I OSK 1516/23

I OSK 1516/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1599/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 423
art. 115 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1599/22 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr KOC/6100/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 maja 2015 r. nr 274/GK/DW/2015; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 1 137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1599/22 oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 kwietnia 2022 r. nr KOC/6100/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 4 maja 2015 r. nr 274/GK/DW/2015 umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z 16 lutego 1949 r. złożonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej również jako "Zakład" lub "ZUS"), działający w charakterze ustawowego zarządcy Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników (powoływanego dalej również jako "Fundusz"), o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], w części dotyczącej działek o numerach ew. [1], [2],[3], [4] i [5] z obrębu [...], stanowiących własność m.st. Warszawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 22 kwietnia 2022 r. nr KOC/6100/Go/21 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ II instancji uznał, że ZUS nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sąd ten uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wskazał Sąd I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że sporny grunt przed wejściem w życie dekretu stanowił własność Funduszu, który zgodnie z art. 17a ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznem (Dz. U. z 1933 r. Nr 51, poz. 396 ze zm.) był osobą prawa publicznego. Z kolei, w myśl art. 17a ust. 3 tej ustawy, zarząd Funduszem należał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu I instancji, na podstawie przytoczonych wyżej przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych był uprawniony do wystąpienia w 1949 r. z wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Jednak przed rozpoznaniem tego wniosku przez właściwy organ doszło do istotnych zmian w przepisach regulujących system ubezpieczeń społecznych.
Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 36, poz. 333) zniesiono Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników, zaś prawa i obowiązki tego Funduszu przeszły na Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 11 ust. 2). Następnie, mocą art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o przekazaniu wykonywania ubezpieczeń społecznych związkom zawodowym (Dz. U. Nr 6, poz. 31) zniesiono Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 2 lutego 1955 r., Prezes Rady Ministrów zatwierdzi podział majątku ruchomego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz nieruchomości użytkowanych przez ZUS pomiędzy Centralną Radę Związków Zawodowych oraz Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej i jego organy terenowe, odpowiednio do zakresu działania ustalonego w tym dekrecie.
W ocenie Sądu I instancji, z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. (to jest 1 marca 1955 r.), wobec likwidacji zarówno Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji przejścia własności nieruchomości tych podmiotów na rzecz Państwa, złożony 16 lutego 1949 r. wniosek o przyznanie własności czasowej stał się bezprzedmiotowy. Sąd I instancji zaznaczył, że podmiot będący dotychczasowym właścicielem nieruchomości utracił byt prawny, a jego następcą prawnym stało się Państwo. Zatem, brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ponieważ następcą prawnym wnioskodawcy był podmiot, który ostatecznie uzyskał własność spornej nieruchomości. Jak zauważył Sąd I instancji, na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) nastąpiła likwidacja gmin, a majątek dotychczasowych związków, w tym gminy m.st. Warszawy, stał się własnością państwa.
Z tej przyczyny Sąd I instancji uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają powoływane w skardze przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.". W myśl art. 115 ust. 1 tej ustawy, Zakład jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów.
Zdaniem Sądu I instancji, tryb zwrotu nieruchomości uregulowany w przywołanym przepisie, pozostaje bez związku funkcjonalnego z postępowaniem o przyznanie użytkowania wieczystego, toczącym się na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem uprawnienia byłego właściciela nieruchomości do domagania się ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na gruncie, nie zaś przywrócenia własności utraconej wskutek likwidacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem, wykazanie przez wnioskodawcę, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił o stwierdzenie, że jest następcą prawnym Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników, nie miało wpływu na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, ponieważ – jak już wspomniano – własność nieruchomości przeszła uprzednio z mocy prawa na własność Państwa.
Sąd I instancji zauważył ponadto, że zasadniczą przyczyną bezprzedmiotowości postępowania w sprawie było, co słusznie zauważył organ I instancji, ustanie bytu prawnego Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników (por. s. 4 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 4 maja 2015 r.), nie zaś – jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – złożenie wniosku przez podmiot niebędący stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. W sprawie, w opinii Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że wniosek dekretowy został złożony przez podmiot do tego uprawniony i nie w tym należało upatrywać bezprzedmiotowości postępowania. Sąd I instancji podkreślił jednak, że skoro organ utrzymał w mocy decyzję I instancji umarzającą postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości z przyczyn trafnie w niej określonych, to uchybienie organu odwoławczego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
I) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 115 ust. 1 i 3 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na niezastosowaniu tego przepisu i na uznaniu, że złożony 16 lutego 1949 r. przez ZUS wniosek był bezprzedmiotowy w momencie wydania decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy z 4 maja 2015 r., gdyż naruszony przepis nie stanowi o następstwie prawnym ZUS w kontekście wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy ZUS, na podstawie niezastosowanego przepisu, wstąpił w prawa wnioskodawcy;
II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. przez wadliwe uznanie, że w sprawie zachodził przypadek bezprzedmiotowości, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a., skutkujący koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, warunkowany utratą bytu prawnego przez Fundusz i ZUS, bez jednoczesnego uwzględnienia faktu, że w momencie wydania decyzji ZUS funkcjonuje jako osoba prawna, posiadająca majątek odrębny od Skarbu Państwa;
b) art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stanowisko zgodnie z którym Zakład nie jest następcą prawnym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który funkcjonował do 1950 r. jest niezrozumiałe. Gdyby przyjąć za Sądem I instancji, że Zakład nie wstąpił w uprawnienia ZUS, to nie powinien zostać również uznany za stronę niniejszego postępowania.
W opinii Zakładu, kwestię następstwa prawnego po podmiotach zajmujących się ubezpieczeniami społecznymi uregulowano ostatecznie w art. 115 u.s.u.s. Stwierdzenie, że ZUS jest następcą prawnym właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 115 ust. 1 u.s.u.s. oraz orzeczenie o zwrocie na rzecz Zakładu nieruchomości, następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę (art. 115 ust. 3 u.s.u.s.). Jak wynika z art. 115 ust. 5 u.s.u.s., decyzja, o której mowa w ust. 3, nie jest wymagana, jeżeli jedynym ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem jest działający do 1950 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalnia społeczna lub fundusze ubezpieczeniowe, którego następcą prawnym jest Zakład, oraz nie jest ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego osób trzecich. Wpis prawa własności Zakładu do księgi wieczystej następuje na jego jednostronny wniosek.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z przywołanych przepisów wynika obowiązek uzyskania decyzji wojewody jedynie w przypadkach, w których ZUS nie byłby jedynym właścicielem nieruchomości, bądź nieruchomość należąca do niego byłaby obciążona prawem użytkowania wieczystego osób trzecich. Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, że obecnie istniejący ZUS jest następcą prawnym Funduszu oraz, że ten Fundusz był jedynym właścicielem nieruchomości warszawskiej, której dotyczy postępowanie. W konsekwencji należy uznać, że Zakład nie w każdym przypadku jest obowiązany do uzyskania decyzji wojewody stwierdzającej następstwo prawne Funduszu.
"Przepis ust. 5 art. 115 powołanej wyżej ustawy zawiera szczególne uregulowanie pozwalające Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na uzyskanie wpisu prawa własności w księdze wieczystej bez konieczności wszczynania postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości i uzyskiwania decyzji wojewody w określonych przypadkach. Decyzja taka (a tym samym postępowanie administracyjne) nie jest wymagana, jeżeli jedynym ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem jest działający do 1950 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalnia społeczna lub fundusze ubezpieczeniowe, których następcą prawnym jest ZUS oraz nie jest w księdze wieczystej ujawnione prawo użytkowania wieczystego osób trzecich. Oczywiste jest to, iż podstawą takiego uregulowania jest przyjęcie następstwa prawnego obecnego ZUS po wymienionych w art. 115 podmiotach. Przepis ustępu 5 art. 115 nie wymaga wykazania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż użytkował nieruchomości bądź, iż są obecnie niezbędne do wykonywania działalności. (...) Jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość dokonania wpisu prawa własności jest ujawnienie w księdze wieczystej jako jedynego właściciela działającego do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznej lub funduszu ubezpieczeniowego, których następcą prawnym jest ZUS oraz brak w księdze wieczystej wpisu prawa użytkowania wieczystego osób trzecich." (tak Sąd Okręgowy w Łodzi w wyroku z 1 października 2015 r. sygn. akt III Ca 904/15, LEX nr 2130976).
Jak dalej zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie opisane wyżej warunki zostały spełnione. W dacie złożenia wniosku w księdze wieczystej jako właściciel wpisany był Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Rolników, którego następcą prawnym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest również wpisów praw użytkowania wieczystego osób trzecich. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył ponadto, że do 1 stycznia 2003 r. przepis art. 115 u.s.u.s. nie zawierał uregulowań zamieszczonych w ustępach 2-5. Zostały one dodane na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241,poz. 2074 ze zm.). Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że zaproponowano nowe brzmienie art. 115 u.s.u.s. celem doprecyzowania tego przepisu, bez zmian merytorycznych. Proponowane rozwiązanie miało usunąć wątpliwości dotyczące trybu postępowania w sprawach własności nieruchomości należących poprzednio do ubezpieczalni społecznych, bez naruszenia ujawnionych w księgach wieczystych praw osób trzecich (por. druk 700, Sejm IV kadencji).
Zdaniem ZUS, następstwo prawne Zakładu zostało wykreowane na podstawie art. 115 ust. 1 u.s.u.s., a przepisy ust. 2 i ust. 3 nie wpływają na sukcesję praw i obowiązków przez ten Zakład. Wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że reguluje on tryb postępowań o wydanie nieruchomości stanowiących przed 1950 r. własność wyżej wymienionych jednostek, w taki sposób aby nie naruszyć praw osób trzecich. Jak przyjął ustawodawca, jeżeli w księdze wieczystej nie jest ujawnione prawo własności lub użytkowania wieczystego osoby innej niż ZUS, ubezpieczalnia społeczna czy fundusz ubezpieczeniowy, ani nie istnieje ryzyko zagrożenia praw osób trzecich, to nie jest konieczne prowadzenie postępowania administracyjnego przed wojewodą.
Wnoszący skargę kasacyjną przywołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1193/05, w którym Sąd ten potwierdził, że ZUS jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił następnie, że konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie było naruszenie przepisów postępowania. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 4 maja 2015 r. nie została wydana w momencie, gdy zlikwidowano ZUS, lecz później, to jest gdy ZUS funkcjonuje jako osoba prawna posiadająca majątek odrębny od Skarbu Państwa. Zatem, uwzględniając długi czas rozpatrywania wniosku, nie można stwierdzić, że obecnie ZUS nie funkcjonuje, a co za tym idzie, że brak jest podmiotu, który złożył wniosek lub też że wnioskodawca uzyskał prawo do nieruchomości.
Jak więc podkreślił ZUS, w niniejszej sprawie wykazano, że w momencie rozpatrywania wniosku, w myśl art. 115 ust. 1 u.s.u.s. Zakład był następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego ponieważ istnieje nieruchomość, która została objęta wnioskiem, kompetentny do wydania rozstrzygnięcia organ oraz strona postępowania, do której skierowano wszystkie pisma i rozstrzygnięcia.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Przede wszystkim należy zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że stanowisko Sądu I instancji jest niespójne. Z jednej strony Sąd nie zgodził się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, że złożenie wniosku nastąpiło przez podmiot niebędący stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż zdaniem Sądu I instancji wniosek dekretowy został złożony przez podmiot do tego uprawniony (ZUS). Nie w tym jednak – jak uznał Sąd - należało upatrywać bezprzedmiotowości postępowania, ale w ustaniu bytu prawnego Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników, w wyniku czego jego następcą prawnym stało się Państwo. W konsekwencji - jak Sąd dalej uznał - wykazanie przez wnioskodawcę, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił o stwierdzenie, że jest następcą prawnym Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników nie miało znaczenia w sprawie. Słusznie więc zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie ZUS, że gdyby nawet przyjąć za Sądem I instancji, że Zakład nie jest następcą prawnym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który funkcjonował do 1950 r., to nie powinien zostać również uznany za stronę niniejszego postępowania.
Przede wszystkim należy wskazać, że stanowisko w podobnej sprawie zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 301/22, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że ujawniony jako właściciel dawnej nieruchomości warszawskiej hip. Nr [...], ul. [...] - Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników został powołany do życia rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o zmianie ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznym (Dz. U. poz. 855). Rozporządzenie to, wprowadzając jeden Zakład Ubezpieczeń Społecznych, równocześnie powołało też do życia pięć funduszy ubezpieczeniowych, w tym ww. Fundusz, przy czym zarząd tym Funduszem został powierzony Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (art. 18 ust. 3 w/w rozporządzenia).
Ustawą z dnia 20 lipca 1950 r. o Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. poz. 333), te instytucje zostały zniesione, a ich następcą prawnym stał się Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W art. 11 ust. 1 w/w ustawy ustawodawca zniósł m. in. Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników, wskazując w ust. 2 zd. 1 powołanego artykułu, że prawa i obowiązki, wymienionych w ust. 1, funduszów i instytucji przechodzą na Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Z kolei ustawa z dnia 20 lipca 1950 r. o Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych została uchylona przez przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o przekazaniu wykonywania ubezpieczeń społecznych związkom zawodowym. Dekret ten zniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 4 ust. 1), a wykonywanie państwowych ubezpieczeń społecznych przekazał związkom zawodowym (art. 1), z wyjątkiem spraw dotyczących zaopatrzeń i rent (w tym zakresie organem właściwym stał się Minister Pracy i Opieki Społecznej - art. 4 ust. 2).
Ostatecznie kwestię następstwa prawnego po tych instytucjach uregulowano w art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 – wersja obowiązująca w dacie orzekania przez organy). Zgodnie zatem z brzmieniem art. 115 ust. 1 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych stał następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz stał się uprawnionym do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów, ale jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich. Ponadto - stosownie do art. 115 ust. 3 wskazanej ustawy - stwierdzenie, że Zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, w rozumieniu ust. 1 - oraz orzeczenie o zwrocie na rzecz Zakładu nieruchomości winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wojewodę. Powyższa decyzja (ostateczna) – w myśl art. 115 ust. 4 cyt. ustawy - stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.
To jednak decyzja ta nie jest wymagana, jeżeli jedynym ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem jest działający do 1950 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalnia społeczna lub fundusze ubezpieczeniowe, którego następcą prawnym jest Zakład, oraz nie jest ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego osób trzecich. Wpis prawa własności Zakładu do księgi wieczystej następuje na jego jednostronny wniosek (art. 115 ust. 5). Wnioski o wszczęcie postępowania zgłasza się do dnia 31 grudnia 2010 r. (art. 115 ust. 6).
Jak z powyższego więc wynika, w przypadku, w którym Zakład jest następcą prawnym działających do roku 1950 Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i (co istotne w tej sprawie) funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych, może on występować o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów. Ograniczenia, które wynikają z unormowania zawartego w art. 115 cyt. ustawy, to: po pierwsze, tego rodzaju postępowanie Zakładu nie może naruszać ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, a po drugie – generalnie legitymowanie się decyzją wojewody stwierdzającą, że Zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, z tym jednak zastrzeżeniem, że decyzja ta nie jest wymagana, jeżeli jedynym ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem jest działający do 1950 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalnia społeczna lub fundusze ubezpieczeniowe.
Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że tryb zwrotu nieruchomości uregulowany art. 115 u.s.u.s., pozostaje bez związku funkcjonalnego z postępowaniem o przyznanie użytkowania wieczystego, toczącym się na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Specyfika uregulowań prawnych dotyczących gruntów warszawskich nie wyklucza wykazywania przez wnioskodawcę następstwa prawnego po Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników.
Odnosząc powyższe do stanu rozpatrywanej sprawy, należy zatem stwierdzić, że skoro ze świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z 31 maja 1946 r. nr [...] wynikało, że prawo własności do dawnej nieruchomości warszawskiej nr hip. [...] było uregulowane wyłącznie na rzecz Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników, jednocześnie przy tym ani Sąd Wojewódzki, ani organ administracyjny nie ustaliły, że grunt będący przedmiotem orzekania w tej sprawie, był oddany w użytkowanie wieczyste, a strona skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że brak jest również wpisów praw użytkowania wieczystego osób trzecich, to oba te fakty uzasadniały w analizowanej sprawie przyjęcie – jak wnioskowała o to strona skarżąca - że nie była ona w takim przypadku zobowiązana do uzyskania decyzji wojewody stwierdzającej jej następstwo prawne po Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników.
Z tych powodów należało więc uznać, że przy takim stanie faktycznym, jaki wynikał z treści zaskarżonego wyroku oraz z treści uzasadnień zaskarżonych decyzji, wykładnia art. 115 ust. 1, ust. 3 w związku z ust. 5 u.s.u.s., dokonana przez Sąd Wojewódzki i Kolegium nie była w tej sprawie prawidłowa.
W związku z tym - jak nadmieniono to na wstępie – zarzuty kasacyjne oparte na art. 115 ust. 1 i 3 w związku z ust. 5 u.s.u.s oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. były zasadne.
Powyższe obliguje organ by w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosował przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego, oczywiście, o ile nie zostaną ujawnione nowe okoliczności sprawy, istotne - pod względem prawnym – dla jej rozstrzygnięcia. Powyższe zastrzeżenie jest konieczne, gdyż ustalenia, dokonane w postępowaniu administracyjnym, a następnie zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, były niewystarczające. Okoliczność ta więc nie pozwalała składowi orzekającemu na pełniejszą w tym zakresie wypowiedź, to jest odniesienie się do wszystkich kwestii, które w analizowanym stanie mogły mieć znaczenie.
Natomiast zarzut art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mógł być skuteczny jedynie w powiązaniu ze wcześniej wskazanymi zarzutami naruszenia prawa materialnego i procesowego. Przy czym, konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji wynikała z naruszenia przez organ prawa materialnego a nie procesowego, a to z kolei powinno skutkować wydaniem przez Sąd Wojewódzki wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a nie wskazanego w skardze kasacyjnej – art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Ponadto, zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. postawiony samodzielnie nie mógłby być skuteczny. Przepisy te zawierają wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo oddalenie skargi. Zawierają one przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia.
Biorąc więc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparto na art. 203 pkt 1 P.p.s.a.