I OSK 1516/25

I OSK 1516/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 397/25 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2025-07-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. i J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 397/25 o odrzuceniu sprzeciwu K. B. i J. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2025 r. znak: SKO-4160.45-46.2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 397/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w punkcie pierwszym odrzucił sprzeciw K. B. i J. B. (dalej: "Sprzeciwiający się") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 kwietnia 2025 r. znak: SKO-4160.45-46.2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Natomiast w punkcie drugim orzekł o zwrocie z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących K. B. i J. B. 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu, zaksięgowaną w dniu 25 czerwca 2025 roku, pod pozycją 2275.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że sprzeciw od decyzji został złożony za pośrednictwem usługi doręczenia elektronicznego (e-Doręczenia), zatem za pośrednictwem innego niż ePUAP kanału informacji elektronicznej. Zdaniem Sądu I instancji, skoro Sprzeciwiający się - nie wnieśli sprzeciwu za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (ePUAP), a poprzez usługę doręczeń elektronicznych, które w sądach administracyjnych jeszcze nie są dostępne, sprzeciw nie został skutecznie wniesiony, w świetle wymogów z art. 54 § 1a zd. pierwsze p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd I instancji odrzucił wniesiony sprzeciw na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli Sprzeciwiający się, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 147 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 9 ustawy o doręczeniach elektronicznych z 18 listopada 2020 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1045, ze zm., dalej: "ustawa o doręczeniach"), poprzez pominięcie, że stosownie do tego przepisu do dnia 31 grudnia 2025 r. doręczenie pism lub skarg za pomocą systemu ePUAP jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, tj. usługi e-Doręczenia, konsekwencję czego stanowiło nieuzasadnione odrzucenie sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.;
2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 46 § 2a p.p.s.a., poprzez pominięcie, że wniesiony w formie elektronicznej sprzeciw spełniał wszystkie przewidziane dla tej formy wymogi formalne, które zostały wymienione w tym przepisie, z uwagi na co ustawodawca wyznaczył cel wprowadzenia usługi e-Doręczenia, która ma się stać od początku 2026 r. jedynym właściwym, przewidzianym prawem sposobem elektronicznej komunikacji z organami administracji, w tym doręczania pism lub skarg, konsekwencję czego stanowiło nieuzasadnione odrzucenie sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.;
3. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a oraz 8 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie, że usługa e-Doręczenia to usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego, która umożliwia wysyłanie i odbieranie korespondencji elektronicznie, ze skutkiem równoważnym z listem poleconym za potwierdzeniem odbioru oraz że docelowo usługa ta zastąpi tradycyjną, papierową korespondencję urzędową, a także korespondencję przez ePUAP, wobec czego odebranie Sprzeciwiającym się możliwości poddania kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu jedynie na tej podstawie, że sprzeciw został wniesiony za pośrednictwem usługi e-Doręczenia, stanowi istotne uchybienie podstawowym zasadom postępowania administracyjnego wskazanym w art. 7a oraz 8 § 1 k.p.a., konsekwencję czego stanowiło nieuzasadnione odrzucenie sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.;
4. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 54 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1557 ze zm., dalej: "ustawa o informatyzacji") poprzez pominięcie, że na podstawie przywołanych przepisów wniesienie sprzeciwu za pośrednictwem organu winno nastąpić za pośrednictwem elektronicznej skrzynki organu, definicją której jest dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego, żaden natomiast przepis nie stanowi, jak błędnie uznano, że taka możliwość istnieje wyłącznie za pośrednictwem systemu ePUAP, konsekwencję czego stanowiło nieuzasadnione odrzucenie sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Wobec powyższego Sprzeciwiający się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zrzekli się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego.
Przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zagadnienie prawne jakie zaistniało w sprawie było już przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie zaprezentowano dwa skrajne poglądy na ww. zagadnienie.
W pierwszym z nich wojewódzkie sądy administracyjne (np. postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2025 r., sygn. akt I SAB/Gl 4/25 i z 28 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 466/25, postanowienie WSA w Bydgoszczy z 28 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 125/25 i 5 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 139/25, postanowienie WSA w Szczecinie z 20 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 131/25, postanowienie WSA w Poznaniu z 28 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Po 273/25, postanowienie WSA w Kielcach z 18 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 67/25 oraz postanowienie WSA w Opolu z 16 kwietnia 2025 r. – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") uznały, że skargi wniesione za pomocą systemu e-Doręczenia należy odrzucać. W postanowieniach tych bowiem powoływano się na brzmienie art. 155 ust. 7 ustawy o doręczeniach. Zgodnie z jego treścią "Sądy i trybunały, komornicy, prokuratura, organy ścigania i Służba Więzienna są obowiązane stosować przepisy ustawy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej od dnia 1 października 2029 r.". Wtedy bowiem w życie ma wejść nowy art. 65a p.p.s.a., z którego wynika, że sądowe doręczenia będą możliwe na wskazany adres do doręczeń elektronicznych lub adres "powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono pismo". Do tego czasu jednak skarga do sądu administracyjnego powinna być nadal wnoszona za pośrednictwem systemu ePUAP, a "skorzystanie z innego kanału komunikacji elektronicznej jest nieskuteczne". Część z powyższych postanowień było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niejednokrotnie podzielał powyższe stanowisko (postanowienia NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt I FSK 786/25 oraz z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II FSK 672/25 - źródło CBOSA).
W drugim z poglądów (postanowienia NSA z 17 września 2025 r., sygn. akt I FSK 1176/25 oraz z dnia 24 września 2025 r., sygn. akt I FSK 1395/25 – źródło CBOSA), który Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela i uznaje za własny, przyjęto, że "wniesienie skargi do sądu administracyjnego w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego innego niż e-PUAP nie daje podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli zgodnie z art. 46 § 2a tej ustawy skarga została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym i na podstawie art. 54 § 2 tej ustawy została przekazana przez ten organ na elektroniczną skrzynkę podawczą e-PUAP sądu administracyjnego".
Odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach powyższych postanowień, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadnie we wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., na podstawie którego wydano zaskarżone postanowienie. Zasadnie także zarzucono, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu, powiązana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z art. 54 § 1a, art. 64b § 1 i art. 49a p.p.s.a., prowadzi do pozbawienia Sprzeciwiających się prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu co przyjął Sąd I instancji o "niedopuszczalności sprzeciwu z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie mogło przesądzać to, że sprzeciw w formie elektronicznej został złożony przez pełnomocnika Sprzeciwiających się na inny niż ePUAP kanał informacji elektronicznej, tj. przez system "e-Doręczenia" na adres elektroniczny do doręczeń organu. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że sprzeciw wniesiony w ten sposób przez Sprzeciwiających się został następnie przekazany przez organ odwoławczy wraz z odpowiedzią na sprzeciw i pozostałymi dokumentami Sądowi I instancji na jego elektroniczną skrzynkę podawczą. Istotne jest także to, że zgodnie z art. 49a p.p.s.a. - Sąd I instancji potwierdził wniesienie sprzeciwu w formie dokumentu elektronicznego do swojej elektronicznej skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny.
W stanie faktycznym sprawy istotne jest też to, że wniesiony w formie elektronicznej sprzeciw zawierał adres elektroniczny pełnomocnika Sprzeciwiających się na ePUAP i został podpisany przez nią za pomocą podpisu zaufanego. Tym samym spełniał wymóg przewidziany w art. 46 § 2a p.p.s.a., zgodnie z którym "W przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym". Ważne jest również to, że wprawdzie sprzeciw w formie elektronicznej został złożony do organu, który wydał zaskarżoną decyzję przez inny niż ePUAP kanał informacji elektronicznej, ale organ ten – zgodnie z dyspozycją art. 54 § 2 p.p.s.a. – przekazał go w postaci elektronicznej na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu I instancji i wobec tego nie ulegało wątpliwości, że sprzeciw skutecznie dotarł do adresata, tj. Sądu I instancji.
W okolicznościach przedstawionej wyżej argumentacji podkreślić należy, na co zwrócono również uwagę we wspomnianych postanowieniach NSA, że przepis art. 54 § 1a p.p.s.a. nie wyjaśnia, jak należy rozumieć pojęcie "elektronicznej skrzynki podawczej tego organu". Przepis ten posługuje się ogólnym pojęciem "elektronicznej skrzynki podawczej" i nie zawęża go np. do adresu elektronicznego konta na ePUAP. Wobec tego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia, że skrzynką taką jest wyłącznie ePUAP nie znajduje oparcia w treści tego przepisu, a także w innych przepisach p.p.s.a. Występujących na tym tle wątpliwości nie rozstrzygają bowiem przepisy art. 12b § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "W postępowaniu dokumenty elektroniczne wnosi się do sądu administracyjnego przez elektroniczną skrzynkę podawczą, a sąd doręcza takie dokumenty stronom za pomocą środków komunikacji elektronicznej na warunkach określonych w art. 74a" oraz § 4, który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących zastosowania środków komunikacji elektronicznej do organów, do których lub za pośrednictwem których składane są pisma w formie dokumentu elektronicznego. Przywołane wyżej przepisy nie odsyłają ani wprost ani pośrednio do definicji "elektronicznej skrzynki podawczej", która została przyjęta w art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji - zgodnie z którym "elektroniczna skrzynka podawcza" to "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego". Także z definicji, która została przyjęta w art. 3 pkt 17 powołanej wyżej ustawy nie wynika, że "elektroniczną skrzynką podawczą organu" jest wyłącznie zdefiniowana w pkt 13 elektroniczna platforma usług administracji publicznej (ePUAP), tj. "system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet".
Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym funkcjonuje kilka alternatywnych systemów służących do komunikacji elektronicznej z organami państwowymi. Funkcjonuje bowiem ePUAP, e-Urząd Skarbowy, a także e-Doręczenia. Równoległe funkcjonowanie tych systemów dodatkowo komplikuje sytuację. Przypomnieć w tym miejscu również należy, że skargę (sprzeciw) wnosi się do sądu, ale jak wiadomo za pośrednictwem organu, który wydał rozstrzygnięcie. Fizycznie więc skarga (sprzeciw) jest wysyłana do organu, ale wnosi się ją do sądu. To mogło zmylić Sprzeciwiających się, że skoro kierują skargę (sprzeciw) do organu, to oczywistym jest, że mogą skorzystać z e-Doręczeń. Nie można też nie zauważyć, że e-Doręczenia to elektroniczny odpowiednik nadania przesyłki w placówce Poczty Polskiej.
Zasadnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano również treść art. 147 ust. 2 u.d.e. Przepis ten stanowi, że "Doręczenie korespondencji nadanej przez osobę fizyczną lub podmiot niebędący podmiotem publicznym, będące użytkownikami konta w ePUAP, do podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP, w ramach usługi udostępnianej w ePUAP, jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 31 grudnia 2025 r.". Inaczej mówiąc, do końca 2025 r. doręczenia pism lub skarg za pomocą systemu ePUAP i za pomocą systemu e-Doręczenia powinny być traktowane równoważnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa regulacja może być myląca i stanowi prawdziwą "pułapkę". Ponadto z ww. przepisu wynika, że od 2026 roku jedynym właściwym systemem stosowanym w tym zakresie powinny być e-Doręczenia. W takiej sytuacji, stanowisko, że jedyną właściwą skrzynką jest elektroniczna skrzynka w systemie ePUAP, który to system w przyszłym roku nie powinien być już stosowany, nie jest oczywiste i nasuwa szereg wątpliwości. Wątpliwości te nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść stron. Istniejące wątpliwości interpretacyjne obowiązujących przepisów nie pozwalają bowiem na to, aby wobec stron wnoszących skargi (sprzeciwy) wywodzić tak daleko idące skutki, jakim jest odrzucenie skargi (sprzeciwu).
Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi (sprzeciwu) do sądu administracyjnego przez system służący do komunikacji elektronicznej z organami państwowymi w postępowaniu administracyjnym jest skuteczne wobec sądu przez to, że organ przekazał ją do tego sądu właściwą drogą. Odmienna wykładnia art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 54 § 1a p.p.s.a, naruszałaby przyjętą w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę prawa do sądu. Przepis art. 54 § 1a p.p.s.a. należy bowiem wykładać w taki sposób, by urzeczywistniał konstytucyjne normy prawne, szczególnie wyrażoną w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej zasadę prawa obywatela do sądu. Prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy nie zostanie urzeczywistnione, jeśli odrzucając skargę (sprzeciw) bezpodstawnie tamuje się stronie możliwość inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej tylko z powodu wniesienia skargi (sprzeciwu) do sądu za pośrednictwem organu z wykorzystaniem innego niż ePUAP kanału komunikacji elektronicznej.
Nie bez znaczenia jest również to, że w istocie bowiem to sam ustawodawca zachęcał do elektronizacji kontaktów z organami administracji publicznej, promując system e-Doręczenia. Nie do pogodzenia z zasadami Państwa prawa jest taka sytuacja, w której uznaje się, że e-Doręczenia tak wszechobecne na etapie przedsądowym, dyskwalifikują skuteczność skargi (sprzeciwu) wnoszonej do sądu, a Sprzeciwiający się byliby akurat na tym etapie postępowania bezwzględnie zobowiązani do korzystania z systemu ePUAP (albo do skorzystania ze sprzeciwu w formie papierowej). Rygoru odrzucenia nie można domniemywać. Rygor odrzucenia skargi (sprzeciwu) z uwagi na niedochowanie konkretnego trybu elektronicznego musi przewidzieć jednoznacznie ustawodawca. Strona bowiem musi być świadoma swoich obowiązków i sankcji za ich niedopełnienie. Natomiast rygor odrzucenia z uwagi na "brak zachowania trybu" ze względu na wykorzystanie systemu e-Doręczenia, nie wynika obecnie z żadnej ustawy ani z p.p.s.a., ani z poszczególnych ustaw dotyczących elektronizacji doręczeń.
Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 54 § 1a i art. 64b § 1 p.p.s.a. były usprawiedliwione i na podstawie art. 182 § 1 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.