I OSK 1511/23

I OSK 1511/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 966/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-01-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 504
art. 75 ust. 1, art. 103 ust. 3
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 966/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 15 września 2022 r., nr KO.441.257.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy R. z 1 sierpnia 2022 r., nr 4211.3.1079.ODM.ŚP.08.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz K. W. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 966/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.W. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 15 września 2022 r., nr KO.441.257.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 1 sierpnia 2022 r., nr 4211.3.1079.ODM.ŚP.08.2022, Wójt Gminy R. (dalej również: "Wójt", "organ I instancji"), na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24 – 27, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J.W. Wskazał przy tym, że strona nie spełnia żadnej przesłanki pozytywnej z art. 17 ust. 1 uśr, warunkującej ustalenie prawa do tej formy pomocy. Podniósł też brak wypełnienia dyspozycji art. 17 ust. 1b ustawy. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, Wójt stwierdził, że w sytuacji statusu emeryta nie ma możliwości, by zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tu: mężem). Dodał, że pobierana przez skarżącą emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, powodują wykluczenie jej z kręgu osób aktywnych zawodowo a więc i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Pismem z 8 sierpnia 2022 r., strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji.
SKO, utrzymując w mocy akt organu I instancji, zanegowało wykładnię art. 17 ust. 1b uśr. Zauważyło, że Wójt nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekającego o niezgodności ww. normy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjaśniło, że po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, data powstania niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że decyzja Wójta była prawidłowa. Wnioskodawczyni spełniła bowiem jedynie dwie z trzech, określonych w art. 17 ust. 1 uśr, przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia (legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki i pozostawanie skarżącej w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym). SKO oceniło, że w okolicznościach sprawy brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia/lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne, przysługuje w dwóch odmiennych stanach faktycznych: 1. gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy; 2. gdy dana osoba w ogóle nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką. W przypadku wnioskodawczyni (lat 76) nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem, bowiem była ona długotrwale nieaktywna zawodowo (2 letni staż pracy). SKO podało, że od 1 marca 2001 r. strona pobiera emeryturę rolniczą, wraz z przyznanym od 1 lutego 2021 r. prawem do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia (pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w T. z 28 marca 2022 r., znak: DS-0427987/25 GE). Zauważyło również, że z oświadczenia skarżącej datowanego na 19 listopada 2021 r. wynika fakt sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem od 2010 r. do chwili obecnej.
Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm., dalej: "uerfus") stwierdziło, że ustawodawca niejako z góry zakłada konieczność zapewnienia opieki i pomocy dla osób, które ukończyły 75 lat, w związku z ich niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pomoc taka przybrać może dwojaką postać: 1. zasiłku pielęgnacyjnego dla osób, który ukończyły 75 lat - art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr; 2. dodatku pielęgnacyjnego, dla osób, którym przysługuje emerytura lub renta, jeżeli zostały on uznane za całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyły 75 rok życia - art. 75 uerfus. Zdaniem organu odwoławczego, ww. świadczenia mają ten sam cel, stanowiąc dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji z uwagi na zaawansowany wiek. SKO wyjaśniło, że ustawodawca przyjął domniemanie potrzeby opieki i wsparcia ze strony innych osób dla ww. kategorii wiekowej i w tym celu udziela wsparcia w postaci świadczeń. Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że ten sam racjonalny ustawodawca zakłada zdolność osoby w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem jej rodziny. Kolegium zaakcentowało, że wnioskodawczyni ma 76 lat i nie jest to już wiek aktywności zawodowej. Powyższe zaś wyklucza spełnienie przesłanki w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (mężem). W ocenie organu II instancji, trudno racjonalnie uznać, by osoba taka mogła świadczyć jakąkolwiek pracę zarobkową, a następnie z niej zrezygnować, czy też jej nie podejmować w związku ze sprawowaną opieką.
SKO stwierdziło również aktualizację w sprawie przesłanki negatywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wskazało, że wnioskodawczyni od 1 marca 2001 r. ma ustalone prawo do emerytury rolniczej, zaś od 1 lutego 2021 r. przysługuje jej również dodatek pielęgnacyjny. Ww. świadczenia pozostawałyby w zbiegu z formą pomocy z uśr. Kolegium wskazało poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w ww. przedmiocie, uznając za słuszne przyjęcie rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobom spełniającym warunki do otrzymania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierającym emeryturę, wyboru jednego z ww. świadczeń. Organ odwoławczy zauważył, że strona wraz z wnioskiem o ustalenie świadczenia, złożyła oświadczenie o rezygnacji z emerytury w sytuacji, gdy Wójt poinformuje ją, że zbieg praw jest jedyną przesłanką negatywną do przyznania wnioskowanej formy wsparcia z uśr. SKO oceniło jednak, że pomimo braku wystosowania przez organ I instancji informacji o możliwości zawieszenia emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus, nie jest możliwe przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie są spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 uśr.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. decyzję wniosła K.W.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że środek zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie dopuścił się istotnego naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie aktu SKO z obrotu. WSA podzielił przy tym w pełni argumentację organu odwoławczego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zauważył, że podstawę materialną kwestionowanej decyzji Kolegium stanowiły normy uśr, w szczególności art. 17 ustawy. Przytoczył treść ww. przepisu, podkreślając, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związane jest z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i zauważył, że celem tego rodzaju pomocy jest zrekompensowanie osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, a w szczególności utraconych przez nie dochodów. WSA wyjaśnił, że ustawodawca nie wprowadził regulacji, w myśl której ukończenie określonego wieku wykluczałoby możliwość skutecznego ubiegania się o opisywane świadczenie, nakazał zaś ustalenie, czy niepodejmowanie pracy jest wyłącznie skutkiem konieczności sprawowania opieki. Wskazał przy tym, że organ administracji nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie, jest zaś zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przeszkodą do podjęcia zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Dalej Sąd I instancji przytoczył treść art. 75 uerfus i art. 16 uśr, a także dwa wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, konkludując, że SKO zasadnie zważyło wiek skarżącej i wskazało na jego znaczenie dla oceny spełniania przesłanki w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Za trafne i zgodne z doświadczeniem życiowym WSA uznał stwierdzenie, że osoby w wieku 75 lat i starsze są aktywne zawodowo jedynie sporadycznie, a nawet jeżeli mogą wykonywać prace opiekuńcze, należy rozróżnić opiekę nad domownikiem, od zatrudnienia bądź pracy zarobkowej. Analizując powyższe Sąd I instancji ocenił, że wiek skarżącej należało postrzegać jako okoliczność wykluczającą jej zdolność do wykonywania pracy.
W ocenie WSA, trafna była również argumentacja Kolegium w zakresie kolizji ustalonego prawa do emerytury z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne. Osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, która chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z ww. świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (zawieszenie emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus). Sąd Wojewódzki zauważył przy tym, że wskazany wyżej wybór realizuje się wówczas, gdy spełnione są wszystkie inne przesłanki przyznania świadczenia, a w sprawie sytuacja taka nie zaistniała.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.W., kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji: na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 uśr i niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad mężem;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. Zauważono m.in., że zawarte w art. 17 ust. 1 uśr sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Podniesiono, że skarżąca jest osobą w miarę młodą jak na emerytkę, a jej stan zdrowia umożliwia jej hipotetycznie podjęcie pracy, której jednak nie świadczy z uwagi na absorbującą i czasochłonną opiekę nad mężem. Autorka skargi kasacyjnej wskazała również na konieczność zbadania przez organy, czy wnioskodawczyni jest zdolna do podjęcia zatrudnienia, zarzucając jednocześnie autorytatywne i bezpodstawne przyjęcie, że jedynie z uwagi na wiek nie może ona obecnie świadczyć pracy. Podkreślała przy tym, że sam wiek skarżącej (76 lat) nie oznacza, że nie podjęłaby ona dodatkowej pracy, gdyby nie opieka nad mężem. Argumentowała, że ustawodawca nie wykluczył emerytów z grona osób, które mogą wykazywać aktywność zawodową, przewidując możliwość zawieszenia prawa do emerytury lub podjęcia pracy na niepełny etat.
W odniesieniu do zarzutu nr 2 wskazano, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr powinien być interpretowany w taki sposób, że jego prawidłowa interpretacja sprowadza się do pozbawienia beneficjenta przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do wysokości otrzymywanej emerytury.
Podnosząc jak wyżej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Złożono również wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie art. 182 § 2 ppsa.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Istotą sporu w sprawie jest spełnienie przez skarżącą przesłanki warunkującej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr). Organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji stwierdziły, że w stanie faktycznym sprawy brak jest regulowanego ww. normą związku przyczynowo-skutkowego, co w następstwie wyłączało możliwość uzyskania przez wnioskodawczynię opisywanej formy pomocy z uśr. Przyjętą ocenę uzasadniono osiągnięciem przez skarżącą wieku 76 lat życia oraz związanym z tym faktem wyeliminowaniem jej z kręgu osób aktywnych zawodowo. Kwestionowana decyzja Kolegium i wyrok Sądu Wojewódzkiego prezentują stanowisko, że osoba, która ukończyła 75 rok życia jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, a w związku z tym wymaga pomocy i wsparcia innych. Konsekwencją zaś powyższego jest automatyzm dyskwalifikacji takiej jednostki z grupy podmiotów zdolnych do świadczenia pracy, a więc także do rezygnacji z zatrudnienia, bądź jego podjęcia.
Skargą kasacyjną zakwestionowano również przyjętą przez WSA ocenę zbiegu pobieranej przez skarżącą kasacyjnie emerytury z objętym żądaniem wniosku świadczeniem pielęgnacyjnym. Sąd Wojewódzki opowiedział się bowiem za dominującym w orzecznictwie poglądem o konieczności wyboru jednej z konkurencyjnych form wsparcia (emerytura-świadczenie pielęgnacyjne), realizowanym w drodze rezygnacji z mniej korzystnej formy pomocy, gdy skarżąca kasacyjnie wskazała na możliwość przyznania pomocy z uśr "(...) do wysokości otrzymanej emerytury." WSA wskazał również, że niepoinformowanie strony o kolizji świadczeń i konieczności dokonania przynależnego jej wyboru, jest irrelewantny w sytuacji braku aktualizacji przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.
W sprawie poza sporem jest zaś, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego męża, wobec którego świadczy ona opiekę i pomoc (według oświadczenia z akt administracyjnych od 2010 r.). Nadto wątpliwości nie rodzi pobieranie przez stronę emerytury rolniczej od 1 marca 2001 r. wraz z przysługującym jej od 1 lutego 2021 r. dodatkiem pielęgnacyjnym. Osoba podlegająca opiece legitymuje się wymaganym normami uśr orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS (od 8 marca 2012 r. trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji).
Wobec powyższego, oceniając stan sprawy, udzielić należy odpowiedzi na pytanie: czy osoba, która osiągnęła 75 rok życia i wykonuje czynności opiekuńcze wobec niepełnosprawnego członka swojej rodziny, ma prawną możliwość świadczenia pracy i wypełnienia warunku z art. 17 ust. 1 uśr, czy też – z mocy samego prawa – następuje automatyczne wyłączenie aktywności zawodowej takich podmiotów, wykluczające tę grupę wiekową w dostępie do świadczeń pomocowych z ustawy.
Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4 tego przepisu, jeżeli nie podejmują one zatrudnienia lub rezygnują z niego, bądź z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta formułuje więc warunek rezygnacji (zaprzestania), bądź niepodejmowania zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do opisywanej formy pomocy musi wykazać, że: 1. sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusił ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź 2. podjęcie aktywności zawodowej jest wykluczone, wobec konieczności sprawowania takiej opieki.
U podstaw kwestionowanej skargą do WSA decyzji SKO, leży konstatacja orzeczników, że 75 – letni emeryt nie ma możliwości świadczenia pracy, a tym samym również rezygnacji z zatrudnienia/jego niepodejmowania, gdyż z racji wieku jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a więc sam wymaga pomocy i wsparcia innych osób. Powyższy wniosek wywiedziono z norm art. 16 uśr i art. 75 uerfus, które definiują odpowiednio prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego do emerytury lub renty.
Rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga więc prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki wykładni ww. norm prawa i zastosowania przyjętego stanowiska do stanu faktycznego ocenianej sprawy.
I tak, w myśl art. 16 ust. 1 uśr, celem zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zakres podmiotowy osób uprawnionych do zasiłku wyznacza zaś treść art. 16 ust. 2 i ust. 3 uśr, zgodnie z tymi regulacjami przysługuje on: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 uśr).
Analizując powyższą normę, zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że istotą przewidzianego w niej świadczenia rodzinnego jest wsparcie osób niepełnosprawnych i w podeszłym wieku, przy organizacji koniecznej w ich sytuacji opieki i pomocy innych osób. Celem takiej formy pomocy jest więc częściowe zrekompensowanie wydatków, ponoszonych przez beneficjenta wsparcia wobec jego niepełnosprawności lub niedołężności. Ustawodawca, formułując ww. warunek i kierując go do podmiotów określonych w art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy, oczekiwał efektu w postaci zniwelowania skutków stanu niezdolności do samodzielnej egzystencji, obejmując adresatów pomocy wsparciem państwa i realizując w ten sposób swój konstytucyjny obowiązek (art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Osoby wskazane dyspozycją ww. normy uśr, oczekując przyznania im prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, spełniać więc muszą dwie przesłanki: 1. przynależności do kategorii "niezdolnych do samodzielnej egzystencji" – a więc legitymowania się określonym prawem orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności; bądź 2. ukończyć 75 rok życia. Zauważenia przy tym wymaga, że w sytuacji podmiotów pierwszej z ww. grup koniecznym jest przedłożenie stosownego dokumentu urzędowego, potwierdzającego zaistnienie określonej dysfunkcji organizmu, daty jej powstania oraz jej stopnia, gdy warunkiem ustalenia prawa w drugiej grupie jest jedynie fakt osiągnięcia wskazanego wieku (bez dodatkowego poświadczenia przez instytucje publiczne).
Uwzględniając przesłanki z art. 16 ust. 1 uśr, należałoby – za Sądem I instancji – stwierdzić, że ustawodawca arbitralnie uznał osoby 75 – letnie i starsze, za niezdolne do samodzielnej egzystencji, a więc wymagające stałej opieki i pomocy. Powyższe zaś implikowałoby wniosek, że wobec braku możliwości funkcjonowania bez wsparcia osoby trzeciej, 75 – latek wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, już z zasady nie może być pomocą dla innego, niepełnosprawnego członka swojej rodziny (nawet, gdy de facto opiekę taką sprawuje).
Zdaniem Składu orzekającego w sprawie powyższa konkluzja nie posiada uzasadnionych podstaw. Organy orzekające w sprawie, jak i Sąd Wojewódzki zdają się bowiem nie dostrzegać, że oprócz niewątpliwie pomocowego charakteru ww. regulacji (art. 16 ust. 1 uśr) oraz zamkniętego kręgu "niezdolnych do samodzielnej egzystencji" podmiotów uprawnionych, ustawodawca wymaga od potencjalnego beneficjenta świadczenia spełnienia trzeciego warunku, a mianowicie złożenia stosownego żądania w postaci wniosku o ustalenie prawa. Przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, oprócz bezpośredniego związania z ograniczeniami jednostki w ramach codziennego funkcjonowania, wyrażonego stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 uśr i art. 16 ust. 3 uśr), bądź zniedołężnieniem wiązanym z podeszłym wiekiem (art. 16 ust. 2 pkt 3 uśr), wymaga wolicjonalnego działania takiego podmiotu.
W sytuacji braku automatyzmu systemu przyznawania świadczenia rodzinnego w postaci ww. zasiłku, szczególnie osobom które ukończyły 75 rok życia, to właśnie wnioskodawca – nie zaś obiektywna okoliczność w postaci jego wieku – jest dysponentem tego prawa i poprzez złożenie do organu żądania może zdefiniować swoją pozycję, jako osoba potrzebująca (bądź nie) tego typu pomocy, a tym samym zdolna/bądź niezdolna do samodzielnego funkcjonowania.
W analizowanej sprawie skarżąca nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie składała też do organu pomocowego wniosku o ustalenie na jej rzecz prawa do zasiłku pielęgnacyjnego - powyższe wyłącza ją więc z ram dyspozycji art. 16 uśr. W konsekwencji zaś, powołana norma nie może samodzielnie stanowić przyczyny odmowy zaliczenia skarżącej do kręgu podmiotów zdolnych do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w myśl art. 3 pkt 22 uśr.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że nie neguje pomocowego celu świadczenia wpisanego w art. 16 ustawy, ani też jego skierowania do podmiotów niezdolnych do samodzielnej egzystencji, czy w podeszłym wieku. Wskazuje jedynie, że w odniesieniu do grupy osób określonych w art. 16 ust. 2 pkt 3 uśr, do stwierdzenia konieczności udzielenia im wsparcia i pomocy w postaci zasiłku pielęgnacyjnego – oraz w konsekwencji – zaliczenia do kategorii "niezdolnych do samodzielnej egzystencji", konieczne jest złożenie przez nie do organu pomocowego stosownego żądania (wniosku). Powyższe nie przekreśla więc kompensacyjnej funkcji tego świadczenia, ani też intencjonalnego skierowania go przez ustawodawcę do osób niepełnosprawnych, czy z uwagi na wiek obciążonych swoistymi, uzasadniającym wsparcie osób trzecich, trudnościami w codziennym funkcjonowaniu. Eliminuje jedynie arbitralny sposób rozumienia art. 16 uśr, jako automatycznie umiejscawiającego osoby w wieku 75 lat i starszych w grupie jednostek niesamodzielnych, a w konsekwencji nieaktywnych zawodowo. Konstruując ww. normę ustawodawca nie tyle zrównał pozycję osób niepełnosprawnych i niezdolnych do samodzielnej egzystencji z sytuacją jednostek, które ukończyły 75 rok życia, a umożliwił tym ostatnim uzyskanie koniecznego dla ich prawidłowego i godnego funkcjonowania w społeczeństwie wsparcia państwa, gdy uznają one, że pomoc taka jest im niezbędna.
Drugim przepisem prawa, wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jako podstawa uznania skarżącej za osobę niezdolną do realizacji aktywności zawodowej, a więc pozbawionej - opisanej w art. 17 uśr - możliwości rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, był art. 75 ust. 1 uerfus. Zgodnie z jego brzmieniem, dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. O ww. dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywające w zakładzie opiekuńczo – leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno – opiekuńczym, chyba że przebywają poza taką placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej dodatek nie przysługiwał również pensjonariuszom domów pomocy społecznej. Wynikało to z art. 75 ust. 4 uerfus, w pierwotnym brzmieniu. Od 1 stycznia 2004 r. omawiany dodatek przyznaje się mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów, skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2024 r., poz. 859, dalej: "ups").
Analizując powyższą normę nie sposób pominąć – co uszło uwadze organów i Sądu Wojewódzkiego – że jej konstrukcja opiera się na zastosowaniu przez ustawodawcę spójnika "albo", a więc tzw. funktora alternatywy rozłącznej.
Art. 75 ust 1 uerfus zawiera dwa warunki związane z przysługiwaniem osobie uprawnionej do emerytury lub renty dodatku pielęgnacyjnego: 1. uznanie za osobę całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji; 2. ukończenie 75 roku życia. Reguły wykładni językowej nakazują traktować przepis prawny jako całość z uwzględnieniem zasady, że żaden jego fragment (nawet przecinek czy kropka) oraz ich umiejscowienie w normie, są istotne semantycznie. Tak więc, każdy znak interpunkcji, jak również spójniki, takie jak: "i", "lub", czy "albo" nadają przepisom odmienne znaczenie. Funktor "albo" utożsamiać należy z alternatywą rozłączną. Oznacza to, że przesłanki wpisane w art. 75 ust 1 uerfus są od siebie niezależne i należy stosować je rozłącznie, co w konkluzji determinuje stwierdzenie, że wystarczy ziszczenie się tylko jednej z nich do wypełnienia dyspozycji przepisu.
Rozróżnienia i rozgraniczenia interpretacyjnego wymaga zatem podstawa przyznania dodatku pielęgnacyjnego wynikająca z osiągnięcia 75 roku życia, od objętej tą normą przesłanki całkowitej niezdolności do pracy (regulowanej w art. 12 ust. ust. 2 w zw. z art. 13 uerfus). Wskazać również należy, że dodatek pielęgnacyjny, to świadczenie uzupełniające, co do zasady związane z pobieraniem emerytury (renty) i przyznawane beneficjentowi kończącemu określony rok życia, bez jego wniosku i woli - niejako "z urzędu". Takie działanie organu rentowego nie obejmuje żadnej weryfikacji sprawności psychofizycznej uprawnionego w drodze badania przeprowadzanego przez lekarza orzecznika. Co najmniej kontrowersyjnym jest więc twierdzenie, że ta forma świadczenia rentowego – przynależna skarżącej z mocy prawa – automatycznie sytuuje ją w pozycji osoby niezdolnej do pracy i samodzielnej egzystencji, na równi z osobami legitymującymi się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności. Oznaczałoby to bowiem, że osoba 75 – letnia (i starsza) zostałaby z mocy samego prawa wyłączona z rynku pracy i pozbawiona możliwości zarobkowania jedynie z uwagi na wiek, co nie jest twierdzeniem prawdziwym. Wiedzą powszechną jest, że wobec postępującego starzenia się społeczeństwa, czas aktywności zawodowej ulega stałemu wydłużeniu, a każde tego typu działanie jest korzystne z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Pozbawione logicznych podstaw byłoby w tej sytuacji celowe ograniczanie przez prawodawcę możliwości kontynuowania zatrudnienia jednostek starszych (75 lat i więcej), które pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego deklarują chęć świadczenia pracy oraz zachowały odpowiednie zdrowie i sprawność, pozwalające taką działalność podejmować.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego z art. 75 ust. 1 uerfus, w odniesieniu do wskazanej w tej normie grupy wiekowej, wiązać należy nie z niezdolnością do pracy (art. 12 i art. 13 uerfus), a z legitymowaniem się prawem do emerytury. Jest to bowiem świadczenie uzupełniające emeryturę i zabezpieczające potrzebę ponoszenia zwiększonych wydatków, związanych z obniżeniem zdolności człowieka po 75 roku życia do zwykłego, codziennego funkcjonowania. Dodatek ma łagodzić skutki ewentualnego pogorszenia się sytuacji beneficjenta oraz poszerzyć możliwości ponoszenia związanych z taką ewentualnością wydatków. Zauważyć w tym miejscu należy, że ustawodawca w projekcie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw z 2023 r., tak właśnie uzasadnił planowane obniżenie do 70 roku życia, wieku osób uprawnionych do tego świadczenia – nie wiążąc jednocześnie tego prawa ze stanem niezdolności do pracy, czy samodzielnej egzystencji. Projekt ustawy przewidywał m.in. cyt.: "(...) zmiany dotyczące wysokości lub kręgu osób uprawnionych do niektórych świadczeń pieniężnych i rzeczowych przysługujących ze względu na wiek, zasługi lub inne cechy, przede wszystkim emerytom i rencistom. W ocenie projektodawców wysokość emerytur i rent oraz świadczeń równoważnych, biorąc pod uwagę w szczególności dynamiczny wzrost cen i płac, w tym minimalnego wynagrodzenia za pracę, jest przeciętnie daleko niesatysfakcjonująca, a w konsekwencji – istnieje potrzeba kompensowania zbyt niskiej wysokości emerytur i rent wysokością i dostępnością świadczeń uzupełniających te świadczenia lub z reguły przysługujących emerytom i rencistom. Z tego powodu projektowana ustawa przewiduje rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do dodatku pielęgnacyjnego..." (źródło: https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/Projekty/9-020-1339-2023/$file/9-020-1339-2023.pdf; https://www.sejm.gov.pl/; dostęp: 8 lipca 2024 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że przesłanka wieku metrykalnego nie stanowi samodzielnej przeszkody do świadczenia pracy zarobkowej, jak i samodzielnej egzystencji. Na gruncie uerfus, za osoby niezdolne do pracy uważa się osoby, które całkowicie lub częściowo utraciły zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokują odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu (art. 12 ust. 1 uerfus). Całkowicie niezdolną do pracy jest zaś osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy (art. 12 ust. 2 uerfus). Ocena niezdolności do pracy dokonywana jest na mocy art. 13 uerfus i obejmuje: stopień niezdolności do pracy (częściowa lub całkowita), przewidywany jej okres oraz rokowania, co do odzyskania zdolności do pracy. Powyższe przesłanki wyrażone są stosownym orzeczeniem (art. 14 uerfus). Żaden z ww. warunków nie formułuje przy tym tezy, że obywatel, który ukończył 75 rok życia jest z mocy prawa wyłączony z kategorii osób aktywnych zawodowo.
Konstatując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pozbawionym trafności jest wywodzenie zrównania pozycji osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji z pozycją jednostek, które ukończyły 75 rok życia. Nie wynika ono bowiem ani z art. 16 uśr – stanowiącego normę o charakterze wnioskowym, ani też z regulacji art. 75 uerfus, która wobec wpisanej w nią alternatywy rozłącznej, nie przesądza takiej korelacji. Brak jest również w polskim porządku prawnym unormowania bezwzględnie wyłączającego ww. podmioty z rynku pracy, a tym samym podstawy do arbitralnego uznania, że w przypadku złożenia przez nie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, osoba w wieku 75 lat i starsza nie może spełnić przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr. Wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, jedynie wobec osiągnięcia przez nią 75 roku życia, stanowiłoby bowiem naruszenie konstytucyjnych zasad równości (art. 30 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i prawa rodziny do pomocy państwa (art. 71 Konstytucji RP).
Dodatkowo Sąd kasacyjny wskazuje na tezę uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, konstytuującą zasadę, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Zauważa przy tym, że przyznanie przymiotu słuszności stanowisku eliminującemu osoby powyżej 75 roku życia, nieposiadające orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z grupy podmiotów zdolnych do aktywności zawodowej i samodzielnej egzystencji, skutkowałoby powstaniem nieprzekraczalnej, prawnej przeszkody dla ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez innych członków rodziny niepełnosprawnego – w przypadku pozostawania przy życiu współmałżonka podopiecznego, posiadającego ww. atrybuty. Powyższy zaś stan rzeczy prowadziłby do sytuacji, gdy ani żyjący, sprawny psychofizycznie – jednak wobec przekroczonego pułapu wiekowego 75 lat, uznany za niezdolnego do pracy – współmałżonek niepełnosprawnego, ani też żaden inny członek jego rodziny spokrewniony w dalszym stopniu i zobowiązany do alimentacji, zostałby pozbawiony prawa do skutecznego ubiegania się o tę formę pomocy.
Przenosząc powyższe na grunt ocenianej sprawy zgodzić należy się z Sądem Wojewódzkim, że kwestia wieku strony postępowania może mieć znaczenie przy walidacji możliwości świadczenia przez nią opieki i pomocy innej osobie niepełnosprawnej (art. 17 ust. 1 uśr). Ocena taka powinna być jednak poprzedzona przeprowadzeniem przez organ pomocowy postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 kpa), w zakresie okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania przez wnioskodawczynię zatrudnienia, wymiaru czynności opiekuńczych i obiektywnej możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Samo zaś wykazanie, czy stan psychofizyczny umożliwia stronie sprawowanie opieki nad mężem może zostać przeprowadzone na podstawie postępowania dowodowego z art. 75 § 1 kpa, który przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem.
Dopiero na podstawie postępowania dowodowego można bowiem stwierdzić, czy 75 – letnia żona podopiecznego (nieposiadająca orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) jest osobą zdolną/bądź nie do podjęcia pracy zarobkowej, a więc i sprawowania nad mężem stałej i bezpośredniej opieki. W dalszej kolejności pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy czynności opiekuńcze nie są na tyle absorbujące by pozwolić stronie podjąć zatrudnienie. Oceny takiej organy administracji nie dokonały, a decyzja SKO została utrzymana w obrocie przez Sąd I instancji. Powyższe powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej w zakresie pkt 1, uznać należało za uzasadniony.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (powinno być art. 151 ppsa – wobec oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie zaś uchylenia kwestionowanego aktu SKO) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on przedwczesny.
W sytuacji uznania przez Sąd kasacyjny zasadności zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 uśr, organy będą bowiem zobligowane ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a w sytuacji stwierdzenia wypełnienia przesłanek z ww. normy, do poinformowania strony - zgodnie z art. 9 w zw. z art. 79a kpa, o konieczności dokonania wyboru świadczenia względniejszego. Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznaje przy tym stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w przypadku zbiegu świadczeń konkurencyjnych (emerytalnego i pielęgnacyjnego) wnioskodawca, wypełniający warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, powinien dokonać wyboru jednego z nich przez rezygnację z pobierania świadczenia mniej korzystnego (w sprawie emerytury – na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus).
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej kasacyjnie organy uwzględnią wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, art. 16 uśr i art. 75 uerfus oraz ocenę okoliczności niepodejmowania przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wezmą również pod uwagę zmianę stanu prawnego związaną z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429).
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.