I OSK 1517/23

I OSK 1517/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2515/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 153, art. 188, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 i 2, art. 158 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 18 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2515/22 w sprawie ze skargi I.O. i B.J. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 września 2022 r., nr DO3.7611.36.2022.OC w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza solidarnie od I.O. i B.J. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2515/22, po rozpoznaniu skargi I.O. i B.J., zwanych dalej także "skarżącymi", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 26 września 2022 r., nr DO3.7611.36.2022.OC, w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", z dnia 10 maja 2022 r., nr 1209/2022 oraz zasądził od Ministra na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako "[...]" nr rej. hip. [...] o powierzchni 1534,61 m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Decyzją z dnia 25 lutego 1974 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i przyznał je na rzecz współwłaścicieli we wskazanych częściach. Od decyzji tej nie złożono odwołania. W dniu 30 września 2015 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 listopada 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności opisanej decyzji, co zostało zaakceptowane przez Ministra, który decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 kwietnia 2019 r. oraz decyzję Wojewody z dnia 29 listopada 2018 r., a wyrok ten został utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 705/21.Następnie decyzją z dnia 10 maja 2022 r., nr 1209/2022, Wojewoda umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie to podlegało umorzeniu na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że postępowanie to zostało wszczęte w dniu 30 września 2015 r. w związku z wnioskiem złożonym przez I.O. i B.J., a decyzja z dnia 25 lutego 1974 r. została doręczona stronom postępowania, zaś trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej upłynął przed dniem 30 września 2015 r.
Minister w wyniku rozpatrzenia odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 września 2022 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek z dnia 30 września 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 lutego 1974 r. został rozpatrzony ostateczną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 kwietnia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 29 listopada 2018 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 lutego 1974 r. Wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, a orzeczenie to zostało utrzymane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 kwietnia 2019 r. miała więc przymiot decyzji ostatecznej do dnia 23 listopada 2021 r. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał więc, że w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 16 września 2021 r., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] zostało zakończone ostateczną decyzją. W konsekwencji w przedmiotowym stanie faktycznym nie mógł mieć zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, mającym zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Minister podkreślił, że w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej postępowanie wszczęte w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zostało zakończone ostateczną decyzją, która została uchylona dopiero w dniu wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 705/21. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. W świetle powyższych ustaleń faktycznych oraz uwzględniając obowiązujący stan prawny organ uznał, iż brak było możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 lutego 1974 r.. Nie budzi bowiem wątpliwości, że został on wniesiony do organu po przekroczeniu terminu wskazanego w art. 158 § 3 K.p.a.. W konsekwencji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji stało się bezprzedmiotowe, albowiem w oparciu o wniosek, który wpłynął do organu w dniu 30 września 2015 r. brak jest po wejściu w życie ustawy nowelizującej, na gruncie art. 158 § 3 K.p.a. możliwości wydawania rozstrzygnięć merytorycznych, bowiem po dniu 15 września 2021 r. jest to niedopuszczalne w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie trzydziestu lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji.
I.O. i B.J. zaskarżyły decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten - uwzględniając skargę – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zasadniczy problem w sprawie sprowadzał się do skutków nowelizacji K.p.a. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Przytaczając treść znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów K.p.a. oraz ustawy nowelizującej, Sad I instancji stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że ustawa nowelizująca nie ogranicza się do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, lecz daleko wykracza poza to orzeczenie, a jej kierunek jest sprzeczny z tym wyrokiem w aspekcie przepisu intertemporalnego. Dalej Sąd ten zwrócił uwagę, że strona podniosła w skardze między innymi naruszenie przepisów art. 2, art. 32, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie przepisu w oczywisty sposób godzącego w ochronę praw nabytych i interesów w toku przez umorzenie postępowania, jak też przez naruszenie zasady równej dla wszystkich obywateli ochrony prawa własności tym bardziej, że postępowanie zostało wszczęte w 2015 r., jak też sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez organy administracji na skutek wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 45 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie prawa strony do sądu przez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzono, że w sprawie ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, co skutkuje tym, że prawo skarżących do sądu było w istocie iluzoryczne, bowiem uzyskanie korzystnych wyroków nie gwarantuje stronie należytego rozpoznania jej sprawy przez organ administracji. Wyjaśniono, że z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa wynika zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa (zasada lojalności państwa wobec obywateli), którą łączy się z zasadą pewności prawa (zasadą bezpieczeństwa prawnego). Ponadto zasada (skutecznej) ochrony praw słusznie nabytych zakłada szczególną lojalność państwa wobec jednostki, której przyznano już określone prawa podmiotowe. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika zaś zasada prawa do sądu, a z jej art. 77 prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona komukolwiek przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (ust. 1), przy czym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (ust. 2).
Sąd I instancji wskazał, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP umożliwia sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę badanie zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, który -jak w niniejszym przypadku - stanowił podstawę wydania decyzji administracyjnej. Wynika to wprost z art. 8, statuującego zasady nadrzędności Konstytucji (ust. 1) i jej bezpośredniego stosowania (ust. 2). Sąd zaznaczył, że ta tak zwana rozproszona kontrola konstytucyjności prawa odnosi się jedynie do konkretnej sprawy. W jej przypadku nie dochodzi więc do wyeliminowania danego przepisu z porządku prawnego, jak ma to miejsce w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które mają charakter abstrakcyjny i powszechny. W rozpoznawanej sprawie strona żądała stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia 25 lutego 1974 r. Natomiast sam wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony w dniu 28 września 2015 r. i w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów był on prawnie dopuszczalny. Z art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 września 2021 r. jednoznacznie wynikało bowiem, iż priorytetem ustawodawcy była w tym zakresie zasada praworządności, której musiała ustąpić zasada trwałości decyzji administracyjnych. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej podmioty prawa działały więc w uzasadnionym przekonaniu, popartym wieloletnim kształtem art. 156 i nast. K.p.a., że intencją ustawodawcy jest bezterminowa ochrona praw osób dotkniętych skutkami decyzji administracyjnych, obciążonych rażącymi, a więc najdalej idącymi naruszeniami prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w niniejszej sprawie już pod rządami ustawy nowelizującej, to nie sposób twierdzić, iż nie wystąpiło związanie jego wyrokiem. Od tamtego czasu bowiem nie zmieniły się przepisy prawa. Rolą organów było więc zrealizowanie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 10 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1242/19.
Minister wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 158 § 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie wynikającej z nich normy prawnej zgodnie, z którą jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w przypadku wszczęcie w takiej sytuacji postępowania winno ono zostać umorzone w związku z jego bezprzedmiotowością, w sytuacji gdy art. 158 § 3 K.p.a. w nowym brzmieniu wszedł w życie w dniu 16 września 2021 r. i stanowił podstawę rozstrzygnięcia decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 września .2022 r., nr DO3.7611.36.2022.OC;
2. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę może dokonać oceny zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej;
3. art. 8 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie uwzględnieniu wynikającej z tych przepisów normy prawnej, która nie uprawnia sądów administracyjnych do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów rangi ustawowej, a do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, w zakresie określonym w ustawach;
4. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej "ustawą nowelizującą", w związku z art. 2, art. 45. ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 2 ust 1 i 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją RP, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę nie posiada kompetencji do oceny konstytucyjności przepisów rangi ustawowej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ w skarżonej decyzji naruszył art. 153 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/19, utrzymanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 705/21, w sytuacji gdy przedmiotowe orzeczenia oceniały decyzje administracyjne wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zaś zarówno decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 września 2022 r., nr DO3.7611.36.2022, jak i decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2022 r., nr 1209/2022 znak: SPN.III.7534.2.86.2015.KG, zostały wydane już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a zatem po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/19, przepisy prawne uległy zmianie, a więc organy rozstrzygające sprawę nie były związane oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym wyroku, a w konsekwencji uchylenie skarżonej decyzji mimo, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 153 P.p.s.a.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 131 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że sądy administracyjne poddając kontroli decyzję administracyjną uwzględniają stan prawny obowiązujący na dzień wydania orzeczenia sądowego, w sytuacji gdy sądy administracyjne poddając kontroli decyzję administracyjną winny uwzględniać stan prawny na dzień wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 705/21, uwzględniał zmiany prawne wprowadzone ustawą nowelizującą, a w konsekwencji uchylenie skarżonej decyzji mimo, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 153 P.p.s.a.;
3. art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ze zm.) w związku z art. 188 Konstytucji RP przez przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych sądom administracyjnym przez ustawodawcę i ustrojodawcę, a w konsekwencji nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, co przejawia się w dokonaniu derogacji przepisu art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji K.p.a. - jako niezgodnego z Konstytucją;
4. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny o niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a.;
5. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy i przekraczającej kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;
6. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny o możliwości dokonywania przez sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę, oceny zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, a także sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny, zgodnie z którą art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji K.p.a. jest niezgodny z Konstytucją;
7. art. 133 § 1 in principio P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu;
8. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 września 2022 r., nr DO3.7611.36.2022.OC, winna być nieuwzględniona w całości;
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 2 ust 2 nowelizacji K.p.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 151 P.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji w stanie faktycznym i prawnym, w którym skarga powinna być oddalona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi I.O. i B.J. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 września 2022 r. poprzez jej oddalenie, ewentualnie o o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi i instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz Ministra zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz sformułowani oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący Minister przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik I.O. i B.J. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej podniesiono obie podstawy kasacyjne. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
W niniejszej sprawie treść zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego oraz znaczna część zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania pozwala stwierdzić, że istotą sporu jest nie tyle prawidłowość zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, ale kwestia konstytucyjności rozwiązań przyjętych w tym przepisie, a także możliwość dokonania tak zwanej rozproszonej kontroli konstytucyjności art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej K.p.a. Z uwagi na przedmiot zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie, aczkolwiek w drugiej kolejności. W pierwszej kolejności należy bowiem odnieść się do odrębnego problemu podniesionego w skardze kasacyjnej w punktach 1 i 2 zarzutów naruszenia przepisów postępowania – a mianowicie, czy orzekające w sprawie organy były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/19, utrzymanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 705/21, oraz tego jaki stan prawny bierze pod uwagę sąd administracyjny dokonujący kontroli zaskarżonego przejawu działania organu wykonującego administrację publiczną.
Prawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Ministra o braku związania organów – w realiach rozpoznawanej sprawy – oceną prawną wyrażoną w opisanych wyżej wyrokach. Ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., utrzymanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r., odnosiła się do decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 kwietnia 2019 r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 listopada 2018 r. Ocena prawna została zatem sformułowana przez Sąd w oparciu o stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organy rozstrzygnięć objętych kontrolą sądową. Ten stan prawny uległ co prawda zmianie na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej K.p.a. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia, gdyż sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonych decyzji odtwarzał model normatywny rozpoznawanej sprawy administracyjnej procesowej (sprawy stwierdzenia nieważności decyzji) w oparciu o stan faktyczny oraz stan prawny, jaki istniał i obowiązywał w chwili podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji. Należy również podkreślić, że na skutek uchylenia decyzji przez Sąd sprawa administracyjna procesowa powróciła do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (postępowanie to na skutek wyroku Sądu niejako powróciło do stadium jego wszczęcia, co nastąpiło na wniosek stron w dniu 30 września 2015 r.). Oznacza to, że organ administracji zobligowany był ponownie rozważyć kwestię dopuszczalności procedowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 lutego 1974 r. Rozpoznanie to musiało się już jednak odbywać z uwzględnieniem zmiany przepisów K.p.a. dokonanych ustawą nowelizującą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Tym samym na skutek zmiany przepisów w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie administracyjnej procesowej (sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) organy nie były związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., utrzymanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r. W rozpoznawanej sprawie organy miały do czynienia z sytuacją, w której na skutek opisanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych sprawa stwierdzenia nieważności została reaktywowana (uzyskała status sprawy w toku) i musiał do niej znaleźć zastosowanie zakaz wyrażony w art. 158 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym w wyniku nowelizacji, a nie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. Stosownie do treści art. 158 § 3 K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło 30 lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy okres 30 lat od daty doręczenia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 lutego 1974 r. upłynął, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności na skutek opisanych wyżej wyroków uzyskało jednak status sprawy w toku, zatem należało je obligatoryjnie umorzyć jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., co też organy prawidłowo uczyniły.
Kwestia konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej "ustawą nowelizującą", była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23 oraz z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 659/23, i opiera poniższą argumentację na argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach wymienionych wyroków
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej K.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Prawidłowo zatem, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzono postępowanie w rozpoznawanej sprawie.
W skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji podważające zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z przepisami Konstytucji. Zarzut ten jest słuszny. W pierwszej kolejności należy przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 156 § 2 K.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 K.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego.
Nowelizacja K.p.a. dokonana przepisami ustawy zmieniającej z dnia 11 sierpnia 2021 r., jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1822/18, Lex nr 2608345, 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2024/19, Lex nr 3045626, 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16).
W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99).
W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.
Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.
W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, (publ. ONSAiWSA 2024/2/15) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).
Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża zasadę proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05, z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04,). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 8 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. oraz naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (choć naruszenie tego ostatniego przepisu błędnie powołano w grupie zarzutów procesowych) poprzez dokonanie przez Sąd I instancji tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., a w konsekwencji uznanie, że sąd administracyjny rozpoznający sprawę może dokonać oceny zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej i wkroczyć w kompetencje zastrzeżone dla TK.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że normy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III USK 268/22, SIP LEX nr 3571906). Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 482/08, LEX nr 491552; z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07 oraz z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I FSK 36/13). Żaden z tych przypadków nie ma jednak miejsca w badanej sprawie, co przesądziło tym, że stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji jest błędne, a zarzut skargi kasacyjnej zasadny.
Dodać też trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Z taką sytuacją również nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Należy również zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532).
W konsekwencji zasadne są pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punktach 3-5 oraz 7-9 petitum skargi kasacyjnej.
Niezasadny jest jedynie zarzut sformułowany w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z przedstawioną argumentacją nie oznacza, że Sąd I instancji naruszył wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a., a także, iż - wbrew treści art. 133 P.p.s.a. - orzekał na podstawie innej niż akta administracyjne sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.).