia należytej opieki niepełnosprawnej matce. W tym zakresie organ II instancji zauważył, że zarówno G. K. jak i A. M. nie są osobami aktywnymi zawodowo (są na emeryturze). G. K. i W. M. mieszkają w J. (ok. 10 km od miejsca zamieszkania ich matki), A. M. mieszka w G. (ok. 15 km od miejsca zamieszkania matki), co niewątpliwie pozwala na pełną dyspozycyjność i szybkość reagowania na zaistniałe potrzeby. Ponadto pomoc bezpośrednią względem matki zstępne podopiecznej mogą świadczyć także w formie świadczeń finansowych, z wywiadów środowiskowych wynika bowiem, że dysponują stałymi dochodami.
Kolegium podkreśliło, że wyjaśnienia strony potwierdzają, że w nocy zasadniczo nie są wykonywane żadne czynności opiekuńcze, zaś w ciągu dnia rozkładają się one na różne pory dnia, co pozwala na sprawowanie opieki nad matką przez wszystkie jej dzieci. W konsekwencji opieka nad matką nie musi być wykonywana wyłącznie przez stronę, pomimo że zobowiązała się ona dożywotnio opiekować matką. Powyższej oceny nie zmienia, zdaniem Kolegium, okoliczność zawarcia przez stronę umowy o dożywocie, zgodnie z którą zobowiązała się ona opiekować matką, która "przepisała na nią dom".
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że strona przy należytej organizacji swojego czasu i przy współpracy z siostrami, które mogą dzielić z nią opiekę nad matką, bądź przekazać środki finansowe w celu należytej opieki, mogłaby pogodzić pracę (np. w formie umowy zlecenia, w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też w formie zdalnej) ze sprawowaniem opieki nad matką.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżąca wniosła:
1/ o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
2/ o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
3/ o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarga oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na jej wydanie, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegającym na uznaniu, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.
Według Skarżącej, Kolegium formułując wskazane w decyzji tezy, nie wzięło pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącą w złożonym oświadczeniu. Ponadto organ odwoławczy dokonał pobieżnej oceny oświadczenia strony odnoszącego się do zakresu i harmonogramu opieki sprawowanej nad matką. Zdaniem Skarżącej, powyższe dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że jej matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, która to okoliczność została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ.
W dalszej kolejności Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy czym rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również niepodejmowanie zatrudnienia, tym bardziej, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. określający w sposób enumeratywny katalog podmiotów sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną nie obejmuje osób bezrobotnych, natomiast art. 17 ust. 6 u.ś.r. stanowi wprost, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Skarżącej, gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji .
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną orzekania o przedmiotowym świadczeniu stanowił art. 17 u.ś.r. Po przywołaniu jego brzmienia Sąd wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką między innymi ze względu na to, że zakres sprawowanej opieki nad matką nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia.
Sąd zwrócił uwagę, że sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Niewątpliwie określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Wobec tego przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 września 2019r. sygn. akt II SA/Rz 691/19).
Sąd wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia zatem sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Przywołując stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019r. II SA/Rz 535/19 Sąd wskazał, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.
W badanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami fakt, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności co potwierdzając orzeczenia wydane przez Powiatowy Zespół d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w P. [...] sierpnia 2011 r. oraz [...] lipca 2019 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2011 r. Wynika z niego także konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Okoliczności związane ze sprawowaną opieką i jej zakresem były też weryfikowane przez pracownika socjalnego w toku czterokrotnie przeprowadzonego ( w dniach : [...] marca 2020 r., [...] kwietnia 2021 r., [...] września 2021 r., [...] grudnia 2021 r. ) wywiadu środowiskowego. Na tej podstawie organy obu instancji, orzekając w sprawie nie miały wątpliwości co do tego, że zakres sprawowanej opieki nie stanowi przeszkody do podjęcia przez Skarżącą pracy zarobkowej , chociażby na części etatu.
Sąd przypomniał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 zawiera legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przez którą rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, niepodejmowanie pracy.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego trafnie zauważył organ II instancji, powołując się w tym zakresie na wyjaśnienia Skarżącej, która przyznała, że w nocy wobec matki zasadniczo nie wykonuje żadnych czynności opiekuńczych, zaś w ciągu dnia rozkładają się one na różne pory dnia, co pozwala na sprawowanie opieki nad matką przez wszystkie jej dzieci. Zważywszy, że dwie z trzech pozostałych córek podopiecznej są już zdezaktywizowane zawodowo i mieszkają w niedużej odległości od miejsca zamieszkania matki(10-15 km), jednocześnie wszystkie jej córki , poza stroną, mają stałe źródło dochodu, natomiast podopieczna zamieszkuje nie tylko ze skarżącą , ale również dorosłą, niepracującą wnuczką ( córką strony). Wobec tego ma rację Kolegium, kiedy wywodzi, że Skarżąca przy należytej organizacji swojego czasu i przy współpracy z siostrami, które mogą dzielić z nią opiekę nad matką, bądź przekazać środki finansowe w celu należytej opieki, mogłaby pogodzić pracę (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy) ze sprawowaniem opieki nad matką. A w konsekwencji tego opieka Skarżącej nad matką nie musi być wyłącznie osobiście i w pełnym zakresie wykonywana przez Skarżącą. Tym bardziej, że większość czynności związanych z opieką nad matką nie jest niecierpiących zwłoki, są to zwykłe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonane przed lub po pracy.
W każdym bądź razie stan zdrowia matki Skarżącej nie wymaga wyłącznie od Skarżącej stałej dyspozycyjności. Taką dyspozycyjnością w zakresie świadczenia opieki i pomocy matce powinni być również obciążone pozostałe dzieci podopiecznej, bowiem w takim samym stopniu jak na Skarżącej ciąży na nich obowiązek alimentacyjny wobec matki. W pełni bowiem należy zaaprobować stanowisko Kolegium, że z powyższego obowiązku nie zwalnia ich zawarta umowa o dożywocie, mocą której Skarżąca w zamian za przeniesienie na nią własności domu, zobowiązała się ona opiekować matką.
Innymi słowy, dla potrzeb ustalenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, zawarcie umowy o dożywocie nie może stanowić uzasadnienia czy też przesłanki do przyjęcia, że w przypadku jej zawarcia obowiązek alimentacyjny ciąży tylko na stronie tej umowy i tym samym wyłączony jest obowiązek alimentacyjny pozostałych zstępnych, w takim samym stopniu spokrewnionych co strona umowy o dożywocie.
Sąd podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dorosłego dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16).
Sąd zwrócił uwagę, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Natomiast w sytuacji, gdy wymagająca opieki matka Skarżącej jest od maja 2011 r. osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ostatnie zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu Skarżącej podejmowała w latach 2019-2020 , to taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką jest co najmniej zachwiany albo nie istnieje.
W rozpoznawanej sprawie zostały zatem spełnione jedynie dwie z trzech określonych w tym cytowanym na wstępie przepisie art.17 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz pozostawanie Skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
Trafnie natomiast organy obu instancji uznały, że odmowę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki, a mianowicie brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Z jednej bowiem strony , zakres jej obowiązków opiekuńczych , a z drugiej strony, sytuacja rodzinna i krąg osób zobowiązanych do alimentacji i tym samym do opieki, nie wyklucza możliwości podejmowania przez nią pracy zarobkowej. Prawidłowo organ orzekający w sprawie ocenił, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, wskazany przez Skarżącą czas i zakres świadczenia przez nią osobistej opieki nad matką, nawet z uwzględnieniem ograniczonej samodzielnej mobilności matki Skarżącej, nie przekreśla bowiem - przy właściwym podziale obowiązków z trzema siostrami i zamieszkującej wspólnie z babcią wnuczką lub ich wsparcia finansowego na opiekę nad matką - możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zważywszy, że większość obowiązków wykonywanych przez skarżącą ( np. przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie) związana jest z typowymi czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym i te obowiązki mogą być wykonane przed lub po powrocie z pracy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie zauważyły organy obu instancji, że w świetle bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana przez Skarżącą nad matką, jest wprawdzie absorbująca, ale obiektywnie - w kontekście jej sytuacji osobistej ( a więc wieku i stanu zdrowia Skarżącej ) oraz rodzinnej (cztery córki zobowiązane do alimentacji i wsparcia faktycznego lub finansowego matki Skarżącej) - nie uniemożliwia jej jakiejkolwiek aktywności zawodowej w ramach art. 3 pkt 21 u.ś.r. Świadczy o tym ostatnio podejmowane przez Skarżącą zatrudnienie w latach 2019-2020 , kiedy to wykonywała pracę nawet w pełnym wymiarze czasu.
Podsumowując Sąd zaaprobował stanowisko organu orzekającego w sprawie, zobowiązanego do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że w świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych, Skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art.17 ust. 1 u.ś.r., bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawną matką - w kontekście ujawnionych i niepodważonych przez Skarżącą okoliczności kontrolowanej sprawy - nie jest opieką, wymagającą niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.
1. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą,
2. art. 17 ust, 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu.
Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że w jej ocenie, Sąd pierwszej instancji pochopnie wykluczył zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Zwróciła uwagę, że Sąd Wojewódzki nie zdołał podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez Skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Kolegium nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad matką, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).
Wskazała, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowych ustaleń dotyczących zakresu opieki (stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej) wręcz sprzecznych z informacjami wynikającymi ze sporządzonego wywiadu środowiskowego. Zwróciła uwagę; że w decyzji Wójta na jej trzeciej i czwartej stronie opisani szeroko kwestie związane z opieką nad osobą niepełnosprawną z których wynika, że ta opieka jest stała i na tyle wymagająca, że pozbawia Skarżącą możliwości podjęcia jakiekolwiek zatrudnienia.
W ocenie Skarżącej wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w tej sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań (tak wyrok WSA w Łodzi z 24 stycznia 2018 r., II SA/Łd 1008/17). Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (tak wyrok NSA z 12 maja 2017 r. I OSK 328/16). Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania, Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.
Skarżąca wskazała, że rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia.
Art. 17 ust. 1 u.ś.r. rodzinnych wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/Gl 504/21, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. II SA/Rz 1781/21). Sąd I instancji winien był zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją Skarżąca. Nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia osobie niepełnosprawnej niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązała się Skarżąca.
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem Skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyroki WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. Il SA/GI 737/21, WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., II SA/Po 834/21). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Stawiając zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W tym zakresie zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. został wadliwie skonstruowany. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien wskazać, czy naruszenie to było następstwem wadliwej wykładni (i w takim przypadku wykazać na czym ona polegała jak również jaka powinna być prawidłowa wykładnia analizowanego przepisu) czy też niewłaściwego zastosowania (w takim przypadku autor skargi kasacyjnej winien wskazać, że w ustalonym i niekwestionowanym przez niego stanie faktycznym sprawy dany przepis nie znajduje zastosowania). Nie jest natomiast możliwe zwalczanie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poprzez stawianie zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Wadliwość ta uniemożliwia odniesienie się do zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej.
Prawidłowo natomiast skonstruowany został zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, co umożliwiło odniesienie się do niego przez Sąd kasacyjny.
Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjął, że dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uznał jednak, ocena ta winna uwzględniać możliwości świadczenia opieki również przez inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 listopada 2022 r., I OSK 85/22 oraz 13 lutego 2024 r. I OSK 127/23 i organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznanie albo odmowę przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych, jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej.
Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach, oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jak i pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że odmowę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Stanowisko to uzasadnione zostało stwierdzeniem, że zakres obowiązków opiekuńczych i sytuacja rodzinna uwzględniająca krąg osób zobowiązanych do alimentacji i tym samym do opieki, nie wyklucza możliwości podjęcia przez Skarżącą pracy zarobkowej. Sąd uznał bowiem, że zakres świadczenia przez Skarżącą osobistej opieki nad matką, nawet z uwzględnieniem ograniczonej samodzielnej mobilności matki, nie przekreśla - przy właściwym podziale obowiązków z trzema siostrami i zamieszkującej wspólnie z babcią wnuczką lub ich wsparcia finansowego - możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
Oznacza to, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię akceptując stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi możliwość partycypowania innych osób w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną osobą. W konsekwencji zarzut objęty punktem 2 peititum skargi kasacyjnej okazał się zasadny.
Skoro Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę, to należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jest to następstwem faktu, że sposób wykładni przepisu prawa materialnego rzutuje na zakres postępowania wyjaśniającego. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i ponownie oceni, czy spełnione zostały przesłanki przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, to jest oceni, czy Skarżąca wykonując czynności opiekuńcze może podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r.
O kosztach postępowania Sąd kasacyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego za obie instancje.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.