I OSK 1515/22

I OSK 1515/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2406/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-15
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej~Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2406/21 w sprawie ze skargi O. Ł. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr DSZ.V.5321.1.584.2021.MD w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od O. Ł. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kosztów sądowych w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2406/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi O. Ł. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (obecnie: Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, dalej także: "organ", "minister", "skarżący kasacyjnie") z 9 sierpnia 2021 r. nr DSZ.V.5321.1.584.2021.MD, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody M. (dalej także: "wojewoda") z 11 maja 2021 r. nr 2148/ŚR/2021
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 11 maja 2021 r., nr 2148/ŚR/2021, Wojewoda M. orzekł, że zasiłek rodzinny wypłacony skarżącej na dziecko – J. Ł. – w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. w kwocie 285 złotych został nienależnie pobrane (pkt I decyzji) oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi (pkt II decyzji). Decyzją z 9 sierpnia 2021 r. nr DSZ.V.5321.1.584.2021.MD minister utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Zaskarżonym wyrokiem z 15 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2406/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylono decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z 13 listopada 2017 r. nr MGOPS.ŚR.4700.306.2017, przyznano skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych na syna J. Ł. na okres od 1 października 2017 r. do 31 października 2018 r. Z kolei decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z 29 stycznia 2019 r., nr MGOPS.ŚR.4700.306.2017, uchylono realizację decyzji z 13 listopada 2017 r. za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzje tę uzasadniono pozyskaniem informacji z M. Urzędu Wojewódzkiego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w sprawie nie budzi wątpliwości, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych za okres 2017/2018 skarżąca własnoręcznie złożonym podpisem potwierdziła fakt zapoznania się z warunkami uprawniającymi do świadczeń rodzinnych oraz z treścią pouczenia zamieszczonego na druku przedmiotowego wniosku. Z treści pouczenia wynikało, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia osoba uprawniona jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie. Z akt sprawy wynika także, że organ dokonał analizy przedmiotowego wniosku pod względem spełnienia warunków formalnych uznając, że jest on kompletny oraz, że złożono dokumenty pozwalające na ustalenie dochodu rodziny. Nie jest również sporne, że skarżąca w tym wniosku nie zawarła informacji, że R. Ł. pracuje za granicą, gdyż w tej dacie nie podjął jeszcze zatrudnienia w Norwegii lecz przysługiwał mu wyłącznie status osoby bezrobotnej w Polsce. Pracę w Norwegii podjął od 20 lipca 2018 r. Ponadto z załączonej do skargi kserokopii oświadczenia wynika, że skarżąca 24 lipca 2018 r. poinformowała organ, że R. Ł. od 19 lipca 2018 przebywa i pracuje za granicą. Na oświadczeniu tym znajduje się prezentata Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz podpis referenta potwierdzający przyjęcie tego oświadczenia.
W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki wywiódł, że czynności organu poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji były nieprawidłowe i skutkowały błędnym rozstrzygnięciem. Sąd I instancji zauważył, że wojewoda trzy lata po złożeniu przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia i półtora roku po uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia za okres od 1 sierpnia 2018 r do 31 października 2018 r., wezwał skarżącą do wskazania dochodu netto ojca dziecka i na skutek braku wykonania tego zobowiązania pozostawił wniosek skarżącej o przyznanie tego świadczenia za wskazany okres bez rozpoznania. Wprawdzie, jak słusznie wskazuje organ, przyznanie prawa do świadczenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, to jednak nie może ujść uwadze, że zaskarżona decyzja nie była skutkiem merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lecz
została wydana na skutek pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Decyzja z 29 stycznia 2019 r. nie rozstrzygała bowiem merytorycznie o uprawnieniu skarżącej do świadczenia lecz była wynikiem zmiany właściwości organu w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (wynikającej ze zmiany okoliczności faktycznych wobec podjęcia zatrudnienia przez ojca dziecka na terenie państwa, w którym przepisy te mają zastosowanie). Burmistrz nie był wówczas uprawniony do merytorycznej weryfikacji prawa skarżącej do wnioskowanego świadczenia z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez ojca dziecka w Norwegii.
Nadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa jest wyłącznie czynnością techniczną, od której skarżącej nie przysługiwały środki zaskarżenia (ewentualnie możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu, o czym strona nie została poinformowana) i nie stanowi merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego organ był zobowiązany. Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa służy bowiem wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a taką było ustalenie wysokości dochodu ojca dziecka. Zastosowanie tego przepisu nie może zatem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Przepis art. 64 § 2 kpa nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny w szczególności w okolicznościach, gdy wniosek jest ponownie rozpoznawany na skutek zmiany okoliczności sprawy. W takiej sytuacji żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Z tego powodu pozostawienie w niniejszej sprawie bez rozpoznania wniosku skarżącej, która działała samodzielnie, było nieprawidłowe. W okolicznościach sprawy (gdy podstawę pozostawienia bez rozpoznania stanowiła kwestia merytoryczna, a nie formalna) takie działanie organu podważa zasadę zaufania obywatela do organów państwa wynikającą z art. 8 kpa i stanowi naruszenie art. 64 § 2 kpa. Organy winny w sposób należyty prowadzić postępowanie, gromadzić dowody. Ponadto rację ma skarżąca, że organ również miał możliwość podjęcia działań na podstawie art. 7 kpa, tj. zwrócenia się do Urzędu Skarbowego o informacje o uzyskanych dochodach przez R. Ł., jeżeli dane wynikające z umowy były dla organu niewystarczające. Organ nie dokonując tych czynności nie może opierać się na przypuszczeniach – czy strona rozliczała się z dochodu uzyskanego za granicą w Polsce, czy nie i w jakich okolicznościach uzyska informacje, a w jakich nie, mając jednocześnie świadomość, co wynika z akt, że okres zatrudnienia ojca dziecka za granicą ustał z dniem 31 października 2018 r. Organ ma dysponować dokumentami potwierdzającymi określony stan faktyczny i dokonać ich oceny, do czego zobowiązuje go treść art. 7, 77 i 80 kpa, a nie czynić założeń. Oczywiście skarżąca jest obowiązana współdziałać z organem, jednak na etapie, na jakim organ wzywał skarżącą do złożenia dodatkowego dokumentu w związku z ponownym rozpoznaniem wniosku, organ dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał mu na podjęcie czynności w sprawie i rozpoznanie merytoryczne sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można również czynić zarzutu skarżącej, że składając wniosek o przyznanie świadczenia za okres 2017/2018 nie poinformowała organu, że ojciec dziecka przebywa za granicą, skoro w tej dacie nie przebywał ani nie pracował za granicą. Uzasadnienie ministra w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony minister zarzuca skarżącej, że nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku, bo nie zawarła we wniosku informacji o pobycie ojca dziecka za granicą, po czym w dalszej części minister przyznaje, że R. Ł. podjął zatrudnienie za granicą w trakcie okresu zasiłkowego, zarzucając skarżącej jednocześnie, że nie dopełniła obowiązku wynikającego z pouczenia tj. obowiązku informowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia. Tymczasem z akt wynika, że skarżąca swój obowiązek wypełniła. Brak w aktach załączonego do skargi oświadczenia skarżącej z prezentatą organu nie może jej obciążać. Ponadto wojewoda dysponował wnioskiem skarżącej na kolejny okres (2018/2019 z września 2018 r.), co do którego w maju 2020 uznał, że nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i z którego również wynikało, że ojciec dziecka od 20 lipca 2019 r. przebywa za granicą. Wobec faktu, że wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia, pozostawiając go bez rozpoznania z przyczyn merytorycznych, a nie formalnych, nie był uprawniony rozstrzygać czy świadczenie zostało pobrane nienależnie. Nie ocenił bowiem czy świadczenie to było skarżącej należne.
W ocenie Sądu I instancji, kluczową kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stało się ustalenie, czy organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że kwota przyznanego skarżącej pierwotnie świadczenia w zakresie, w jakim została uchylona decyzja wobec zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, są nienależnie pobranymi świadczeniami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "uśr"), w okolicznościach niniejszej sprawy. Za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy uznać można jedynie te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie członkowskim UE. Dopuszczenie możliwości żądania zwrotu świadczeń rodzinnych w zakresie, w jakim nie zostały one wypłacone na terenie innego państwa, zwłaszcza w sytuacji gdy wniosek nie został merytorycznie rozpoznany, wyraźnie szkodziłoby interesom osób korzystających z pomocy i zaprzeczałoby roli świadczeń rodzinnych jako formy pomocy społecznej państwa na rzecz osób najbardziej potrzebujących.
Sąd Wojewódzki uznał końcowo, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie uprawniało organu do niejako automatycznego uznania świadczeń za nienależnie pobrane w danym okresie, z pominięciem ponownej oceny (w związku z zastosowanie przepisów ustawy o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) czy świadczenie to skarżącej przysługiwało, a następnie po merytorycznym rozpoznaniu sprawy w wypadku odmowy przyznania świadczenia, czy środki przyznane i wypłacone uprzednio, w sytuacji gdy skarżąca dopełniła obowiązku wynikającego z pouczenia (wskazanego w decyzji o przyznaniu uprzednio prawa do świadczenia rodzinnego), można uznać za nienależnie pobrane. Natomiast organ nie wypełnił obowiązku ciążącego na nim z mocy art. 23b ustawy, co skutkowało nieprawidłowym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a w konsekwencji uznaniem wypłaconego świadczenia za nienależne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "ppsa"), polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej poprzez bezpodstawną kontrolę wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia rodzinnego na dziecko, który został pozostawiony bez rozpatrzenia, i który nie był przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego;
b. art. 64 § 2 kpa, poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że pozostawienie przez organ wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia rodzinnego na dziecko bez rozpatrzenia, z uwagi na nieuzupełnienie powyższego wniosku przez stronę w wyznaczonym przez wojewodę terminie o niezbędną do rozpatrzenia sprawy dokumentacje nastąpiło na mocy rzeczonego przepisu, podczas gdy podstawą pozostawienia przez organ ww. wniosku skarżącej bez rozpatrzenia wynikało wprost z treści art. 24a ust. 2 uśr, stanowiąc właściwą podstawę pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpatrzenia;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 23b, art. 24a ust. 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 23a ust. 1 i 2 i 9 uśr;
d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, naruszając treść ww. przepisów, uzasadniając swoje stanowisko błędnymi argumentami, wynikającymi z przedstawionych powyżej naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, podczas gdy organ wypełnił wszystkie przesłanki prawidłowego wypełnienia norm wskazanych przepisów postępowania, w szczególności dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści bezpodstawnie uchylonych decyzji organu oraz sporządzonych do nich uzasadnień;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 23b ust. 1 pkt 1 lit. a-c uśr, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ I oraz II instancji nie spełniły ciążącego na nich obowiązku polegającego na samodzielnym uzyskaniu lub weryfikacji
informacji o takim dochodzie każdego członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane o wysokości dochodu, gdyż obowiązek ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku dochodu uzyskanego w Polsce;
b. art. 24a ust. 2 uśr, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że organ nie był uprawniony do pozostawienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia rodzinnego na dziecko bez rozpatrzenia, z uwagi na nieuzupełnienie powyższego wniosku przez stronę w wyznaczonym przez wojewodę terminie o niezbędną do rozpatrzenia sprawy dokumentację, podczas gdy na mocy rzeczonego przepisu niezastosowanie się przez stronę do wezwania oraz brak przedstawienia wymaganych dokumentów, wprost zobowiązuje wojewodę do pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania;
c. art. 23a ust. 1 i 2 uśr, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy zgodnie z treścią art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
d. art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i 3 uśr, poprzez błędne uznanie, że nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia rodzinnego w wysokości 285,00 zł wypłaconego za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r., na dziecko J. Ł., podczas gdy z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą wymaganej dokumentacji, niezbędnej do ustalenia dochodu rodziny, a w konsekwencji ponownego zbadania prawa do świadczeń rodzinnych, z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 sierpnia 2018 r., powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy rzeczonych przepisów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów sądowych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem z 24 maja 2022 r. skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednak zagadnienie materialnoprawne, co uzasadnia rozważenie tej kwestii w pierwszej kolejności.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 9 sierpnia 2021 r. Zgodnie z tymi przepisami osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Według art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, tj. w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a organ właściwy uchylił decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika więc, że decyzja wydawana w powyższym zakresie nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy:
1. przyznanie przez właściwy organ świadczenia rodzinnego;
2. stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia rodzinnego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
3. uchylenie z tej przyczyny przez właściwy organ swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne.
Zatem sam fakt, że świadczenie rodzinne zostało wypłacone stronie w warunkach opisanych w art. 23a ust. 5 uśr stanowi podstawę uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17 oraz z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1611/21).
W realiach rozpoznawanej sprawy fakt spełnienia powyższych przesłanek nie budzi wątpliwości. Nie jest w sprawie sporne, że decyzją z 13 grudnia 2017 r., nr MGOPS.ŚR.4700.306.2017, Burmistrz Miasta i Gminy K. przyznał O. Z. (obecnie Ł.) świadczenie rodzinne w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – J. Ł. – na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Następnie decyzją z 29 stycznia 2019 r., nr MGOPS.ŚR.4700.306.2017, ten sam organ na podstawie art. 23a ust. 5 uśr uchylił realizację powyższej decyzji w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r., z uwagi na fakt, że 11 stycznia 2019 r. organ ten otrzymał od wojewody informację, że od 1 sierpnia 2018 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od decyzji tej skarżąca nie wniosła odwołania. Decyzją z 30 stycznia 2019 r., nr MGOPS.ŚR.4700.322.2018, organ przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na J. Ł. na okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 października 2019 r. Decyzja ta także nie została zaskarżona. Pismem z 26 listopada 2020 r. Wojewoda M. pozostawił bez rozpoznania wiosek skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego na J. Ł. w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r.
W tym kontekście wskazać należy, że kwestia prawidłowości decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję, stanowiącą podstawę uprawnienia do świadczeń, stanowi osobną sprawę administracyjną, odrębną od sprawy uznania świadczenia za nienależnie pobrane czy nakazania jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi, która mogła być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 807/17). Z tego względu wszelkie okoliczności dotyczące uchylenia decyzji z 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego, pomimo że są związane ze sprawą uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane, dotyczą jednak odrębnej sprawy i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji z 11 maja 2021 r. i z 9 sierpnia 2021 r. W kontekście spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 uśr istotne jest wyłącznie to, czy decyzja przyznająca świadczenie rodzinne została uchylona, a to nie jest w sprawie kwestionowane, bo decyzja uchylająca wcześniejszą decyzję o przyznaniu prawa do tego świadczenia funkcjonuje w obrocie prawnym, jest ostateczna i prawomocna. Z tego samego powodu również okoliczności dotyczące prawidłowości zastosowania przez organ art. 64 § 2 kpa - w postępowaniu dotyczącym wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. - pozostają poza granicami rozpoznawanej sprawy, dotyczą bowiem osobnego postępowania, którego przedmiotem było przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, co nie było z kolei przedmiotem zawisłej sprawy. Prawidłowość zastosowania art. 64 § 2 kpa w postępowaniu z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia rodzinnego także mogła być kwestionowana w drodze osobnej skargi do sądu, tj. skargi na bezczynność organu, co jednak nie nastąpiło. Wszystkie powyższe okoliczności nie miały zatem wpływu na realizację przesłanek z art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 uśr, ergo nie mogły stanowić kryterium oceny decyzji dotyczącej uznania za nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu nienależenie pobranego świadczenia.
Prawidłowo Sąd Wojewódzki zauważył, że decyzja z 29 stycznia 2019 r. nie rozstrzygała merytorycznie o prawie do świadczenia, błędnie jednak uznał, że okoliczności dotyczące postępowania o przyznanie świadczenia mogą stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zauważyć należy, że przedmiotem decyzji z 11 maja 2021 r. i 9 sierpnia 2021 r. było wyłącznie uznanie świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane oraz zobowiązanie do jego zwrotu. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnosząc się do powyższego przedmiotu, obejmuje swoim zakresem także kwestię dotyczącą ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego oraz pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie wymienionego świadczenia. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowany uznać należy pogląd, że granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 ppsa, to granice sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 1592/07 i 25 września 2007 r., sygn. akt I FSK 916/06). Na sprawę tę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, zatem przy badaniu tożsamości sprawy należy uwzględnić te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2065/17). Mając powyższe na uwadze, nie można przyjąć, aby postępowania mające za przedmiot przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz ustalenie, że wskazane świadczenie zostało nienależnie pobrane i zobowiązanie do jego zwrotu – z których każde kończone jest odrębną decyzją, wydawaną na innej podstawie prawnej i podlegającej odrębnemu zaskarżeniu – mieściły się w granicach tej samej sprawy. Z uwagi na fakt, że przedmioty wskazanych postępowań są różne, a rozstrzygnięcia je kończące zostały wydane w oparciu o odrębne podstawy prawne, w analizowanych przypadkach nie zachodzi tożsamość sprawy w ujęciu przedmiotowym, jak błędnie przyjął Sąd I instancji.
W przedstawionych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że w granicach sprawy mieści się zarówno postępowanie dotyczące uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego, jak i postępowanie dotyczące uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, gdyż Sąd I instancji, obejmując kontrolą decyzję z 29 stycznia 2019 r. oraz kwestię pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, wykroczył poza granice sprawy, której dotyczyła skarga, podczas gdy rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną, niż ta, która przed sądem zawisła (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 763). Za zasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa. Jak wskazano, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Materiał ten pozwalał na ustalenie, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 uśr, tj. że doszło do wypłacania świadczenia rodzinnego w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 uśr za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Za zbędne należy uznać szczegółowe odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 64 § 2 kpa oraz art. 23b ust. 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 24a ust. 2 uśr, gdyż dotyczą one zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 23a ust. 1 i 2 oraz art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i 3 uśr, gdyż wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie uznał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz wskazane przepisy o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a zakwestionował jedynie sposób prowadzenia postępowania w sprawie, uznając że okoliczność ta nie została wyjaśniona. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa również jest nieuzasadniony, z uwagi na wynikowy charakter tego przepisu. Tego rodzaju przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż określa wyłącznie wynik rozstrzygnięcia, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Naruszenie takiego przepisu (tj. przez wybór przez sąd niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy) może nastąpić wyłącznie jako następstwo naruszenia innych przepisów, materialnych lub procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów materialnych lub procesowych, którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę i uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny - na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstępując od ich zasądzenia, z uwagi na charakter sprawy.