I OSK 151/21

I OSK 151/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2766/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-05
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2766/19 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2019 r. nr GZ.tr.602.7.2019 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2766/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) z [...] września 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [..] września 2019 r.) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych (k. 31, 43-46 akt sądowych).
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina [...] (dalej Gmina), reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego błędną interpretację i przyjęcie,
że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie,
że zaskarżona decyzja organu nie podlega uchyleniu, mimo że została wydana
z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, polegającym na uznaniu,
że w toku postępowania nie doszło do naruszenia:
a. art. 7, 77 i art. 80 kpa przez ich błędne zastosowanie, przejawiające się w zaniechaniu zebrania kompletnego materiału dowodowego i przez to nierozważeniu całości istotnych dla sprawy okoliczności, co spowodowało, że błędnie organ ustalił - a za nim Sąd I instancji - że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych;
b. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) z [..] grudnia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [..] grudnia 2018 r.) w mocy, mimo że dotknięta jest ona licznymi wadami prawnymi;
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a mianowicie naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy [z dnia 3 lutego 1995 r.] o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej uogr lub ustawa z 1995 r.) przez błędną jego wykładnię i w rezultacie niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ rozpatrujący wniosek winien zawsze kierować się zasadą ochrony gruntów rolnych z pominięciem interesu publicznego gminy oraz dyrektyw wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasad kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 50-57, 66-67 akt sądowych).
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zrezygnował z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadził swoją wypowiedź tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku pierwszej instancji.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Przepis art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa) składał się z 8 ustępów, o różnej treści normatywnej, z których ust. 2 z 3 punktów, a ust. 2a z 4 punktów. Art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa), składał się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazuje konkretnego numeru ustępu (i - ewentualnie - punktu) art. 7 uogr ani też numeru paragrafu art. 77 kpa, których naruszenia się dopatruje. Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161)" i "art. 77 kpa", nie nadawały się do rozpoznania.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zebrały kompletny materiał dowodowy i prawidłowo rozważyły całość istotnych dla sprawy okoliczności. Skoro Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie zakończone decyzją z [...] grudnia 2018 r., na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego trafnie uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych objętych wnioskiem z [...] maja 2017 r., uzupełnionego pismami z [...] czerwca 2017 r. i [...] sierpnia 2018 r., to Minister prowadząc postępowanie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, słusznie wydał decyzję z [...] września 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.
Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946) zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: [...] 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, [...], należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 upzp). Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w ustawie z 1995 r. Art. 3 ust. 1 pkt 1 uogr wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 uogr).
W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wykładnia językowa art. 6 ust. 1 uogr prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się winna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, a wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Zasadą jest, że im wyższa klasa bonitacyjna gleby, tym większa jest jej przydatność produkcyjna (wyrok WSA w Warszawie z 15.9.2009 r. IV SA/Wa 812/09). Za taką interpretacją przemawia użycie przez ustawodawcę w tym przepisie określenia "przede wszystkim". Organ, rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, winien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów (wyrok NSA z 23.4. 2014 r. II OSK 2898/12). W braku nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, możliwa jest zmiana przeznaczenia nawet gruntów klas I-III (wyrok NSA z 25.1.2011 r. II OSK 148/10; wyroki aprobowane przez J. Bieluka, D. Łobos-Kotowską, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 49-50, nb 1; podobnie W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Lexis Nexis 2012, s. 79-81, uw. 2-3; wyrok NSA z 17.1.2019 r. II OSK 775 /18, aprobowany przez D. Danecką, W. Radeckiego, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 86-88, uw. 2-3). Dotyczy to także sytuacji, gdy grunty rolne, nawet wysokiej klasy bonitacyjnej, utraciły rolniczą użyteczność. Ocena w tym zakresie winna być obiektywna (np. rozproszenie małych areałów pomiędzy terenami zabudowy), a nie subiektywna (np. w związku z uznaniem przez właściciela, że dalsza produkcja jest z punktu widzenia jego interesu mniej zasadna niż wykorzystanie nieruchomości jako działki budowlanej (wyrok WSA w Warszawie z 18.2.2010 r. IV SA/Wa 2029/09 - aprobowany przez J. Bieluka, D. Łobos-Kotowską - op. cit., s. 49-50, nb 1). W kontrolowanej sprawie obiektywna ocena nie prowadziła do wniosku, że przedmiotowe grunty utraciły rolniczą użyteczność, a zwłaszcza, by tereny wnioskowane o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w znacznej części otoczone były terenami zabudowanymi lub terenami przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod działalność produkcyjną i usługową (jak to nietrafnie podnosi skarżący kasacyjnie - k. 54 akt sądowych; mapa nr 3, załączona do wniosku Wójta; opinia z [...] czerwca 2017 r. Marszałka Województwa [...]; opinia z [...] czerwca 2017 r. [...] Izby Rolniczej - w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych).
Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że wykładnia art. 6 ust. 1 uogr prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Art. 7 ust. 2 pkt 1 uogr wskazuje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Art. 10 uogr określa co powinien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na pierwszym miejscu znajduje się uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W ust. 1 pkt 3 tego artykułu przewidziany jest wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Nie może budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów winien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celem tej regulacji prawnej jest szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. W kontekście art. 10 uogr, Minister nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie z 1995 r. (wyrok NSA z 9.5.2023 r. I OSK 956/22). Wskazywane przez skarżącą korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów graniczących z istniejącym układem komunikacyjnymi i urbanistycznym. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja ustawy z 1995 r. prowadziłaby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna. Brak podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (wyroki NSA z: 25.5.2020 r. II OSK 2397/19; 27.5.2021 r. I OSK 148/21; 6.5.2022 r. I OSK 1733/21; 18.5.2022 r. I OSK 1757/21, cbosa).
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia wspomnianych sprzecznych interesów, a zatem interesu społecznego z interesem strony, uznał ją za prawidłową. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 ust. 1 uogr i przesłanek jakimi winien kierować się organ przy udzielaniu zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów jest trafna. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi.
Odnosząc się do kwestii przesłanek warunkujących zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podkreślić należy, że niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został obowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Jak wskazał Minister, wnioskowane tereny położone są w otoczeniu gruntów rolnych i przeznaczenie ich na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Na terenie gminy [...] grunty klasy [...] nie występują. Grunty orne klas [...] zajmują łącznie [....] ha, co stanowi [...]% powierzchni gminy [...]. W ogólnej strukturze rolnej gminy zdecydowanie przeważają grunty rolne klas [...], które zajmują ok. [...]% powierzchni Gminy. Oznacza to, że istnieją możliwości do lokalizowania obiektów działalności nierolniczej na gruntach o niższej przydatności produkcyjnej, które charakteryzują się gorszymi warunkami przyrodniczo-glebowymi jeśli chodzi o ich przydatność i wykorzystanie do produkcji rolniczej. Grunty te mogą z pewnością zaspokoić potrzeby inwestycyjne, uwzględniając nawet wzrost liczby mieszkańców Gminy. NSA w niniejszym składzie uznaje za słuszną konkluzję że - w myśl zasady racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną - w pierwszej kolejności należy poddać zagospodarowaniu tereny już przeznaczone na cele nierolnicze w ramach dotychczas uchwalonych planów miejscowych, a nie powiększać ich zasoby. Powyższe stanowisko realizuje kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 1 uogr. W granicach istniejących stref produkcyjno-usługowych i w sąsiedztwie omawianych terenów znajdują się grunty rolne o niższym potencjale produkcyjnym, co oznacza, że są możliwości zlokalizowania zabudowy nierolniczej w tej samej okolicy na gruntach klas słabszych. Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko Ministra, jako przekonywujące i zgodne z obowiązującym prawem. Wymogi ochrony gruntów rolnych mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia celów ustawy z 1995 r., a w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przeznaczenia na cele nierolnicze dalszej ilości gruntów rolnych klas [...]. Poczynione w sprawie ustalenia wskazują, że aktualnie Gmina dysponuje terenem umożliwiającym realizację zamierzeń ekonomicznych dotyczących rozwoju zabudowy produkcyjno-usługowej, które dotychczas nie zostały wykorzystane. Gmina nie wykazała przekonująco dalszego zapotrzebowania w tym zakresie. Sam fakt, że wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych, nie oznacza, że nie podlegają one ochronie i winny zostać przeznaczone na cele nierolnicze - zwłaszcza, że stanowią one element zwartego kompleksu użytków rolnych o znacznej powierzchni i wysokim potencjale produkcyjnym.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę ilość przeznaczonych dotychczas w obrębie gminy gruntów rolnych na cele nierolnicze i istniejącą możliwość ich zagospodarowania, kolejna zgoda stałaby w sprzeczności z zasadą ochrony gruntów rolnych wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 uogr. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia konieczności wyłączenia kolejnych gruntów.
W świetle przepisów ustawy z 1995 r., ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak i obowiązkiem wobec społeczeństwa. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 25.11.2013 r. II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17, uznał, że prowadzona procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi jeden z podstawowych instrumentów zapewniających poddanie gruntów rolnych ochronie prawnej mającej na celu zachowanie ich produktywności. Sąd I instancji trafnie uznał, że wszystkie grunty rolne, zwłaszcza o najlepszej klasie bonitacyjnej są dobrem naturalnym i władze publiczne są zobligowane do ich ochrony i zachowania dla przyszłych pokoleń. Ingerencja w te szczególnie cenne zasoby jest uzasadniona jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonująco wykazane przez wnioskodawcę.
Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyczerpujące wyjaśnienia i stanowisko organu w zakresie zasadności odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji oraz stanowisko Sądu pierwszej instancji oznacza, że nie sposób zarówno rozstrzygnięciom organu, jak i Sądu zarzucić naruszenia art. 7 w zw. z art. art. 80, i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Ocena przedstawiona w uzasadnieniu Sądu uwzględnia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz stanowisko wnioskodawcy, a co najistotniejsze istniejący stan prawny.
Przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.