I OSK 1520/23

I OSK 1520/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 754/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 30 ust 1 ust 2 pkt 2 ust 2b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2024 poz 935
art 145 § 1 pkt 1 lit a i c art 174 pkt 1 i 2 art 182 § 2 art 183 § 1 i 2 art 188 art 193 art 203 pkt 1 art 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Krowodrza w Krakowie skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 754/22 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie uznania pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku, w ten sposób, że w rubrum wyroku w miejsce daty zaskarżonej decyzji "17 marca 2022 r." wpisuje "10 marca 2022 r." oraz w miejsce słowa "zobowiązanie" wpisuje "zobowiązania"; 2. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy [...] z 26 października 2021 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz E. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Krowodrza w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 754/22, oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 10 marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie uznania pobranego świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 27 października 2017 r. E. D. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie) wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad niepełnosprawną córką E. D.
Wójt Gminy [...] decyzją z 31 października 2017 r., nr [...], przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką E. D. na okres od 1 października 2017 r. do 31 października 2021 r. w kwocie 1406 zł miesięcznie.
Powyższa decyzja była w części dotyczącej wysokości przysługującego świadczenia pielęgnacyjnego zmieniana następującymi decyzjami Wójta Gminy [...] z:
- 2 stycznia 2018 r., nr [...], w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na E. D. w kwocie 1477,00 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 października 2021 r.;
- 15 stycznia 2019 r., nr [...], w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na E. D. w kwocie 1583,00 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 października 2021 r.;
- 7 stycznia 2020 r., nr [...], w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na E. D. w kwocie 1830,00 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2021 r.;
- 18 stycznia 2021 r., nr [...], w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na E. D. w kwocie 1971,00 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 października 2021 r.
Wójt Gminy [...] zawiadomieniem z 7 lipca 2021 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia powołanej wyżej decyzji z 31 października 2017 r., zmienionej powyższymi decyzjami. Następnie zawiadomieniem z 19 sierpnia 2021 r. organ zawiadomił skarżącą o zmianie przedmiotu wszczętego postępowania na ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. w związku z pobieraniem bezpośrednich dopłat do gospodarstwa rolnego z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Wójt Gminy [...] decyzją z 26 października 2021 r., nr [...], stwierdził i zobowiązał skarżącą do zwrotu wraz z należnymi odsetkami ustawowymi nienależnie pobrane świadczenie za okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. w postaci świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przyznane na E. D. decyzją własną z 31 października 2017 r., nr [...], zmienioną powołanymi wyżej decyzjami z: 2 stycznia 2018 r., nr [...]; 15 stycznia 2019 r., nr [...]; 7 stycznia 2020 r., nr [...]; 8 stycznia 2021 r., nr [...] - w łącznej kwocie 62.898 zł.
Od powyższej decyzji skarżąca pismem z 8 listopada 2021 r. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 10 marca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że bezsporne w sprawie jest, iż skarżącej na mocy decyzji organu I instancji z 31 października 2017 r. przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką E. D. oraz, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 27 października 2017 r. skarżąca oświadczyła, że jest rolnikiem i że od 1 października 2017 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Z akt sprawy wynika, czego skarżąca nie kwestionuje, że w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej – ARiMR), gdzie składała wnioski o dopłaty, figuruje jako rolnik, ma nadany numer w ewidencji producentów ARiMR od 2015 r. W składanych kolejno od 2017 r. wnioskach o przyznanie płatności skarżąca oświadczała, iż wraz z mężem prowadzi gospodarstwo rolne.
W ocenie Kolegium, działania podejmowane przez skarżącą we współpracy z ARiMR mają cechy działalności polegającej na zarządzaniu gospodarstwem rolnym, albowiem zmierzają one do pozyskania stosownego dofinansowania, związanego z prowadzeniem gospodarstwa. Organ nie kwestionuje faktu, że skarżąca sama nie pracuje fizycznie w gospodarstwie rolnym, a czynności te wykonuje jej małżonek i ojciec, to jednak poprzez fakt działania "na zewnątrz" przed innymi organami, celem pozyskania świadczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej de facto działa ona na rzecz gospodarstwa podejmując czynności zarządzania tym gospodarstwem.
W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, oświadczenia składane przez skarżącą przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne przed GOPS w [...] mają charakter świadomego wprowadzenia w błąd, a tym samym mieszczą się w definicji nienależnie pobranego świadczenia. W aktach sprawy brak jest pisemnego oświadczenia skarżącej o fakcie pobierania dopłat z ARiMR, jako rolnik, i tym samym nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż informowała organ o tej okoliczności. Wydaje się za uzasadnione, aby skarżąca powiadomiła o tej okoliczności organ, tym bardziej, że corocznie od 2017 r. w ARiMR składała oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne, co było sprzeczne z oświadczeniem składanym w GOPS.
Kolegium, rozumiejąc trudną i złożoną sytuację skarżącej, poinformowało jednocześnie skarżącą, że organ I instancji może w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosować jedną ulg, o których mowa w tym przepisie, tj. umorzyć kwotę nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części, rozłożyć je na raty bądź odroczyć termin płatności kwoty nienależnie pobranego świadczenia na pisemny wniosek skarżącej złożony w organie I instancji, po zakończeniu tego postępowania.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 754/22, oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny i sama skarżąca go nie podważa. Natomiast istotą sporu jest, czy w tak ustalonych okolicznościach wypłacone skarżącej świadczenie za okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej – u.ś.r.). Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia.
Sąd I instancji stwierdził, że w realiach sprawy zostało przekonywująco uzasadnione, że od skarżącej – dającej się poznać jako osoba należycie dbająca o swoje sprawy (na co wskazuje chociażby fakt skutecznego pozyskiwania przez lata stosownego dofinansowania z ARiMR związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego) można było wymagać świadomości tego, że zna konsekwencje złożonych przez siebie oświadczeń odnośnie tego, czy zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy nie. Znamienne jest to, że przed organem właściwym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca podała, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy przez rolnika, małżonka rolnika lub domownika (wniosek z 27 października 2017 r.), godząc się jednocześnie na konsekwencje wynikające z nienależnie pobranego świadczenia (pouczenie z decyzji z 31 października 2017 r.), podczas gdy od 2015 r. figuruje w systemie ARiMR jako rolnik prowadzący działalność rolniczą i uzyskujący stosowne dofinasowanie z tego tytułu. Powyższe, w ocenie Sądu, zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego, wskazuje na świadome wprowadzenie przez skarżącą organu przyznającego świadczenie pielęgnacyjne w błąd poprzez oświadczanie nieprawdy o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w nim. Sąd wskazał także, że w protokole przesłuchania strony skarżąca poza gołosłownym tłumaczeniem, że została wprowadzona w błąd przez organ, od którego uzyskała informacje, że pomimo tego, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, to może pobierać dotacje, w żaden sposób nie uwiarygodniła powyższego, co mogłoby się przełożyć na ocenę stopnia jej zawinienia w tej sprawie. Wskazywanie przez skarżącą, że faktycznie zaprzestała prac w gospodarstwie rolnym, a wnioski do ARiMR składała w imieniu ojca i męża są irrelewantne dla rozstrzygnięcia tej sprawy i mijają się z prawdą. Jak wynika z akt sprawy wnioski o przyznanie płatności były bowiem składane osobiście przez skarżącą – także we własnym imieniu, jako osoba prowadząca gospodarstwo rolne – oświadczając, że "pozostaję w związku małżeńskim i razem prowadzimy gospodarstwo rolne".
Sąd I instancji wskazał, że bezspornym pozostaje, iż skarżąca podpisała stosowne oświadczenie w złożonym wniosku, potwierdzając tym samym, iż została pouczona o przesłankach, warunkujących przyznanie prawa wnioskowanego świadczenia, jak również, że wskazane przez nią dane są prawdziwe. Przy czym jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. Skoro zatem skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek dokumentacji medycznej dotyczącej jej zdrowia psychicznego, to ocena jej świadomości (w dacie składania wniosku oraz w okresie późniejszym) odnośnie do treści udzielonych jej pouczeń, które w ocenie organów administracji były wystarczająco jasne dla przeciętnego wnioskodawcy, winna być dokonywana w oparciu o kryteria obiektywne i standardowe. W tej sprawie nie zaistniały żadne okoliczności wyłączające świadome działanie skarżącej odnośnie wprowadzenia organu w błąd, okolicznością taką bynajmniej nie jest wskazywany przez skarżącą stan niewiedzy. Wyjaśnić też należy, że pobieranie dotacji z ARiMR jest konsekwencją prowadzenia przez wnioskującego o przyznanie płatności działalności rolniczej, "system wsparcia bezpośredniego jest kierowany do osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne" (pismo ARiMR z 29 czerwca 2021). "Płatności przysługują faktycznemu użytkownikowi, który rzeczywiście wykonuje czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. (...) Istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje grunty zgodnie z normami i wymogami. Prowadzenie działalności rolniczej rozumiane jest jako dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści."
Sąd I instancji zauważył, że informacje przekazane przez ARiMR ww. piśmie nie pokrywają się z oświadczeniem skarżącej z 15 czerwca 2021 r., w którym podała, że zgodnie z informacjami uzyskanymi z ARiMR dotacje może uzyskać osoba, która nie prowadzi działalności rolniczej, a także pozostają w sprzeczności z zeznaniami skarżącej złożonymi w dniu 20 sierpnia 2021 r. podczas, których stwierdziła, że "w czasie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie byłam posiadaczką, ani właścicielką gospodarstwa rolnego, które należy do mojego taty. (...) "Byłam osobą reprezentatywną składałam wnioski za tatę a pieniądze z dotacji przekazywane były tacie."
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm., dalej - u.p.r.s.w.b.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.r.s.w.b. użyte w ustawie określenia rolnik oznaczają - rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli mówiąc inaczej "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Działalność rolnicza (art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013) oznacza: - produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; - utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub – prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.
Zdaniem Sądu I instancji, trafnie przyjęły organy orzekające, że płatności przysługują osobom, które rzeczywiście wykonują pracę w gospodarstwie rolnym. Posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest wystarczającym i samoistnym warunkiem otrzymania płatności. Na rolniku spoczywa bowiem obowiązek przestrzegania praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (art. 9 u.p.r.s.w.b.). W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na fakt bycia beneficjentem płatności przyznawanych rolnikom przez ARiMR, nie powinno być przyznane, ani pobierane.
Sąd I instancji stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy znajduje uzasadnienie stanowisko organów. Działania podejmowane przez skarżącą w celu otrzymania wsparcia finansowego na prowadzone wspólnie z mężem gospodarstwo rolne mają cechy działalności polegającej na zarządzaniu gospodarstwem rolnym. Zmierzają one do pozyskania stosownego dofinansowania związanego z prowadzeniem gospodarstwa. Prowadzenie gospodarstwa rolnego nie musi polegać na pracy fizycznej w nim, lecz mogą to być inne działania związane z zarządzaniem nim. Pojęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego nie ogranicza się jedynie do wykonywania na nim fizycznych prac polowych, ale obejmuje ono również szeroko pojęte zarządzanie gospodarstwem, decyzyjny wpływ na jego funkcjonowanie.
Sąd I instancji wskazał także, że ustawodawca ściśle sprecyzował warunki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które musi spełniać wnioskodawca (osoba sprawująca opiekę) oraz osoba wymagająca opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeśli jednak opiekunem osoby niepełnosprawnej jest rolnik przesłanką, uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zaprzestanie prowadzenia przezeń gospodarstwa rolnego. W tym celu rolnik powinien złożyć stosowne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Sąd I instancji przywołał wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1273/20, i podkreślił, że przesłanka pozwalająca na przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego nie opiera się o domniemanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, lecz wynika z rzeczywistego stanu rzeczy. Fakt zaprzestania działalności rolniczej prowadzi do obalenia domniemania. Ciężar dowodu wykazania tego faktu ciąży na rolniku. Ustawodawca ściśle określił, jaki rodzaj dowodu będzie służyć temu celowi. Takim środkiem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych, jest oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. Następstwem złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa jest utrata statutu osoby objętej ubezpieczeniem społecznym rolników. Wymóg złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r., nie stanowi istotnego novum, gdyż oświadczenie, będące w istocie dokumentem prywatnym, stanowi istniejący w procedurze środek dowodowy (art. 75 § 1 i 2 k.p.a.). Możliwość pouczenia przez organ o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań także znana jest procedurze administracyjnej od wejścia w życie ustawy z dnia 23 października 1987 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 33, poz. 186). Jedyne novum, to ustawowe wprowadzenie klauzuli zastępującej pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, które ma na celu ułatwienie procedowania, nie zmienia jednak istoty środka dowodowego. Przedstawione przez rolnika oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi zatem dowód na tę okoliczność.
Sąd I instancji zauważył, że skoro oświadczenie rolnika o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi dowód w sprawie, to oczywistym jest, że podstawowym obowiązkiem organu jest ocena tego dowodu na zasadach ogólnych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami procesowymi zdefiniowanymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co niewątpliwie prawidłowo uczyniły organy orzekające w kontrolowanej sprawie w świetle innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., gdyż organ administracji w sposób wystarczający udzielił stronie stosownych pouczeń, które zresztą zamieszczone zostały na oficjalnym formularzu SR-5 dotyczącym wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej - u.ś.r.) poprzez przyjęcie, iż skarżąca zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz ustalenie, że skarżąca została prawidłowo poinformowana o braku prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy skarżąca nie ukrywała przed organem, że występuje od 2015 r. o dotacje do ARiMR i nie została pouczona, że pobieranie dotacji pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto samo wystąpienie o dotacje stanowi dla organu prowadzenie gospodarstwa rolnego, przez co brak jest przesłanek do uznania, że pobierała ona świadczenie pielęgnacyjne w pełni świadomie, co z kolei powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że świadczenie pobrane przez nią było nienależnie pobrane;
2) art. 17b ust 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że złożenie raz w roku wniosku o dotację, którego nie mógł złożyć małżonek skarżącej w związku z brakiem możliwości przepisania na niego numeru identyfikacyjnego w ARiMR świadczy o prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, poprzez:
1) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności w zakresie ubiegania się przez skarżącą o dotację, przyczyn dla których to tylko skarżąca mogła wystąpić o dotację, a tym samym zdeprecjonowanie wyjaśnień ARiMR, że numer indentyfikacyjny dla skarżącej nadany został w 2015 r.
i zgodnie z przepisami nie mógł być przepisany na męża S. D., gdyż w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny i w tej sytuacji gospodarstwo rolne zostałoby pozbawione wsparcia finansowego;
2) wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, że skarżąca świadomie wprowadziła organ w błąd;
3) nierozpatrzenie przez Sąd zebranego materiału w sposób wyczerpujący oraz niedokonanie jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie wiedzy skarżącej o wpływie pobierania dotacji na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo przedłożenia przez skarżącą pisemnego oświadczenia M. Z.;
4) wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, że skarżąca nie informowała organu o pobieraniu dotacji, gdyż w aktach sprawy brak jest pisemnego oświadczenia skarżącej, podczas gdy skarżącej przedłożono do wypełnienia formularz, wypełniła (zakreśliła) oświadczenie, że "zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego" - w oświadczeniu tym nie było podanych innych wariantów jak tylko "tak" lub "nie", a w rozmowie oraz w żadnym z pism nie poinformowano ją o tym, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa oznacza nieubieganie się o dotacje z ARiMR, mimo iż pobieranie dotacji jest w terenach wiejskich powszechne;
5) zdeprecjonowanie faktu, że organ administracji, wydając decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie pouczył strony w sposób właściwy, iż w przypadku ubiegania się o dotacje w ARiMR prawo do świadczenia nie będzie jej przysługiwało, czym naruszono również art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzające go decyzje organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W okolicznościach tej konkretnej sprawy zasadne okazały się zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego, wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.
Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej – u.ś.r.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Stosownie do ust. 2b art. 30 u.ś.r. od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie.
Przez świadczenie nienależnie pobrane należy rozumieć świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej wierze. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że nie można uznać za spełniające wymogi prawidłowego pouczenia takie pouczenie, którego treść jest jedynie przytoczeniem treści przepisu, czy też przepisów. Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, aby następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenia dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (por. m.in. wyroki NSA z 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/12; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10).
Pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.r., powinno być tak sformułowane i przedstawione konkretnemu wnioskodawcy w taki sposób, że zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów wnioskodawca miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Dla oceny legalności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenie o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać w sposób jasny, czytelny i w pełni dla niej zrozumiały pouczona o sytuacjach, w których świadczenie pobrane może być uznane za nienależnie pobrane i podlegać zwrotowi.
Podkreślenia wymaga, że zarówno w formularzu wniosku, jak również w decyzji organu I instancji z 31 października 2017 r. i kolejnych czterech decyzjach wydanych w latach 2018 – 2021, brak jest pouczenia zawierającego wyraźną i jasną informację o tym, że rolnikowi w przypadku występowania z wnioskiem do ARiMR o przyznanie płatności nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W konsekwencji braku tego pouczenia, nie można przyjąć, aby skarżąca miała świadomość w momencie składania wniosku, że wystąpienie przez nią z wnioskiem o przyznanie płatności do ARiMR będzie miało dla niej negatywne skutki w postaci braku możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną córkę. Co istotne, skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że okoliczność pobierania przez nią dopłat bezpośrednich z ARiMR była przez nią wyraźnie i jednoznacznie sygnalizowana w toku składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała też, że została także poinformowana przez pracowników trzech instytucji – GOPS, KRUS i ARiMR, że kwestia prowadzenia gospodarstwa rolnego nie koliduje z kwestią dotacji z ARiMR. Podniosła, że w tym zakresie zwracała się do pracownika właściwego GOPS i taką informację uzyskała. Wprawdzie brak jest w aktach dowodów na tę okoliczność, jednakże z uwagi na powyższe rozważania, uznać należy, że nie ma przesłanek do tego, aby nie można uznać za wiarygodne oświadczenia skarżącej podnoszone w pismach procesowych w tej materii. Zauważyć przy tym trzeba, że takie same okoliczności skarżąca podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.
Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki uznał powyższe oświadczenia za gołosłowne, to jednak Naczelny Sąd Administracyjnych w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie podziela takiego stanowiska.
Zauważyć bowiem trzeba, że nie można zarzucić skarżącej że pod odpowiedzialnością karną złożyła fałszywe oświadczenie, iż jest rolnikiem i zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, skoro nie została prawidłowo i skutecznie pouczona, o tym, że występowanie do ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności będzie rozumiane jako negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro w pouczeniu – jak powiedziano powyżej – brak było informacji o skutkach składania wniosku o przyznanie płatności, to w takim przypadku nie można zarzucić skarżącej działania w złej wierze, a tym samym świadomego wprowadzenia organu przyznającego świadczenie w błąd.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca we wniosku z 27 października 2017 r. oświadczyła pod odpowiedzialnością karną za złożenie fałszywego oświadczenia, że jest rolnikiem i, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 1 października 2017 r. Tymczasem organ zgodnie z tym oświadczeniem z jednej strony przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne, zaś z drugiej strony nie zakwestionował jej prawa do tego świadczenia, pomimo pozyskania od niej ustnej informacji o składaniu przez nią wniosku o przyznanie płatności. W związku z tym rzeczą organu I instancji przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej było podjąć wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.), jak też do poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały lub mogły mieć wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia (art. 9 k.p.a.). W tym przypadku stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, że organy nie sprostały wynikającym z powołanych wyżej przepisów obowiązkom, dlatego też trudno zarzucić skarżącej świadome i celowe wprowadzenie organu w błąd dla uzyskania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne.
Nie powinno ujść uwadze Sądowi I instancji, jak i organom obu instancji, że Prezes KRUS - w związku z przyznaniem skarżącej decyzją z 31 października 2017 r. świadczenia pielęgnacyjnego - decyzją z 28 listopada 2017 r. na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stwierdził podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników, tj. ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu skarżącej od 1 października 2017 r. z tytułu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązał Wójta Gminy [...] do opłacania składek za skarżącą. Wobec tego nie można przyjąć, aby skarżąca miała świadomość tego, że przyznano jej nienależne świadczenie, które będzie podlegało zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami, działała bowiem w zaufaniu do organów administracji publicznej, że składając wniosek zostaną jej udzielone niezbędne wyjaśnienia i wskazówki, aby nie poniosła szkody.
Zauważyć również należy, że w warunkach tej sprawy istotną kwestią jest to, iż skarżąca wniosek o przyznanie płatności, jak sama przyznała, składała z tego powodu, że tylko ona mogła złożyć taki wniosek, albowiem nadany jej numer indentyfikacyjny gospodarstwa w prowadzonej przez ARiMR ewidencji producentów nie mógł zostać przepisany na męża S. D. z uwagi na to, że w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Natomiast niezłożenie wniosku pozbawiłoby wsparcia finansowego gospodarstwo, którego nie prowadziła od 1 października 2017 r. zgodnie ze złożonym oświadczeniem z 27 października 2017 r. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, że okoliczność ta w ogóle nie była przedmiotem jakichkolwiek rozważań, a która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, że w myśl art. 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r., poz. 203), numer identyfikacyjny, który nadaje się producentowi, jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (ust. 2); w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (ust. 4 pkt 1). Zatem w art. 12 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy przewidziana została ogólna zasada odnosząca się do wszystkich małżonków.
Od tej zasady w art. 12 ust. 4 pkt 2 lit. a - c tej ustawy przewidziano wyjątki wskazując, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się odrębny numer identyfikacyjny od numeru, o którym mowa w pkt 1, jeżeli wnioskodawca: a) jest producentem rolnym i prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą lub b) zamierza uczestniczyć w mechanizmach innych niż wymienione w ust. 4b, lub c) jest posiadaczem zwierzęcia lub podmiotem prowadzącym zakład utylizacyjny.
Zauważyć należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1506/19, stwierdzono, iż, tak długo, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego z małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem producenta rolnego - małżonków. Natomiast z chwilą ustania małżeństwa przez śmierć jednego z małżonków, ustaje także byt prawny tego producenta rolnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 94/10 stwierdzono, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego jednemu ze współmałżonków, niezależnie od ustroju majątkowego obowiązującego współmałżonków.
Wprawdzie, jak wynika z pisma ARiMR z 1 października 2021 r. (k. 80v akt admin), skarżąca mogła zwrócić się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o zamknięcie numeru gospodarstwa, to jednak nawet wówczas – uzasadniając taki wniosek zaistniałą sytuacją, ARiMR nie znalazłaby podstaw do przyjęcia wniosku, jako podstawy do zamknięcia numeru gospodarstwa w ARiMR. Skarżąca nie musiała składać wniosków obszarowych w tym okresie, jednak wówczas gospodarstwo byłoby pozbawione należnych mu dopłat do użytkowanych gruntów.
Rozpatrując ponownie sprawę organ wnikliwie przeanalizuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, biorąc przy tym pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, dlatego też działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów orzekających obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.