I OSK 151/23

I OSK 151/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 195/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-29
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1 pkt 1-3 i § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1, art. 36 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 195/22 w sprawie ze skargi J.P., M.W., G.W., J.W., E.K., M.W., P.W., M.W., N.G. i W.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej skargi M.W. i odrzuca skargę M.W.; II. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 4 (czwartym) i w tym zakresie orzeka w ten sposób, że zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących G.W., B.P., M.W., P.W., J.W., E.K., M.W., P.W., M.W., N.G. i W.W. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 195/22 po rozpoznaniu skargi J.P., M.W., G.W., J.W., E.K., M.W., P.W., M.W., N.G. i W.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 8 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Białymstoku z dnia 31 grudnia 1969 r. nr USW.IV-60/163/69, w zakresie odszkodowania za działki nr [...], nr [...] i nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz J.P., M.W., G.W., J.W., E.K., M.W., P.W., M.W., N.G. i W.W. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 39, 42-44v akt I SAB/Wa 195/22).
Skargę kasacyjną wniósł Minister Rozwoju i Technologii (dalej Minister lub organ), reprezentowany przez r. pr. R.G., zaskarżając wyrok I SAB/Wa 195/22 w części - w punktach 1, 2, i 4, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego:
a. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej nowelizacja kpa) w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa), przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że przepis prawa stanowiący, że umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji kpa, jak i samym kpa do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania;
b. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ winien umorzyć postępowanie (w formie decyzji administracyjnej), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia w kluczowej dla sprawy oceny o konieczności wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa;
b. art. 133 § 1 in principio ppsa przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ nie zbadał spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, z zamiast tego oparł się jedynie na "przeświadczeniu", że przesłanki te zaistniały;
c. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa przez:
A. wadliwą kontrolę działania Ministra dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Białymstoku z dnia 31 grudnia 1969 r. znak USW.IV- 60/163/69 zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, o czym organ poinformował pismem z 18 października 2021 r.;
B. uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na postawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę i w piśmie z 18 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;
d. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa przez uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie objętej skargą uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone;
e. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1, 2 i 4 i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części dotyczącej pkt 1, 2 i 4, i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W skardze kasacyjnej szczegółowo uzasadniono zarzuty (k. 53-58 akt I SAB/Wa 195/22).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z 22 sierpnia 2023 r. I OSK 151/23, do akt sprawy dołączono potwierdzone za zgodność kserokopie odpisu: postanowienia z 23 lutego 2023 r. sygn. akt XI Ns 910/22, którym Sąd Rejonowy w Białymstoku stwierdził, że spadek po J.P., zmarłej [...] r. nabyli: G.W., B.P., P.W. i M.W. s. M. i J.; postanowienia z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I Ns 291/22, którym Sąd Rejonowy w Grajewie stwierdził, że spadek po M.W. s. W. i J., zmarłym [...] r. nabyli: J.W., M.W. s. M. i J. i P.W.. Do akt dołączono zestawienie adresów spadkobierców (k. 70-75, 80-81 akt I SAB/Wa 195/22).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Odnosząc się do informacji powziętej przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (k. 70-75, 80-81 akt I SAB/Wa 195/22), a dotyczącej śmierci dwojga spośród wskazanych w skardze jako skarżący, M.W. s. W. i J., zmarł [...] r.; J.P. zmarła [...] r. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nadano 4 kwietnia 2022 r.
M.W., s. W. i J., w dacie wniesienia skargi nie miał zdolności sądowej, nie mógł więc stać się stroną postępowania sądowego. Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową (art. 25 § 1 ppsa w zw. z art. 64 § 1 kpc). Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Osoby fizyczne posiadają zdolność sądową zawsze, od urodzenia aż do śmierci (J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 252-253, nb 1-3) Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej kc; A. Zieliński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 147, nb 5-6 do art. 64 kpc). M.W. działał w postępowaniu przez pełnomocnika, jednakże pełnomocnictwo to wygasło z chwilą śmierci mocodawcy (art. 43 ppsa). W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie śmierci strony pełnomocnik legitymowany jest do podejmowania niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zawieszenia postępowania. Oznacza to, że pełnomocnik nie może podejmować innych niż zmierzające do zawieszenia postępowania czynności procesowych (postanowienie NSA z 19.6.2008 r. II OSK 1864/06). Wyłączone jest w takim przypadku wnoszenie skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M.W. s. W. i J., nie miał zdolności sądowej przysługującej osobie fizycznej.
Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową i czy nie doszło do następstwa prawnego. Fakt śmierci J.P. i M.W. nie był znany Sądowi I instancji w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Oboje byli reprezentowani przez pełnomocnika i z akt sprawy nie wynika, by zgłosił on ich śmierć Sądowi. Nie zmienia to faktu, że zaskarżony wyrok skierowano do osoby już nieżyjącej, co wywołuje konieczność jego wyeliminowania w części dotyczącej skargi M.W. z obrotu prawnego, bowiem nie miał on zdolności sądowej (art. 183 § 2 pkt 2 ppsa). W konsekwencji konieczne się stało uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej skargi M.W. i odrzucenie skargi M.W. (art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 193 ppsa), ponieważ jego skarga była niedopuszczalna.
Z innymi skutkami wiąże się wniesienie dnia 4 kwietnia 2022 r. przez pełnomocnika skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu J.P., która zmarła [...] r. (po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji - 29 lipca 2022 r.). Utrata zdolności sądowej nastąpiła w trakcie postępowania sądowego. W takiej sytuacji winno było nastąpić z urzędu zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ppsa w celu wskazania następców prawnych zmarłej skarżącej, skoro przedmiot postępowania nie odnosił się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej (art. 124 § 3 ppsa). Z akt sprawy wynika, że następcy prawni zmarłej skarżącej nie zostali wskazani w postępowaniu przed Sądem I instancji.
Niewypełnienie obowiązku zawieszenia postępowania - mimo istnienia podstawy zawieszenia, może spowodować nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 326, uw. 1 do art. 124).
W niniejszej sprawie konieczne było rozważenie, czy zachodzi przesłanka nieważności postępowania z powodu utraty przez J.P. zdolności sądowej i pozbawienia następców prawnych zmarłej skarżącej możności obrony swoich praw w trakcie postępowania przed Sądem I instancji.
Stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że sytuacja gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw ma miejsce wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Bez znaczenia pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (wyrok NSA z 7.7.2017 r. I OSK 2493/15, cbosa). Dla skuteczności uwzględnienia, czy to na wniosek, czy też z urzędu, podstawy kasacyjnej opisanej w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa konieczne jest wniesienie odpowiedniego środka zaskarżenia przez podmiot, którego prawa naruszono. Ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw", gdyż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym swoimi uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania, których one dotyczą. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony to jest poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) i przez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Źródeł tej ochrony poszukiwać należy w normach ponadustawowych: art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) i art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.Urz. U.E. Seria C Nr 115 z dnia 9 maja 2008 r.); wyrok NSA z 2.10. 2012 r. II OSK 1024/11, cbosa.
W nawiązaniu do powyższego wskazać trzeba, że w niektórych orzeczeniach przyjmuje się wykładnię, według której art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 ppsa należy rozumieć w ten sposób, że NSA nie może uwzględnić skargi kasacyjnej z powodu nieważności postępowania wynikającej z pozbawienia strony możności obrony swych praw, chyba że zażąda tego strona pozbawiona możności obrony swych praw. Wskazana kwestia nie jest jednakże rozstrzygana jednolicie. Wystarczy wskazać na dwa przypadki przeciwstawnych wypowiedzi doktryny prawa i powoływanych tam orzeczeń sądów: artykuł A. Skoczylasa, Przedmiot ochrony w postępowaniu kasacyjnym a kwestia pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. Wybrane zagadnienia (ZNSA 2019/2/23-32) i monografię K. Celińskiej-Grzegorczyk, Pozbawienie jednostki możności obrony praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wyd. C.H. Beck 2018, s. 163-173).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, rozstrzygając wskazane zagadnienie, chociażby z uwagi na charakter i wagę podstaw nieważności postępowania, w tym podstawy polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie można ograniczać NSA sztywnymi regułami warunkującymi możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej w razie zajścia podstawy nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa w postaci wymogu, by to strona pozbawiona możności obrony swych praw "co najmniej" wniosła skargę kasacyjną lub zakazu uwzględniania skargi kasacyjnej na wskazanej podstawie, gdy jedyną stroną, która na tę podstawę zwróci uwagę będzie strona, która nie została pozbawiona możności swoich praw (wyrok NSA z 16.4.2021 r. II OSK 1702/18, cbosa). Co do zasady sąd drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić skargę kasacyjną z powodu nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, niezależnie od tego, czy jakakolwiek strona postępowania na wskazane uchybienie w jakikolwiek sposób w postępowaniu kasacyjnym zwróci uwagę lub się powoła. Jednakże sąd drugiej instancji nie może pomijać okoliczności, czy wydany na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wyrok, oparty jedynie na podstawie nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie będzie naruszał interesu prawnego tej strony postępowania, zwłaszcza w sytuacji uwzględnienia skargi wniesionej przez poprzedniczkę prawną osób uprawnionych do udziału w postępowaniu, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takiej szczególnej sytuacji obowiązek uwzględnienia podstawy nieważności postępowania z urzędu można rozumieć jako obowiązek sądu odwoławczego do uwzględnienia stanowiska strony postępowania pozbawionej możności obrony swych praw wobec wniesionej skargi kasacyjnej
Ze znajdującego się w aktach sądowych postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku XI Wydział Cywilny z 23 lutego 2023 r. sygn. akt XI Ns 910/22 wynika, że spadek po J.P. nabyli: G.W. z d. W., B.P., P.W. i M.W. (k. 71, 73, 74 i 80v akt I SAB/Wa 195/22). Z akt sprawy wynika, że następczyni prawna zmarłej – G.W. była również skarżącą w niniejszej sprawie. Pełnomocniczka G.W. i pozostałych następców prawnych, tj. B.P., P.W. i M.W. - r. pr. J.R., przed Sądem I instancji była również pełnomocniczką zmarłej J.P.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, z powodu pozbawienia G.W., B.P., P.W. i M.W. możności obrony ich praw.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji przesądził o bezczynności Ministra i przewlekłym prowadzeniu przez niego postępowania upatrując przyczyn bezczynności w niewłaściwej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma z 18 października 2021 r. informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie nowelizacji kpa (w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra), podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 kpa.
Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w ww. przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale - jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14.12.2022 r. I OSK 1979/22 ów przepis w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 § 1 kpa każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.
Ów pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go skład orzekający. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne [...] umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 nowelizacji kpa, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 ppsa, jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (np. postanowienia NSA z: 10.8.2022 r. I OSK 716/22; 4.10.2022 r. I OSK1250/22; 11.10.2022 r. I OSK 1602/21; 19.10.2022 r.: I OSK 1506/22 i I OSK 1546/22, 8.11.2022 r. I OSK 1548/22; 9.11.2022 r. I OSK 1284/22; 17.11.2022 r. I OSK 1845/22; 18.11.2022 r. I OSK 1862/22; 24.11.2022 r. I OSK 1869/22; 1.12.2022 r. I OSK 1995/22; 14.12.2022 r. I OSK 1979/22, cbosa).
Analogiczny pogląd wyrażany jest w doktrynie: "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021/5/s.20 pkt 5).
Czyni to zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa (pkt 1.a i 1.b petitum skargi kasacyjnej) nieusprawiedliwionymi.
Niezasadne okazały się za rzuty naruszenia art. 133 § 1 ppsa wskazanego jako wzorzec kontroli zarówno samoistnie (art. 133 § 1 in princ.), jak i w zw. z art. 141 § 4 ppsa a także w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa i art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa (pkt. 2 lit. a, b, c petitum skargi kasacyjnej). To obowiązkiem organu jest staranne ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia postępowania i należyte wykazanie spełnienia tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji deklaratoryjnej, spełniającym wymogi art. 11 i 107 § 3 kpa. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Minister nie zbadał przesłanek warunkujących umorzenie postępowania w świetle art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa. W piśmie z 18 października 2021 r. mowa jest ogólnikowo: "[...] po upływie 30 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji [...]". Z nieuwierzytelnionych kserokopii nie wiadomo, czy decyzja z 31 grudnia 1969 r. w ogóle została ogłoszona i ewentualnie czy w wymagany prawem czas i sposób. Z kserokopii zwrotki wynika, że adresatem przesyłki były byli 3 mężczyźni o imionach: "J., T. i W." - brak nazwisk adresatów; trudnoczytelny podpis wskazuje złożenie jednego podpisu i małoczytelną datę. Obowiązkiem organu było doręczenie każdemu z adresatów decyzji odrębną przesyłką (zasada oficjalności doręczeń i funkcja ochronna doręczeń). Co najmniej dwu adresatom nie doręczono prawidłowo przesyłki i nie zaczął dla tych dwu adresatów biec termin do wywiedzenia odwołań od tej decyzji. Nie można skutecznie postawić zarzutu wyrokowi, że Sąd I instancji uchylił się "od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na postawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę i w piśmie z 18 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa" (zarzut 2.lit. c.B petitum skargi kasacyjnej). Obowiązek zbadania tych przesłanek spoczywał na Ministrze i to organ miał obowiązek przedstawić swe ustalenia w uzasadnieniu decyzji deklaratoryjnej. Dopiero wówczas Sąd I instancji mógłby badać, czy owe ustalenia organu i akt subsumcji odpowiadają prawu.
Nie można zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej winny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżących informacji zawartej w piśmie z 18 października 2021 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii i przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Białymstoku z 31 grudnia 1969 r. nr USW.IV-60/163/69 w części dotyczącej odszkodowania za działki nr: [...], [...] i [....]. W momencie wyrokowania Sądu I instancji (29 lipca 2022 r.) sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie, dlatego w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 ppsa i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Postępowanie w sprawie kończy decyzja, nie zaś informacja zawarta w skąpym piśmie z 18 października 2021 r.
Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia: art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa; art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa należało uznać za niezasadne (punkt 2.c i 2.d petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż oceny działania bądź braku działania organu z prawem. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy [...] (art. 133 § 1 zd. 1 in princ. ppsa). Pozostała część art. 133 § 1 ppsa jest nierelewantna. Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł istotnego uchybienia w zaskarżonym wyroku ww. normie. Nic nie wskazuje, by Sąd I instancji oparł swe orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo że nie uwzględnił dowodów, mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa, poddaje się kontroli instancyjnej i zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie (art. 153 ppsa). To, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez Autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 ppsa. Sąd I instancji należycie uwzględnił charakter rozstrzyganej sprawy i dokonał trafnej oceny prawnej (zarzut 2.e petitum skargi kasacyjnej).
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie uznał, że od czasu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 31 grudnia 1969 r. (9 kwietnia 2021 r. - koperta z pieczęcią pocztowej placówki nadawczej - w aktach Ministra) do czasu wniesienia skargi z 5 kwietnia 2022 r., w kontekście przesłanek wynikających z art. 149 § 1a ppsa, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt nieznacznego przekroczenia przez organ terminów wynikających z kpa.
Akcentowany w skardze kasacyjnej brak szczegółowego omówienia przez Sąd I instancji treści, zawartych w odpowiedzi na skargę (k. 21-24 akt I SAB/Wa195/22), nie wpływał na treść wyroku. W odpowiedzi na skargę organ opisał bowiem przebieg postępowania nadzorczego w sposób zbieżny z tym, co ustalił Sąd I instancji, a przeważająca część tego pisma poświęcona była wykładni art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa i przedstawieniu obciążenia obowiązkami służbowymi pracowników urzędu. Problemy w prawidłowym zorganizowaniu pracy urzędu nie są okolicznościami, które mogą być brane pod uwagę przy ocenie bezczynności organu lub prowadzenia przezeń postępowania w sposób przewlekły. Okoliczności te nie mogą zwalniać organu z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego, ocena postępowania Ministra dokonana przez Sąd I instancji sprowadzająca się do przyjęcia bezczynności w rozpoznaniu wniosku w postępowaniu nadzorczym, nie budzi zastrzeżeń. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na trudności kadrowe i organizacyjne organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego a także Sądu Najwyższego, jak wyżej wspomniano, nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ winien rozwiązywać we własnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną w części w jakiej kwestionowała punkty 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zagadnienia podmiotowe sprawy, na podstawie art. 188 ppsa, uwzględnił skargę kasacyjną w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżących i następców prawnych J. P., zwrotu kosztów postępowania sądowego i uchylił punkt 4 zaskarżonego wyroku oraz - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę w tym zakresie w ten sposób, że zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących G.W., B.P., M.W., P.W., J.W., E.K, M.W., P.W., M.W., N.G. i W.W. solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji 480 zł. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 wpis stały od skarg na bezczynność wynosi 100 zł. Z akt sądowych sprawy wynika, że wpis od skargi został uiszczony w takiej właśnie kwocie (k. 19, 32 i 33).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie I wyroku odrzucił skargę kasacyjną M.W. jako niedopuszczalną, zgodnie z art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 oraz w związku z art. 193 ppsa. W punkcie II wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części i rozpoznał skargę w zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz w związku art. 193 ppsa. Rozstrzygnięcie z punktu III wyroku zostało wydane na podstawie art. 184 ppsa.