I OSK 151/24

I OSK 151/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Gl 391/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-09-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 97 ust. 5 w zw. z ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 391/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Poręba z dnia 19 grudnia 2022 r. nr XLV/482/22 w przedmiocie zasad ponoszenia płatności za pobyt w ośrodkach wsparcia w postaci klubów samopomocy i w mieszkaniach chronionych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 września 2023 r. III SA/Gl 391/23, oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Poręba z 19 grudnia 2022 r. nr XLV/482/22 w przedmiocie zasad ponoszenia płatności za pobyt w ośrodkach wsparcia w postaci klubów samopomocy i w mieszkaniach chronionych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:
1. art. 97 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: u.p.s.) a także w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że przedmiotowy przepis uchwały zwalniający uczestników klubu samopomocy obowiązku uiszczania odpłatności, o której mowa w § 2 uchwały - stanowi prawidłowe wypełnienie przez Radę Miasta Poręba delegacji zawartej w art. 97 ust. 5 ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu ustawy powinna prowadzić do wniosku, że Rada Miasta Poręba była obowiązana określić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w klubach samopomocy, a więc jedynie granice, w ramach których przedmiotowa opłata powinna zostać ustalona przez uprawnione podmioty, a nie konkretne stawki opłat (w tym przypadku stawkę zerową - poprzez zwolnienie z obowiązku opłaty również tych członków klubu, których dochód przekracza granicę wskazaną w art. 97 ust. 1 zd. drugie u.p.s.), co stanowi nieprawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego przez Radę Miasta Poręba, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenie art. 97 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy i w zw. art. 7 Konstytucji RP;
2. art. 97 ust. 5 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że regulacje przedmiotowej uchwały mogą odnosić się także do zasad ponoszenia odpłatności za uczestnictwo w zajęciach organizowanych w ośrodkach wsparcia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu ustawy powinna prowadzić do wniosku, że Rada Miasta Poręba była obowiązana określić jedynie szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, co stanowi nieprawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego przez Radę Miasta Poręba, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenie art. 97 ust. 5 w zw. z art. 7 Konstytucji RP.
Skarżący kasacyjnie organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zasądzenie kosztów według norm przepisanych prawem, a także zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Poręba wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do właściwej wykładni upoważnienia zawartego w art. 97 ust. 5 u.p.s., z którego wynika, że "Rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych." W orzecznictwie sądów administracyjnych widoczna jest rozbieżność w kwestii interpretacji art. 97 ust. 5 u.p.s. Rozbieżność ta wiąże się z problemem, czy umocowanie ustawowe rady gminy (rady powiatu) do określenia zasad ponoszenia odpłatności w ośrodku wsparcia lub mieszkaniu chronionym, obejmuje również uprawnienie tych organów do określenia zasad zwolnienia z odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia lub mieszkaniu chronionym (szerzej zob. D. Kucharski, Dopuszczalność określenia przez radę powiatu i radę gminy w uchwale podejmowanej na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zasad zwolnienia z odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, LEX/el. 2022).
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym "Nie można podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej polegającej na przyjęciu, iż w ramach szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych rada gminy lub powiatu jest upoważniona do określania przesłanek, uprawniających do zwolnienia od ww. opłat (...), ponieważ wszystkie te zagadnienia mieszczą się w zakresie pojęcia "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych (...)" (wyrok NSA z 15.05.2019 r. I OSK 2250/18, LEX nr 2694867). Nie jest przy tym trafna argumentacja skarżącego kasacyjnie organu, jakoby za przeciwnym stanowiskiem przemawiała treść art. 97 ust. 1 zd. drugie u.p.s., z którego wynika, że nie ponoszą opłat osoby, których dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie zostało przesądzone, że opłata, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s. jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. I OSK 1705/15; S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s. 681). Ponadto wyrażono pogląd, który skład orzekający podziela, że decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. nie jest decyzją uznaniową (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 791/19). Zatem ustalenie opłaty, w rozumieniu art. 97 ust. 1 u.p.s., ma charakter wykonawczy względem zasad ustalanych w oparciu o art. 97 ust. 5 u.p.s. Nie można zatem tego ustawowego zwolnienia traktować jako wyłącznego kryterium, skoro z dalszego przepisu (ust. 5) wynika, że właściwy organ uchwałodawczy może określić inne, "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności". Zwolnienie nie oznacza też, że właściwy organ uchwalił "stawkę zerową", jak sugeruje skarżący kasacyjnie organ.
Odnosząc się szerzej do tego zagadnienia przybliżyć należy, jak w ogólności rozumieć pojęcie "zasady". Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowanych jako konsekwencje tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Zasady wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne. Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to bowiem normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy materialnoprawne mogą kształtować prawa lub obowiązki ich adresatów bezpośrednio, albo też wymagać dla swojej konkretyzacji odpowiedniego działania organu administracji publicznej (bądź innego organu działającego w imieniu Państwa) – w tym drugim wypadku adresatem danej normy jest również, ale w innym sensie, organ administrujący (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2018, s. 89). Normy materialnoprawne są to zatem normy, które - przy uwzględnieniu wyżej wskazanej specyfiki materii, jakiej dotyczą - wyrażają zakaz albo nakaz określonego działania skierowany zarówno do podmiotów stojących na zewnątrz administracji, jak i do organów administracji publicznej powołanych do konkretyzowania tych norm (zob. wyrok NSA z 9.12.2022 r. III OSK 1734/21, LEX nr 3762049).
Jeśli więc "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności" mają wyrażać normy materialne, kształtujące prawa lub obowiązki ich adresatów, to zgodzić się należy, że w ramach tych szczegółowych zasad mieści się także zwolnienie z opłat w określonych sytuacjach, o czym stanowi § 5 załącznika nr 2 do uchwały nr XLV/482/22 Rady Gminy Poręba z 19 grudnia 2022 r.
Różnice w terminologii załącznika nr 2 do uchwały (pobyt/uczestnictwo w zajęciach), do których odnosi się zarzut drugi skargi kasacyjnej, nie mają przy tym istotnego znaczenia, jeśli zważy się, o jakiego rodzaju ośrodek wsparcia w tym wypadku chodzi.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Nie orzekano przy tym o kosztach postępowania kasacyjnego dla uczestnika postępowania Gminy Poręba, jako że art. 204 pkt 1 p.p.s.a. nie przewiduje przyznania kosztów postępowania uczestnikowi.