I OSK 1507/22

I OSK 1507/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 74/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 74/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU 82/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 74/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 15 listopada 2019 r., nr KKU-82/17 (dalej: zaskarżona decyzja), którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 31 marca 2017 r., znak: NRŚ-OR.7532.266.2015.BC; NRŚ-OR.7532.G.155.51.266.2015.BC, stwierdzającą, że z dniem 27 maja 1990 r. przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości gruntowej położonej we W. przy placu [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], K. jako działka: nr [...], [...], o powierzchni 0,1433 ha (w dniu 27 maja 1990 r. część działki nr [...], [...], o powierzchni 6,3759 ha), pozostającej aktualnie w użytkowaniu wieczystym V. S.A. z siedzibą we W. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej W. (dalej: decyzja komunalizacyjna).
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa, polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP, podczas gdy zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję komunalizacyjną, stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 26 sierpnia 2004 r., znak RR.NGK.IIa.7224/U/65c5/97 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe, to jest poprzednika prawnego PKP, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we W., stanowiących działkę o numerze ewidencyjnym [...], [...], obręb [...]; 2) art. 151 ppsa w zw. z art. 110 § 1 kpa polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP w sytuacji, gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową Decyzja komunalizacyjna narusza wyrażoną w przepisie art. 110 kpa zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy ostateczna Decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym; 3) art. 151 ppsa w zw. z art. 6, 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 oraz 80 kpa polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym:
- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania działki nr [...], [...], obręb [...] w zarządzie PP PKP przed dniem 5 grudnia 1990 roku, podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu nieruchomością przez PP PKP;
- przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania PP PKP tytułu prawnego do nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z kpa, w tym art. 75 § 1 kpa;
- przyjęcie, że decyzja Urzędu Miejskiego we Wrocławiu nr WGGG/8224/PT/133/88 z 25 lipca 1988 r. zobowiązująca Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu, min. działki nr [...], nie jest dokumentem wystarczającym do potwierdzenia prawa zarządu nieruchomością przez PP PKP na dzień 5 grudnia 1990 roku - co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zobowiązania Spółki do wykazania, że dnia 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny uprawniający do zarządu nieruchomością, który wykluczał komunalizację nieruchomości w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym to gmina zainteresowana wydaniem decyzji komunalizacyjnej winna wykazać, że prawo PKP do zarządu nieruchomością, potwierdzone w decyzji uwłaszczeniowej, powstało po 27 maja 1990 r.; 4) art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP pomimo braku zebrania i rozpatrzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj.: — Decyzji opłatowej potwierdzającej prawo zarządu nieruchomością przez PP PKP na podstawie art. 200 ust. 1 oraz art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 4 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu — wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27 grudnia 1990 r., w którym działka nr [...], [...], o powierzchni 6,3759 HA, z której została wyodrębniona nieruchomość, ujawniona była jako własność Skarbu Państwa we władaniu Polskich Kolei Państwowych w Warszawie Dolnośląskiej Dyrekcji Kolei Państwowych we Wrocławiu, sklasyfikowana w użytku jako "Tk" - tereny kolejowe, który został dokonany na podstawie protokołu granicznego wraz ze szkicem ustalenia granic z terenami PKP - co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd; 5) art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP, podczas gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja komunalizacyjna stwierdzająca, że z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość, która w tym dniu stanowiła część działki nr [...], [...], o powierzchni 6,3759 HA, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej W., zawiera istotne wady, w wyniku których powinna zostać uchylona na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: - nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 roku do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PP PKP; - do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przerzuceniu na PKP ciężaru dowodzenia spełnienia przesłanki wyłączającej komunalizację nieruchomości (przysługiwania prawa zarządu), podczas gdy to ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek uprawniających do stwierdzenia komunalizacji, winien obciążać podmiot zainteresowany wydaniem decyzji komunalizacyjnej, tj. Gminę Miejską W.; 3) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 r., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla PP PKP, co doprowadziło do przyjęcia, że nieruchomość nie była w zarządzie PP PKP na dzień 27 maja 1990 roku, z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd; 4) art. 200 w zw. z art. 206 ugn w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustaleniu takiego prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku, decyzji komunalizacyjnej oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. przedstawiła stanowisko mające przemawiać za oddaleniem tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały podniesione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych i zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinny być weryfikowane zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w niniejszej sprawie postawione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty procesowe pozostają w ścisłym związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ według art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Natomiast związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa oznacza, że sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna, ustawa z 10 maja 1990 r.) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy, tj. na 27 maja 1990 r.
Kwestie sporne sprowadzają się w rozpatrywanej sprawie do tego, czy nieruchomość objęta zakwestionowaną decyzją komunalizacyjną stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie PKP, co wyłącza ją spod komunalizacji, zaś dowodem na istnienie prawa zarządu są w tym przypadku: decyzja z 25 lipca 1988 r., na mocy której zobowiązano Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością (dalej: decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd) oraz ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego z 26 sierpnia 2004 r., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa – z dniem 5 grudnia 1990 r. – przez przedsiębiorstwo państwowe PKP z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na działce (dalej: decyzja uwłaszczeniowa).
Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Komunalizacja polega na nabyciu przez gminy mienia Skarbu Państwa na własność z mocy samego prawa należącego do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się prawa własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Przedmiotem decyzji wydawanej przez wojewodę na podstawie ww. przepisu prawa jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie.
Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych, którego celem nie jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości, a jedynie potwierdzenie ustanowienia z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku ma znaczenie jedynie dla określenia organu administracji (wojewody lub właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy w dacie 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała własnością - odpowiednio - Skarbu Państwa lub gminy) właściwego do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: ugn).
Na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w art. 206 ugn ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn oraz uznawania środków za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120; dalej: rozporządzenie wykonawcze) wymieniono decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jako stanowiącą jeden z dokumentów potwierdzających posiadanie gruntu w zarządzie. Z punktu widzenia podniesionych zarzutów kasacyjnych istotne jest, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, to na skarżącym spoczywał ciężar udowodnienia przysługiwania PKP w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości, co wyłączałoby nabycie ex lege prawa własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały dotyczące sposobu dowodzenia w postępowaniu komunalizacyjnym przysługiwania przedsiębiorstwu PKP prawa zarządu: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Podstawą do przyjęcia, że nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa jest wykazanie pozostawania tej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Natomiast niewykazanie ustanowienia takiego zarządu we właściwej formie prawnej skutkuje potwierdzeniem przez wojewodę, że nieruchomość Skarbu Państwa stała się w dniu 27 maja 1990 r. własnością gminy. W żadnym akcie prawnym, w szczególności w ustawie z 10 maja 1990 r., nie określono jednak środków dowodowych, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie przysługiwania prawa zarządu państwowej jednostce organizacyjnej w dniu 27 maja 1990 r. Sytuacja ta stanowiła asumpt do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wymienionych wyżej uchwał. W uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, przyjęto, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." Stanowisko to podtrzymano w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w myśl której: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."
Z przywołanych uchwał, którymi Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 269 § 1 ppsa, wynika, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z tym przepisem prawa państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W przepisie tym nie została wymieniona decyzja o opłatach za zarząd nieruchomością co oznacza, że tego rodzaju dokument nie stanowi formy prawnej ustanowienia bądź potwierdzenia istnienia prawa zarządu.
W uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 2/16 trafnie zwrócono uwagę, że "dokumenty urzędowe przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, i dlatego decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Oczywiście można twierdzić, że taki dokument jest tzw. początkiem dowodu na piśmie, co oznacza jednak, że stanowi wskazówkę, ale nie dowód per se. (...) Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu."
W świetle przedstawionej argumentacji - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - ani decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd, ani decyzja uwłaszczeniowa nie mogły stanowić w niniejszej sprawie dowodu na przysługiwanie skarżącemu na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu nieruchomością, której dotyczy decyzja komunalizacyjna z 31 marca 2017 r. Wobec tego, że nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należało przyjąć, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznano, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały przesłanki komunalizacji. Mając zaś na uwadze odrębność i niezależność względem siebie postępowań komunalizacyjnego i uwłaszczeniowego, decyzja uwłaszczeniowa z 2004 r. nie mogła stanowić przeszkody do wydania zakwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji komunalizacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.