I OSK 1514/24

I OSK 1514/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1269/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 215 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D., H. Z., N. K., M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1269/23 w sprawie ze sprzeciwu M. D., H. Z., N. K., M. G. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 maja 2023 r. nr 2205/2023 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2024 r. oddalił sprzeciw M. D., H. vel Z., N. K., M. G. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 maja 2023 r. nr 2205/2023 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], nr hip. [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem".
Spadkobiercami przeddekretowych właścicieli spornej nieruchomości są: M. D., H. vel Z., E. K., J. K., Y. K., M. G..
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 9 grudnia 2022 r. odmówił uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], nr hip. [...].
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 18 maja 2023 r., po rozpoznaniu odwołania spadkobierców, uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 9 grudnia 2022 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344) – dalej zwanej "u.g.n." odszkodowanie może być przyznane za: 1. gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po 5 kwietnia 1958 r., 2. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po 5 kwietnia 1958 r. lub 3. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu (przed 21 listopada 1945 r.) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r.
Wojewoda zauważył, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 9 grudnia 2022 r. rozstrzyga o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt oraz budynek na nieruchomości położonej w Warszawie przy [...], nr hip. [...]. Prezydent m.st. Warszawy uznał, że odszkodowanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. przysługuje wyłącznie za dom w przypadku nieruchomości zabudowanej.
Wojewoda stwierdził, że organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze w przypadku działki zabudowanej powinien badać zarówno przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkujące przyznanie odszkodowania za budynek jak i za samą działkę gruntu, tj. czy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do uznania go za dom jednorodzinny oraz czy przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., jak również czy działka, przed dniem wejścia w życie dekretu, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, i poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji, mimo wyraźnego stanowiska, że odszkodowanie przysługuje tylko za dom jednorodzinny, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania, zbadał przesłanki zarówno przewidziane dla nieruchomości zabudowanej budynkiem, jak i jedną z przesłanek dotyczących nieruchomości niezabudowanej.
W ocenie Wojewody, badając spełnienie przesłanek ustalenia odszkodowania za budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości, prawidłowo skonstatował organ I instancji, że jego własność przeszła na Skarb Państwa przed 5 kwietnia 1958 r. bowiem objęcie gruntu przy ul. [...] w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło 19 kwietnia 1948 r. wraz z ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Oznacza to, że termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu upływał z dniem 16 lutego 1949 r. Jak wynika z akt własnościowych wniosek taki nie został złożony przez dawnych właścicieli w terminie ustawowym. Zatem budynek położony na spornej nieruchomości przeszedł na własność Skarbu Państwa 20 października 1948 r., tj. przed 5 kwietnia 1958 r. Prawidłowo zatem w decyzji z 9 grudnia 2022 r. organ I instancji uznał, że przejście prawa własności budynku na Skarb Państwa nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r., a skoro nie została spełniona jedna z przesłanek odszkodowawczych za budynek z art. 215 ust. 2 u.g.n. należało odmówić ustalenia odszkodowania w tej części.
Przechodząc do prawidłowości orzeczenia przez organ I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania za część gruntową nieruchomości Wojewoda zauważył, że organ I instancji pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji badanie przesłanki dotyczącej przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod budownictwo jednorodzinne. Prezydent m.st. Warszawy odniósł się jedynie do przesłanki utraty przez dawną właścicielkę faktycznego władania przedmiotową działką przed 5 kwietnia 1958 r. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że dawny właściciel utracił możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Na poparcie wniosku w ww. zakresie Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że protokolarne objęcie we władanie budynku położonego na gruncie nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło 13 listopada 1953 r. w ślad za orzeczeniem administracyjnym z 22 września 1953 r. Protokołem z 13 listopada 1953 r. nastąpiło jednocześnie przekazanie ww. budynku w zarząd i administrację Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkaniowych [...]. Na potwierdzenie tezy o utracie faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela przed 5 kwietnia 1958 r. organ I instancji podał ponadto fakty stwierdzone następującymi dokumentami archiwalnymi: - pismem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnicy [...] z 29 lutego 1952 r. wystosowanym do Wydziału Inspekcji Budowlanej w związku ze stwierdzeniem 23 lutego 1952 r. stanu doraźnego zagrożenia bezpieczeństwa publicznego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...], w którym jednocześnie wnioskowano o zlecenie wykonania robót zabezpieczających, - pismem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydział Inspekcji Budowlanej z 6 marca 1952 r. wystosowanym do Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Rozbiórek, w którym zwrócono się o zastępcze wykonanie robót rozbiórkowych, zabezpieczających przez Pogotowie Budowlane M.P.R.B. W ocenie organu l instancji powołana dokumentacja świadczy o podejmowanych przez Państwo czynnościach dotyczących przedmiotowej nieruchomości, świadczących o pozbawieniu dawnych właścicieli faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r.
Wojewoda tego poglądu nie podzielił. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno sam protokół z 13 listopada 1953 r. spisany na okoliczność objęcia w posiadanie budynku przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa, jak i korespondencja w sprawie wykonania prac remontowych i zabezpieczających są zdarzeniami prawnymi, nieprzesądzającymi o utracie potencjalnej możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela. W szczególności pisma Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnicy [...] z 29 lutego 1952 r. oraz z 6 marca 1952 r. mają charakter typowo uzgodnieniowy i planistyczny, nie zawierają stwierdzenia podjęcia konkretnych i realnych działań w dacie ich sporządzenia. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dokumentacyjnego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Skarb Państwa 12 lutego 1951 r. objął w zarząd i administrację przedmiotową nieruchomość. Jednakże organy orzekające w sprawie powinny dokładnie i szczegółowo wyjaśnić, czy wiązało się to z pozbawieniem byłych właścicieli faktycznej możliwości władania tą nieruchomością. Ustalenie spełnienia przesłanki pozbawienia byłych właścicieli (ich następców prawnych) faktycznej możliwości władania gruntem po 5 kwietnia 1958 r. nie powinno polegać na badaniu, czy i do jakiego terminu osoby te efektywnie korzystały z gruntu, zagospodarowując go lub pobierając pożytki, lecz na określeniu daty definitywnego pozbawienia ich możliwości takiego działania. Wojewoda wskazał, że organ I instancji pismem z 5 marca 2020 r. zwrócił się do Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z prośbą o przekazanie książek meldunkowych lokali w budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi na ww. pismo zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy pismem z 1 lipca 2020 r. odpowiedziała, że akta lokalowe lokali mieszkalnych stanowiących własność m.st. Warszawy znajdują się Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy i mogą być udostępnione pracownikowi prowadzącemu sprawę ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Pomimo tej informacji organ I instancji nie wystąpił do Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy, by ustalić daty meldowania lokatorów w budynku czynszowym przy ul. [...], które to ustalenie mogłoby być wprost miarodajne dla oceny spełnienia przesłanki utraty faktycznej możliwości władania gruntem przez poprzedniego właściciela. Ponadto w aktach sprawy brak odpowiedzi Archiwum Państwowego w Warszawie na zapytanie organu I instancji z 21 sierpnia 2019 r., w którym organ zwracał się o przesłanie kopii książki meldunkowej dotyczącej budynku przy ul. [...].
Zdaniem Wojewody, poprzez faktyczne przejęcie terenu pod inwestycję rozumieć należy w świetle przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. udokumentowane ogrodzenie terenu nieruchomości, powadzenie prac budowlanych właściwych bądź przygotowawczych. Organ I instancji nie odniósł się do znaczenia dla ustalenia daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością treści pisma Biura Odbudowy Stolicy Wydziału Urbanistyki z 29 października 1946 r., w którym B.O.S. informuje dawnego właściciela nieruchomości - I. K., w odpowiedzi na jego podanie z 16 października 1946 r., że nie wyraża zgody na wnioskowany remont lokalu na 6-tym piętrze budynku frontowego znajdującego się na spornej posesji. Tym samym pismem B.O.S. informuje wnioskodawcę, że przedmiotowy teren przewidziany jest do realizacji inwestycji w postaci budynków biurowych Ministerstwa Komunikacji. Zaś w piśmie z 28 lutego 1948 r. Biuro Odbudowy Stolicy informuje innego interesanta - J. N., że posesja przy ul. [...] jest przewidziana pod cele komunikacyjne oraz, że budynek frontowy na posesji może być użytkowany (w dotychczasowym charakterze) do końca 1955 r. Organ l instancji nie podjął próby wyjaśnienia, czy J. N. był lokatorem tamtejszego budynku frontowego 6-cio piętrowego i do kiedy w nim zamieszkiwał. Nie odniósł się do kwestii, że pomimo zalecenia robót remontowych w budynku przy ul. [...] pismami z 29 lutego 1952 r. oraz 6 marca 1952 r., na podstawie powołanych dokumentów dopuszczono użytkowanie budynku w dotychczasowy sposób, tj. udostępniania go lokatorom do 1955 r. Organ I instancji nie powołał się na żadne dokumenty stwierdzające realizację prac remontowych przez władze miejskie lub realizację budynku na cele komunikacyjne, a jedynie na udokumentowane polecenia ich przeprowadzenia. Przy tym, nie uwzględniono w uzasadnieniu decyzji z 9 grudnia 2022 r., że skoro dawny właściciel – I. K. i prawdopodobnie inny lokator jednego z lokali w budynku - J. N. zwracali się o wykonanie prac remontowych w latach 1946 i 1948, oznaczać to może, że wówczas faktycznie użytkowali co najmniej niektóre z lokali i stan ten mógł trwać potencjalnie nawet po protokolarnym objęciu gruntu w zarząd i administrację ZBM [...] w dniu 13 listopada 1953 r. Tym bardziej, że brak jest w aktach dowodów na realizację przed 5 kwietnia 1958 r. prac remontowych istniejącego lub przebudowy ewentualnie budowy w jego miejsce nowego budynku przeznaczonego na cele biurowe dla usług komunikacyjnych. Co prawda z pisma Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] wynika, że pod spornym adresem pierwszych meldunków po 1945 r. dokonano w lutym 1945 r. oraz nie znaleziono osób o nazwisku K. wśród meldunków, ale do pisma tego nie dołączono stosownych dokumentów, na podstawie których możliwa byłaby weryfikacja podanej informacji.
Wojewoda stwierdził, że organ l instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu będącego materialną podstawą prowadzonego postępowania - art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz nakazowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zgromadził i nie rozpoznał w ramach subsumcji do treści art. 215 ust. 2 u.g.n. materiału dowodowego adekwatnego do ustalenia daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością oraz nie dokonał rozpoznania całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału, wbrew dyspozycji art. 80 k.p.a.
Z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów procesowych w zakresie badania przesłanki utraty faktycznej możliwości władania gruntem nieruchomości przy ul. [...] oraz brakiem zbadania przesłanki przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne – zdaniem Wojewody - sprawa wymaga przekazania jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż pozostające do wyjaśnienia okoliczności mają decydujący wpływ na sposób rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania w zakresie działki, jak wymaga tego art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec tego Wojewoda zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji pozyskał materiał dowodowy, w tym, księgi meldunkowe budynku przy ul. [...], ewentualnie dodatkowo dokumentację dotyczącą prac remontowych, zabezpieczających budynek lub zmierzających do realizacji przewidzianych w latach 40-tych budynków biurowych, ocenił istniejący materiał dowodowy pod kątem utraty faktycznej możliwości władania działką przez jej dawnych właścicieli oraz zbadał spełnienie drugiej przesłanki odszkodowawczej, tj. przeznaczenia w Planie zabudowania z 1931 r., po uprzednim naniesieniu granic nieruchomości hipotecznej na rysunek planu przez osobę posiadającą kwalifikacje specjalistyczne, np. geodetę.
Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 maja 2023 r. M. D., H. vel Z., E. K., J. K., Y. K., M. G. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
W piśmie z 24 lipca 2023 r. skarżący poinformowali, że E. K. zmarł 1 stycznia 2021 r., a jego spadkobiercą jest syn N. K. w całości (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w O. z 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt I Ns 608/21).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji przyznał rację Wojewodzie, że prawidłowa wykładnia art. 215 ust. 2 u.g.n. nakazuje uznać, że odszkodowanie przysługuje za działkę wchodzącą w skład nieruchomości, niezależnie, czy była ona zabudowana. Przesłanką ustawową jest bowiem warunek, aby działka mogła być przeznaczona pod zabudowę przed dniem wejścia dekretu w życie, zaś użyty w przepisie spójnik "oraz" wskazuje, że przepisy odszkodowawcze mają zastosowanie zarówno do domu jednorodzinnego, jak i działki, na której był on usytuowany, jeżeli odpowiadała ona wymogom określonym w tym przepisie (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1388/22). WSA podzielił również stanowisko, że nie przysługuje odszkodowanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. za uszkodzony, ale nadający się do odbudowy, budynek 6–piętrowy mieszkalny, położony na przedmiotowym gruncie przed dniem wejścia w życie dekretu. Zgodnie bowiem z art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. Tymczasem z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowej nieruchomości osoby uprawnione – I. vel I., J. K., S. K., B. vel B. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w terminie 6- miesięcy od dnia objęcia spornej nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawę, tj. do 19 października 1948 r. Skoro zatem brak było wniosku uprawnionego podmiotu, to przeddekretowy budynek mieszkalny z upływem ustawowego terminu 6 - miesięcy (art. 7 ust. 1 dekretu) przeszedł z mocy prawa (art. 8 dekretu) na własność Państwa.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny przesłanek przyznania odszkodowania za działkę, tj. 1) czy działka ta przed dniem wejścia w życie dekretu (przed 21 listopada 1945 r.) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 2) czy I. vel I., J. K., B. vel B. oraz Z. K. i J. K. (spadkobiercy S. K.) - zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Jeżeli chodzi o przesłankę z pkt 1) organ I instancji opisanych wyżej okoliczności nie wyjaśnił w oparciu o Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. i stosowne opracowanie geodety. Co do drugiej przesłanki Sąd I instancji wskazał, że wykładnia art. 215 ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis ten ma charakter szczególny, a zatem musi być wykładany precyzyjnie. W przepisie tym zaś - w odniesieniu do byłych właścicieli lub ich następców prawnych - zostało zawarte sformułowanie: "zostali pozbawieni", a nie "utracili", czy "nie mają", albo "nie dysponują". Poza tym w przepisie tym przewidziano, że chodzi o "faktyczną możliwość władania", a nie "władanie", czy "posiadanie". Poza tym przepis ten dotyczy faktycznej możliwości władania całą działką (gruntem), a nie jego częścią lub niektórymi częściami składowymi gruntu. Powyższe oznacza, że: 1) przesłanka ta ma charakter przesłanki dotyczącej sfery faktów; 2) przepis ten uznaje za istotne zdarzenia, mające miejsce w okresie po 5 kwietnia 1958 r. Przy czym nie chodzi o wskazanie okoliczności istniejącej według stanu na konkretną datę. Takie ustalenie (konkretnej daty pozbawienia konkretnej osoby możliwości władania działką i jednego zdarzenia wywołującego ten stan) byłoby po upływie wielu lat trudne do udowodnienia. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy należało przyjąć, że chodzi o wykazanie ciągu różnych zdarzeń, które w powiązaniu ze sobą pozwolą na ustalenie, że w pewnym przedziale czasowym zdarzenie to miało miejsce; 3) pozbawienie uprawnionych faktycznej możliwości władania działką następowało na skutek pozbawienia ich tego przez inny podmiot, a nie na skutek własnego działania. W założeniu zaś ustawodawcy chodziło o podmiot instytucjonalny (np. organ administracji państwowej, państwową jednostkę organizacyjną podległą lub nadzorowaną przez właściwą radę narodową), a nie, np. o pozbawienie kogoś posiadania przez osobę fizyczną (posiadacza samoistnego działającego w złej wierze), który wbrew woli właściciela dokonuje zaboru jego mienia; 4) pozbawienie uprawnionego władania należało rozumieć jako pozbawienie samej tylko możliwości zamanifestowania na całym gruncie fizycznej obecności, a nie pozbawienie uprawnionego efektywnego korzystania z gruntu.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że przytoczone przez Prezydenta m.st. Warszawy w uzasadnieniu decyzji okoliczności: protokolarne przekazanie (protokół z 13 listopada 1953 r.) spornego gruntu w zarząd i administrację Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...]; wymiana korespondencji pomiędzy organami inspekcji budowlanej, czy organami inspekcji budowlanej, a organami właściwymi z zakresu gospodarki mieszkaniowej, dotyczącej wykonania na nieruchomości przy ul. [...] robót zabezpieczających i budowlanych – nie świadczą o faktycznym podejmowaniu przez terenowe organy administracji państwowej lub państwowe jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez właściwą radę narodową konkretnych działań na spornym gruncie, np. działań dotyczących: tzw. publicznej gospodarki lokalami w budynku przy ul. [...] (art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz.U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343 ze zm.), utrzymywania przedmiotowego budynku mieszkalnego i nadzoru nad wykonywaniem robót i utrzymaniem tego budynku (Tytuł VII Rozdział 3 i Tytuł VIII rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli – Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.).
W ocenie Sądu I instancji trafnie zatem wskazał Wojewoda Mazowiecki, że w zakresie badania przesłanki utraty faktycznej możliwości władania sporną działką po 5 kwietnia 1958 r. należy wyjaśnić, czy dopiero po tej dacie były wykonywane konkretne działania ówczesnych władz i jednostek im podporządkowanych dotyczące meldowania (wymeldowywania) osób w przedmiotowym budynku ale też kontroli stanu technicznego i użytkowego tegoż budynku, czy wykonywania przy nim określonych prac lub robót (zabezpieczających, budowlanych), a tych okoliczności organ I instancji nie wyjaśnił w oparciu o stosowne dokumenty.
Przy czym Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Wojewody Mazowieckiego, że – co do zasady - wykonywanie prac remontowych przez lokatorów niektórych lokali, w tym przez jednego z przeddekretowych właścicieli nieruchomości (I. K.), gdyby trwało także po 5 kwietnia 1958 r. (czego organy obu instancji nie ustalały) świadczyłoby o faktycznej możliwości władania przez niego działką, po dacie o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji faktyczna możliwość władania, zgodnie z tym przepisem, musi polegać na możliwości zamanifestowania przez uprawnionego tego stanu faktycznego względem całego terenu działki (działki gruntu, działki budowlanej) i jej części składowych. Wbrew temu co twierdzą sprzeciwiający się tytuł wykonawczy Sądu Grodzkiego z 9 lipca 1947 r. sygn. akt Co 247/47 wprowadzający w posiadanie spornej nieruchomości czterech synów M. K. nie świadczy o tym, że osoby te (poza zmarłym w 1952 r. S. K.) dopiero po 5 kwietnia 1958 r. zostały pozbawione faktycznej możliwości władania sporną działką. Orzeczenie sądowe ma charakter formalny. Nie wiadomo natomiast, czy po przekazaniu spornej nieruchomości w 1953 r. Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...], to ta jednostka faktycznie zarządzała całą nieruchomością hipoteczną nr [...] na cele mieszkaniowe, z wyłączeniem członków rodziny K.
W konkluzji Sąd I instancji uznał, że skoro Prezydent m.st. Warszawy nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak tego wymagają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dwóch przesłanek odszkodowawczych, dotyczących działki wchodzącej w skład nieruchomości hipotecznej nr [...], to Wojewoda Mazowiecki trafnie uznał, że zastosowanie miał art. 138 § 2 k.p.a. w wersji obowiązującej do 1 czerwca 2017 r., skoro wniosek o odszkodowanie został złożony 19 grudnia 2012 r.
Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (1 stycznia 2021 r.) zmarł jeden z wnioskodawców – E. K. Wobec powyższego Prezydent m.st. Warszawy wadliwie orzekł o odmowie przyznania odszkodowania osobie nieżyjącej – E. K. Zatem i ta wada decyzji przemawia za zasadnością uchylenia przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 grudnia 2022 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania celem zapewnienia udziału w postępowaniu odszkodowawczym N. K. jako spadkobiercy E. K. Każda bowiem ze stron postępowania administracyjnego ma prawo do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, także w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.).
Sąd I instancji wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśni i oceni opisane wyżej okoliczności, a także zapewni udział w postępowaniu odszkodowawczym także N. K. W toku postępowania organ I instancji rozpozna wniosek dowodowy zawarty w piśmie wnioskodawców z 25 maja 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy wyjaśni także, czy wnioskodawcy przed rozpatrzeniem sprawy odszkodowawczej domagają się zwrotu spornej nieruchomości w naturze, ponieważ - jak wynika z treści sprzeciwu - "nadal podtrzymują swój wniosek o zwrot nieruchomości, który winien zostać zrealizowany..." i w tym zakresie wskazują na pisma z 15 listopada 2012 r. i 9 stycznia 2013 r. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ I instancji podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny do okoliczności sprawy akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. D., H. vel Z., N. K., M. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 215 ust 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w toku postępowania administracyjnego przesłanki przepisu nie zostały ustalone, podczas gdy organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy, lecz nie wyprowadziły właściwych wniosków i nie wydały prawidłowej decyzji administracyjno-prawnej, co Sąd I instancji powinien dostrzec uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego i nakazując mu orzec co do istoty sprawy,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia obydwu decyzji, podczas gdy organy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgromadziły cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia decyzji, jednakże dokonały w sposób niezgodny z regułami procedury administracyjnej niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy (materiału dowodowego), co winno spowodować, że Sąd I instancji winien uchylić decyzje obu organów i nakazać rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy.
3) naruszenie przepisu art. 124 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza powyższego przepisu wskazuje na konieczność kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek zastosowania tego przepisu, tj. wystąpienie naruszenia przepisów postępowania oraz stwierdzenie uchybień w postępowaniu wyjaśniającym powodujących konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zaznaczyć, że o zakresie spraw istotnych dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej decydować będą przepisy materialne regulujące określony stosunek prawny i stanowiące podstawę wydania ewentualnej decyzji administracyjnej. W przypadku postępowań dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości istotne znaczenia ma art. 215 ust. 2 u.g.n. W sprawie nie jest kwestionowane, że przepis ten w odniesieniu do działki stanowiącej tzw. nieruchomość warszawską przewiduje dwa warunki dla ustalenia odszkodowania: 1. działka przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; 2. poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania. W tym kontekście Sąd I instancji słusznie zaaprobował ocenę Wojewody, że organ I instancji w ogóle nie badał pierwszego z wymienionych warunków. W żaden sposób nie ocenił przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod budownictwo jednorodzinne. Okoliczność ta winna zaś zostać wyjaśniona w oparciu o Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. i stosowne opracowanie geodety, czego na etapie postępowania przed organem I instancji zaniechano. W sprawie prawidłowo również stwierdzono braki w materiale dowodowym w odniesieniu do drugiego z warunków wymienionych w art. 215 ust. 2 u.g.n. W tym względzie istotnym pozostaje, że skoro przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. operuje konkretną datą 5 kwietnia 1958 r., to należało w tym przypadku zbadać, czy byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nią po ww. dniu, to znaczy, czy z treści dokumentów, na jakich oparł się organ I instancji, można było taki wniosek wyciągnąć. Oczywistym przy tym jest, że jeżeli skutek w postaci pozbawienia poprzedniego właściciela (lub jego następców prawnych) faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpił już w sposób pewny przed 5 kwietnia 1958 r., to nie jest spełniony drugi z warunków określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. i nie jest możliwe przyznanie odszkodowania. Dokumenty zgromadzone przez organ I instancji na potwierdzenie tezy o utracie faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela przed 5 kwietnia 1958 r., słusznie jednak zostały uznane przez organ odwoławczy za niewystarczające do ustalenia tej okoliczności. W związku z tym Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w odniesieniu do tej przesłanki należy wyjaśnić, czy dopiero po tej dacie były wykonywane konkretne działania ówczesnych władz i jednostek im podporządkowanych dotyczące meldowania (wymeldowywania) osób w przedmiotowym budynku oraz kontroli stanu technicznego i użytkowego tegoż budynku, czy wykonywania w nim określonych prac i robót, a tych okoliczności organ I instancji nie wyjaśnił w oparciu o stosowne dokumenty.
Powyższe wskazuje, że w toku dotychczasowego postępowania kwestia spełnienia obu przesłanek odszkodowawczych dotyczących działki wchodzącej w skład nieruchomości hipotecznej nr [...] nie została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało uchylenie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia 9 grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy wady ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy niewątpliwie świadczą o jej wydaniu z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wady postępowania administracyjnego były natomiast na tyle istotne, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i nie uprawniały organu odwoławczego do zastosowania art. 136 § 1 K.p.a. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Taka zaś ocena potwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował art. 151a § 2 P.p.s.a. i oddalił sprzeciw. Podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało więc uznać za niezasadne.
Zarzut naruszenia art. 124 § 1 P.p.s.a. również nie był uzasadniony. Przepis ten wskazuje obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił na czym w rozpoznawanej sprawie miałoby polegać naruszenie powołanego przepisu, zatem Sąd Kasacyjny badając zarzut nie miał możliwości skonfrontowania argumentów strony skarżącej kasacyjnie z treścią orzeczenia Sądu I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.