I OSK 1503/24

I OSK 1503/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1771/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 2, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 39, art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 4a, art. 107 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 151 i art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1771/22 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/505/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1771/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A.B. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "skarżący kasacyjnie", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/505/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów pobytu w Hostelu A. w Krakowie (dalej również: "hostel") w kwocie 1550 zł za miesiąc maj 2022 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") z 23 czerwca 2022 r., nr PS.B111/13.5102.004413.2022.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.
Wnioskiem z 13 maja 2022 r. (data wpływu: 16 maja 2022 r.), skarżący - w imieniu własnym i J.K. - zwrócił się o zwrot kosztów pobytu w hostelu w kwocie 1550 zł za miesiąc maj 2022 r. Wskazał na brak możliwości korzystania z lokalu komunalnego, z uwagi na "(...) pleśń i odór wydobywający się spod paneli podłogowych w mieszkaniu..." (pismo z 13 maja 2022 r.- k. 4 akt adm.) - co ma, jego zdaniem, istotny wpływ na zdrowie i życie mieszkańców lokalu. Podał, że przebywanie w tym lokalu naraża ich na "(...) kaszel, osłabienie, stan podgorączkowy, duszność, łzawienie oczu. (...) Pleśń w mieszkaniu była usuwana wielokrotnie na własną rękę dostępnymi środkami..." (wniosek - k. 4 akt adm.). Do wniosku dołączył fakturę VAT z 3 maja 2022 r., na kwotę 1550 zł wystawioną na J.K., jako nabywcę. Faktura zawiera adnotację "Forma płatności: gotówka".
Decyzją z 23 czerwca 2022 r., nr PS.B111/13.5102.004413.2022 Burmistrz odmówił uwzględnienia wniosku. Wskazał, że przedmiot żądania nie wypełnia dyspozycji art. 39 ups, skarżący nie podjął współdziałania z organem w zakresie ustalenia jego stanu rodzinnego i majątkowego (odmowa złożenia oświadczenia o źródłach finansowania pobytów w hostelach w Krakowie przy równoczesnym opłacaniu rachunków za lokal komunalny) oraz stwierdzono rozbieżność pomiędzy dochodami wykazanymi przez osobę wnioskującą o zasiłek, która pomimo wypełnienia przesłanki udokumentowanych, niskich dochodów posiada dodatkowe środki finansowe i dysproporcji z art. 12 ups nie wyjaśnia mimo wezwań.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji organu I instancji, aktem z 22 września 2022 r. utrzymało ją w mocy. W odpowiedzi na zarzut odwołania, że organ wskazał błędną kwotę wnioskowanej pomocy (1550 zł zamiast 775 zł) wyjaśniło, że skarżący złożył wniosek w imieniu własnym i J.K., a odmowne jego załatwienie nie wynika z wysokości żądania, a z innych przyczyn. Dalej podało, że podstawa decyzji uznaniowej z art. 39 ups, nie obliguje organów do uwzględnienia każdego żądania i nawet spełnienie przesłanek określonych w ww. przepisie nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia. Podzieliło stanowisko Burmistrza, że opłacenie pobytu strony w hostelu nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej z art. 39 ups, wobec możliwości korzystania przez wnioskującego z lokalu komunalnego, w którym jest zameldowany. Zgodziło się także z organem I instancji, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J.K. (w rozumieniu art. 6 pkt 14 ups). Za zasadne uznało też przyjęcie, że wnioskujący o pomoc posiada środki na samodzielne zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych - mimo deklarowanego wypełnienia formalnych wymogów do korzystania z pomocy społecznej. SKO wskazało na dysproporcję pomiędzy dochodami deklarowanymi przez stronę (747,50 zł), a kwotami realnie przez nią wydatkowanymi (np. 1550 zł opłaty za hostel; nawet połowa tej kwoty przewyższa deklarowany dochód), oceniając, że wypełnia ona dyspozycję z art. 12 ups. Wyjaśniło także, że w toku postępowania nie potwierdzono stanowiska skarżącego o trudnych, zagrażających zdrowiu mieszkańców warunkach w zajmowanym przez niego lokalu komunalnym (pracownicy Zarządu Budynków Komunalnych w W. nie zostali tam wpuszczeni). Kolegium podniosło, że: "(...) osoba korzystająca z pomocy społecznej (a więc osoba, której dochody nie przekraczają kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy (...) nie dysponuje środkami pieniężnymi umożliwiającymi pokrycie opłat związanych z lokale mieszkalny i równoczesne wynajęcie pokoju w hostelu." (str. 7 decyzji; k. 196 akt adm.). Końcowo organ wskazał, że pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła dochodu dla osób z niej korzystających, nie służy ona bowiem spełnianiu wszystkich oczekiwań wnioskujących. Podał, że uprawnienia wynikające z ups mają charakter jedynie subsydiarny, polegający na uzupełnieniu środków, możliwości i uprawnień własnych wnioskującego (art. 2 ust. 1 ups) - tymczasem, A.B. systematycznie korzysta ze świadczeń pomocowych i oczekuje pokrycia przez organy wszystkich zgłaszanych potrzeb, co nie mieści się w celach ustawy.
Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza uznając, że akty te nie zostały poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na wstępie przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz scharakteryzował specyfikę aktów o charakterze uznaniowym. Wyjaśnił, że w toku postępowania o przyznanie zasiłku celowego organ powinien ustalić, czy wnioskodawca spełnia kryterium majątkowe przyznania pomocy oraz czy wnosi o zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Powinien też wziąć pod uwagę, czy strona korzysta z pomocy społecznej i jakie są możliwości finansowe OPS. Dalej WSA wskazał na nieprawidłowość, której dopuścił się organ w trakcie procedowania. Zauważył mianowicie, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej strony i za niezasadne uznał ponoszenie wydatków na hostel. Organ wyjaśnił, że skarżący nie wykazał, aby lokal komunalny nie nadawał się do zamieszkiwania. Sąd I instancji zwrócił zaś uwagę na argumentację podnoszoną przez skarżącego, że organy dysponują dokumentami potwierdzającymi istnienie w lokalu pleśni, a więc nie można tam przebywać na stałe (tak m. in. pismo skarżącego z dnia 28 czerwca 2022 r., k. 98 akt administracyjnych). Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, WSA stwierdził, że w aktach administracyjnych brak jest takiej dokumentacji, a organy nie odniosły się do niej w uzasadnieniach decyzji. Wskazał również na brak dokumentów, dotyczących prób podejmowanych przez pracowników ZBK zmierzających do dokonania oględzin lokalu. Ponadto w przeprowadzonym w lokalu 24 maja 2022 r. wywiadzie środowiskowym, nie można doszukać się opisu mieszkania, a także odniesienia do podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących stanu lokalu i możliwości zamieszkiwania w nim. Powyższe Sąd I instancji ocenił jako nieprawidłowe, gdyż - zdaniem tego Sądu - była to okoliczność istotna dla oceny całokształtu sprawy. W rezultacie, WSA nie miał możliwości weryfikacji twierdzenia, że opłata za hostel nie stanowi zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego. Analizując powyższe Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt Burmistrza zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że organ nie dokonał wszechstronnych ustaleń, dotyczących jednej z kluczowych dla sprawy okoliczności - ustalenia, czy lokal na os. Asnyka, ze względu na jego stan techniczny nadaje się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego, w oparciu o całokształt dokumentów akt sprawy. Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, WSA twierdził, że zasadnie organy przyjęły, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i ma służyć przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie ma natomiast stanowić stałego źródła utrzymania osób o nią wnioskujących. Słusznie również, dokonując oceny możliwości przyznania skarżącemu pomocy społecznej, wzięto pod uwagę możliwości finansowe organu, dotychczasową pomoc przyznaną skarżącemu oraz potrzeby innych osób wnioskujących o wsparcie. WSA podkreślił, że współpraca skarżącego w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, powinna polegać zarówno na przedłożeniu organom wszelkich dokumentów, jak i wyjaśnień pozwalających na ocenę spełnienia przez niego przesłanek przyznania świadczenia oraz na jego aktywnej postawie w tym zakresie. Przywołał art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 12 ups. Wskazał też, że brak współpracy skarżącego z organem może stanowić podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. Zdaniem Sądu organy zasadnie wskazały, że oświadczenia skarżącego były niewystarczające do wykazania okoliczności istotnych dla oceny możliwości przyznania zasiłku celowego. Słusznie również organy dostrzegły, że z akt sprawy wynika dysproporcja pomiędzy wykazywanymi przez skarżącego dochodami, a rzeczywistymi możliwościami majątkowymi skarżącego (dokonywanie opłat za mieszkanie w hostelu gotówką, gdy suma wydatków skarżącego przekracza kwotę wynikającą z oświadczenia o dochodach). Zdaniem WSA, organ powinien dążyć do ustalenia sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej skarżącego, a skarżący powinien współpracować z organem w ustalaniu tych okoliczności. Prawidłowe - w ocenie Sądu I instancji - były ustalenia organów w kwestii stwierdzenia, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J.K. i powinny być one wzięte pod uwagę przy ocenie spełnienia przez niego przesłanki kryterium dochodowego do przyznania wnioskowanego zasiłku. Sąd wojewódzki wskazał na treść art. 107 ust. 5 ups, dotyczący odmowy złożenia oświadczenia o dochodach w trakcie wywiadu środowiskowego, która jest podstawą odmowy przyznania świadczenia. Wskazał też na konieczność dążenia do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i dochodowej skarżącego, poprzez: wezwanie do wykazania źródeł finansowania opłaty za pobyt w hostelu; ustalenie, czy skarżący podejmuje próby przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej; czy ewentualne zastosowanie art. 75 § 2 kpa oraz przesłuchanie skarżącego, przy spełnieniu przesłanek z art. 86 kpa. W ocenie Sądu I instancji, dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organy w oparciu o całokształt okoliczności sprawy i ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz w braku współpracy skarżącego w ustalaniu kluczowych dla wyniku okoliczności faktycznych, rozstrzygną zgodnie z przepisami ups. WSA podzielił zarzut skarżącego, że organy wadliwie określiły treść żądania, przyjmując, że wniosek obejmuje przyznanie świadczenia w wysokości 1550 zł, podczas gdy jego żądanie dotyczyło połowy tej kwoty (775 zł). Nakazując ponowne rozpatrzenie sprawy, określił konieczność zbadania rzeczywistej sytuacji majątkowej, zdrowotnej, osobistej skarżącego, stanu technicznego mieszkania komunalnego, a następnie dokonanie oceny niezbędności postulowanej potrzeby. Zwrócił też uwagę na uwzględnienie przez organy obowiązku zapewnienia stronie prawa określonego w art. 10 kpa. Rozpoznając sprawę uwzględnił dokumenty złożone przez A.B. na rozprawie 28 września 2023 r. (zaświadczenie lekarskie z 5 września 2023 r., pismo z MOPS w W., kartę informacyjną leczenia szpitalnego, zaświadczenie lekarskie, pismo z PINB w W. z 24 października 2022 r., pismo skarżącego z 3 października 2022 r., adnotację urzędową z 23 września 2021 r., protokół z przyjęcia ustnej skargi, pismo z PPIS w W. z 23 lipca 2019 r., opinię mykologiczną z października 2019 r.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO, kwestionując go w całości i zarzucając "naruszenie prawa materialnego":
1) art. 11 i art. 12 i art. 107 ust. 4a i 5 ups, "(...) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak współpracy Skarżącego z organami pomocy społecznej oraz dysproporcja pomiędzy wykazywanymi dochodami a wydatkami ponoszonymi przez Skarżącego nie stanowiła wystarczającej przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego";
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, "(...) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności stanu technicznego lokalu nr 1 przy ul. Asnyka 7 w W., z którego Skarżący korzysta wraz z Panią J.K.."
Podnosząc jak powyżej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję SKO z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/505/2022 w przedmiocie przyznania A.B. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakwaterowania w hostelu za miesiąc maj 2022 r. i jej oddalenie; względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2) zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego. W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Wskazano m.in., że powodem odmowy przyznania zasiłku był fakt braku współpracy strony z organem w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej oraz odmowa złożenia oświadczenia o źródłach dochodu, z których wnioskujący o wsparcie pokrywał koszty pobytu w hostelu, uiszczając jednocześnie opłaty za mieszkanie komunalne - gdy jego wydatki znacznie przewyższały udokumentowany dochód Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że możliwość zamieszkiwania w lokalu komunalnym pozwala na stwierdzenie zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej strony. Zarzucono, że Sąd I instancji co do zasady zgadza się z ustaleniami w kwestii dysproporcji z art. 12 ups i braku współdziałania strony z organem, jednak nakazuje badać dodatkowe, nieistotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy - zdaniem SKO - okoliczności.
W odpowiedzi na ww. środek zaskarżenia skarżący wniósł o jego oddalenie. Zażądał uznania go za osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, wskazując, że fakt ten był powszechnie znany organom (na potwierdzenie czego przedłożył m.in. kserokopie decyzji przyznających zasiłki) i Sądowi I instancji. Wniósł także o dopuszczenie przedłożonych z odpowiedzią na skargę kasacyjną dowodów, z których jego zdaniem wynika, że w "(...) sprawie zdrowotnej, materialnej i mieszkaniowej nic się nie zmieniło, na okoliczność ustaleń organu I instancji, oraz nowych okoliczności dotyczących stanu technicznego lokalu komunalnego."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zarzuty środka zaskarżenia, mimo częściowo nieprawidłowego ich określenia, jako "naruszenie prawa materialnego", oparte zostały na obu podstawach z art. 174 ppsa. Wskazano bowiem również na wadliwości o charakterze procesowym - tu np.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę na brak powołania się przez sporządzającą środek zaskarżenia na przepisy prawa stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny i obowiązek ich odniesienia do uregulowań postępowania administracyjnego. Mieć bowiem na uwadze należy, że skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie zaś odwołanie od aktu organu. Jednak powyższe wadliwości nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej SKO, gdyż analiza podstaw kasacyjnych i uzasadnienia środka zaskarżenia pozwalają na wystarczająco jasne odczytanie postulowanych naruszeń. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, wobec treści uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.
Tytułem wstępu podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego (art. 39 ups), to akt organu o charakterze uznaniowym, co w sposób istotny determinuje zakres i kierunek badania sprawy przez sąd administracyjny. Uznanie administracyjne cechuje się tym, że nawet przy aktualizacji przesłanek określonych w przepisie prawa materialnego, skorzystanie z określonej instytucji, nie stanowi o obowiązku organu uwzględnienia wniosku strony. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego, czy każdorazowego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, zgodnego z jej oczekiwaniami. Decyzja powinna jednak realizować określone wymagania, tak aby władcze działanie organu nie było dowolne - wówczas bowiem należałoby je uznać za nieuprawnione, czy przekraczające granice uznania administracyjnego. Organ zobligowany jest więc należycie ustalić stan faktyczny sprawy tj.: wyjaśnić wszelkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, w sposób wyczerpujący zebrać, poddać analizie i rozpatrzyć zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy. Winien też przy załatwieniu sprawy uwzględnić i należycie wyważyć interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Rola sądu kontrolującego zgodność z prawem tego typu aktu sprowadza się zatem do zbadania, czy organ zebrał w sprawie pełny materiał dowodowy, czy poddał go należytej analizie oraz czy efekt tego działania został w sposób dostatecznie szeroki przedstawiony i uargumentowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd kontroluje tu prawidłowość przeprowadzonego przez organ wnioskowania, prowadzącego do stwierdzenia, że w danym stanie faktycznym było/bądź nie było możliwe uwzględnienie wniosku o udzielenie danego rodzaju pomocy, oraz czy decyzja w tym przedmiocie została prawidłowo umotywowana. Przy czym, argumentacja w opisywanym zakresie musi być wewnętrznie spójna, zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Zadaniem Sądu I instancji było więc ustalenie, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności, a przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów. WSA powinien również skontrolować, czy treść żądania mieści się w dyspozycji art. 39 ups (w zakresie realizacji przesłanek podmiotowych i przedmiotowych) oraz czy organ wziął pod uwagę treść żądania, odnosząc ją do hierarchii zgłaszanych potrzeb, także w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy bez wątpienia spełniał powyższe warunki i był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej formy wsparcia, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Prawo do większości świadczeń pieniężnych z ups uzależnione jest przy tym od spełnienia kryterium dochodowego, opisanego w art. 8 ust. 1 ustawy, które wyznacza trzy kategorie ewentualnych beneficjentów (osoby samotnie gospodarujące – 776 zł; osoby w rodzinie - 600 zł i dla rodziny, których dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny").
Analizowana sprawa dotyczy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów poniesionych przez skarżącego za pobyt w hostelu za miesiąc maj 2022 r., w związku z jego twierdzeniami o braku możliwości bezpiecznego dla zdrowia przebywania w dotychczas zajmowanym lokum komunalnym. Organy procedując sprawę uznały, że fakt zamieszkiwania przez A.B. w ww. lokalu, którego głównym najemcą jest J.K. (z którą strona zamieszkuje od 11 lat), przesądza o zaspokojeniu potrzeby mieszkaniowej strony. Akty organów zawierają więc ocenę przesłanki z art. 39 ups. Wzięto również pod uwagę, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, schorowaną, leczącą się w wielu poradniach lekarskich. Stan zdrowia skarżącego pozostaje poza sporem w tej sprawie. Podano, że jedynym ujawnionym źródłem utrzymania wnioskodawcy są świadczenia z ośrodka pomocy społecznej (dalej również: "OPS"), z których korzysta on stale i systematycznie (dane z wywiadu środowiskowego z 21 kwietnia 2022 r. dochód zadeklarowany przez skarżącego: 747,50 zł - zasiłek stały). Organy przedstawiły następnie łączny dochód strony z miesiąca poprzedzającego złożenie żądania (kwota 1117,50 zł - w tym: zasiłek stały, okresowy i zasiłki celowe) i zestawiły go z ujawnionymi wydatkami (1550 zł - opłata miesięczna za hostel; 447,22 zł - opłaty za mieszkanie komunalne, dodatkowo wskazano, że skarżący opłaca również m.in. telefon, leki) oraz podały określone prawem kryterium dochodowe (776 zł). W tym miejscu zauważyć należy, że nawet przyjęcie, że złożony wniosek dotyczył zwrotu połowy opłaty za hostel (775 zł) - wartość ta nadal przewyższa zadeklarowany przez skarżącego dochód. Bez znaczenia w tej sprawie pozostaje wypunktowane przez Sąd wojewódzki przyjęcie przez organy kryterium dochodowego przypisanego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego - gdyż nie była to podstawa wydanych aktów. Ponadto uzasadnienia wydanych w tej sprawie decyzji wprost nie przesądzają, że pod uwagę wzięto wartości z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups - organy wskazują zaś jasno, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J.K. Zasadnie również - w ocenie Sądu kasacyjnego - Burmistrz i Kolegium powołały się na dysproporcję opisaną w art. 12 ups. W myśl tego przepisu, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Aktualizacja ww. negatywnej przesłanki została zaaprobowana przez Sąd I instancji, co już samoistnie uzasadniało negatywny dla skarżącego wynik sprawy. Organ słusznie zauważył, że rzeczywista wysokość świadczeń przyznanych skarżącemu w miesiącu poprzedzającym złożenie żądania, a więc jego rzeczywisty dochód, po odliczeniu zadeklarowanych wydatków nie mógłby zabezpieczyć podstawowych potrzeb bytowych, jak np. zakup żywności. Bezspornie również, wnioskujący o zasiłek odmówił złożenia wyjaśnień opisywanego braku spójności w uzyskiwanym dochodzie i ponoszonych wydatkach, gdy rozbieżności takie w sprawie wystąpiły. Organy powołały się tu na sprzeczne oświadczenia strony w składanych pismach procesowych, np.: treść pisma z 10 października 2021 r., gdzie powołano się za zaciągane pożyczki i następnie zaprzeczenie tym twierdzeniom w piśmie z 13 maja 2022 r. (wskazanie, że pracownik organu przeprowadzający wywiad środowiskowy został ukierunkowany przez kierownika OPS na uzyskanie tej informacji, do czego zdaniem wnioskującego brak jest podstawy prawnej). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ podejmował próby uzyskania ww. informacji, co wynika np. z treści odpowiedzi strony na zawiadomienie z 2 czerwca 2022 r., wystosowane do skarżącego przez Burmistrza w trybie art. 79a kpa, zawierające pouczenie o treści art. 4 ups (obowiązek współdziałania z organem w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej), art. 11 ust. 2 ups (określającego konsekwencje braku współdziałania z organem), art. 2 ups (wskazującego na cele pomocy społecznej) i art. 10 kpa (czynny udział strony w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się co do materiału dowodowego). Pismem tym organ I instancji wezwał skarżącego do wyjaśnienia dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony, wskazując kwestie jednoczesnego ponoszenia opłat za mieszkanie komunalne i wynajem pokoju w hostelu. Z powyższego jasno wynika, że organ podejmował próby ustalenia przyczyny opisywanej rozbieżności, a strona informacji tych nie skonkretyzowała, wykazując również w ten sposób negatywny stosunek do współpracy z organem. Odnotować w tym miejscu należy, że informacji w zakresie swoich twierdzeń przedstawianych przez Burmistrza i SKO w uzasadnieniach zapadłych aktów, skarżący w żaden sposób nie podważa.
Z dokumentacji akt administracyjnych sprawy ponadto wynika, że wnioskujący o zasiłek z przeznaczeniem na zwrot kosztów opłaty za zakwaterowanie w hostelu, po pierwsze: pobyt ten już wcześniej opłacił (załącznik do wniosku z 13 maja 2022 r. - faktura VAT z 3 maja 2022 r., określająca jako nabywcę J.K., zawierająca adnotację "Forma płatności: gotówka") - a więc był w posiadaniu środków pieniężnych na ww. cel. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że treść żądania nie obejmuje kwoty 1550 zł, a połowę tej wartości, z uwagi na opłacanie faktur "po połowie" z J.K. - nadal bowiem skarżący nie wykazał pochodzenia środków, przekraczających bez wątpienia jego deklarowany dochód. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem o charakterze ekwiwalentnym - nie polega on bowiem na zwrocie wydatkowanych uprzednio przez wnioskującego kwot. Podstawą świadczeń z ups jest bowiem wykazany uprzednio brak środków (odnoszony do wysokości kryterium dochodowego z art. 8 ups) i wyłączenie możliwości zaspokojenia przez wnioskującego niezbędnej potrzeby bytowej we własnym zakresie. Zgłoszona zaś przez skarżącego potrzeba (niezależnie od oceny jej "niezbędności") została w rzeczywistości zaspokojona - w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tej sprawie nie zaistniała natomiast sytuacja życiowa, której strona nie byłaby w stanie przezwyciężyć samodzielnie, na co wprost wskazuje fakt, że dokonała opłaty za hostel. Oczekiwanie w takim przypadku, że organy pomocy społecznej będą każdorazowo zaspokajać żądania strony - nawet, jeśli jest ona w stanie zaspokoić daną potrzebę życiową we własnym zakresie - stoi w sprzeczności z celem tej instytucji. Organy pomocy społecznej nie są związane obowiązkiem uwzględnienia każdego kolejnego wniosku, a udzielana pomoc powinna być miarkowana w zależności od uzasadnionych potrzeb. Skarżący zaś zdaje się przyjmować, że rolą organu jest uwzględnianie każdego jego żądania również w przypadku, gdy nie respektuje on konieczności podania niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy informacji i wyjaśnień. Zasadnym jest w tym kontekście stanowisko organów, kładące nacisk na jedynie subsydiarny charakter świadczeń z ups - szczególnie, że w tej sprawie skarżący domaga się w rzeczywistości zwrotu wydatkowanych już środków, po samodzielnym uregulowaniu opłat. Po drugie zaś: strona, pomimo wezwania jej przez organ do złożenia stosownych wyjaśnień w powyższej kwestii (np. ww. zawiadomienie z 2 czerwca 2022 r. w trybie art. 79a kpa) oraz pouczona o treści art. 2, art. 4 i art. 11 ust. 2 ups - a więc o obowiązku współdziałania z organem i konsekwencjach braku przedstawienia stosownych wyjaśnień, co do źródła posiadanych środków ponad kwoty przyznane przez OPS - w żaden logiczny i skonkretyzowany sposób źródła ich pozyskiwania nie wskazała.
Zdaniem Sądu kasacyjnego w tej sprawie, organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej wnioskującego, zachowały przy tym wymagane prawem zasady postępowania. Prawidłowo ustaliły fakt wspólnego gospodarowania przez skarżącego z J.K., który został wyraźnie przesądzony w aktach organów. Stanowisko Sądu kasacyjnego w tej kwestii zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu sprawy o sygn. akt I OSK 1497/24 (dot. zasiłku celowego na leki), wobec czego jego powielanie w tej sprawie jest niecelowe.
Odnosząc się do wskazania przez Sąd I instancji na konieczność ponownego przeprowadzenia przez organy postępowania i zgromadzenia materiału dowodowego istotnego - zdaniem tego Sądu - dla ustalenia mających znaczenie w sprawie okoliczności faktycznych, "(...) w tym dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej, zdrowotnej, osobistej skarżącego, stanu technicznego mieszkania przy ulicy Asnyka", Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że są one niecelowe. Przy rozstrzyganiu sprawy uwzględniono już bowiem całokształt sytuacji strony: tak majątkowej - której wykazania skarżący wprost odmawia; zdrowotnej - bezspornej w sprawie; osobistej - która została w sprawie prawidłowo oceniona i nie stała u podstaw rozstrzygnięcia Kolegium. Słusznie również przyjęto, że pomoc społeczna ma charakter jedynie subsydiarny, wspierający jej beneficjentów w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i nie może stanowić ich stałego źródła utrzymania. Organy wzięły pod uwagę możliwości finansowe jakimi dysponują oraz pomoc już przyznaną skarżącemu, a także potrzeby innych osób wnioskujących o tego typu wsparcie. W ww. zakresie organ wypowiedział się w sposób logiczny i spójny. Zebrał również całokształt dokumentacji istotnej dla wydania aktu - w postępowaniu prawidłowo stosując zasady określone w art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Trafnie także ocenił zebrany materiał dowodowy (art. 80 kpa) i uargumentował zasadność przesłanek, którymi kierował się odmawiając przyznania wnioskowanej formy pomocy (art. 107 § 3 kpa). Akt Kolegium nie wykraczał zatem poza dozwolone ramy, nie nosił również cech dowolności. Okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę w procesie orzeczniczym. Nadto strona była na bieżąco informowana o stanie sprawy (w tym m.in. w trybie art. 79a kpa, art. 10 kpa), miała możliwość zapoznania się z aktami oraz wyrażenia swojego stanowiska - brała więc czynny udział w postępowaniu - co czyniła w formie rozmów telefonicznych z pracownikami organu (co wynika z notatek urzędowych w aktach sprawy i co strona przyznaje w przedkładanych pismach), wizyt w siedzibie organu, czy składając stanowiska w licznych wnioskach, pismach procesowych i odwołaniach.
Bez wpływu na wynik tej sprawy pozostaje również stan techniczny lokalu komunalnego, zajmowanego przez skarżącego i J.K. Po pierwsze: przedmiotem procedowanej sprawy jest przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów wynajmowanego przez ww. pokoju w hostelu - świadczenia tego organy odmówiły wobec jednoznacznej odmowy wyjaśnienia dysproporcji pomiędzy wykazanymi dochodami skarżącego a wydatkowanymi przez niego środkami (m.in. na poczynienie ww. opłat). Skoro zatem nastąpiła aktualizacja ww. przesłanki negatywnej, przy czym materiał dowodowy w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pełny oraz nie stwierdzono dowolności przy wydaniu aktu - przeprowadzanie dodatkowych ustaleń, dotyczących stanu technicznego lokalu już z tej przyczyny jest niecelowe. Po drugie: zasadnie organy przyjęły, że skarżący ma zaspokojoną potrzebę mieszkaniową - bez wątpienia dysponuje on lokalem komunalnym, wynajętym J.K.przez miasto (oboje posiadają do niego swobodny, nieograniczony dostęp; trzymają tam rzeczy osobiste; opłacają rachunki). Samo twierdzenie strony, że lokal nie nadaje się do bezpiecznego dla zdrowia i życia zamieszkiwania, nie stanowi samoistnej podstawy do domagania się od organów zwrotu kosztów przeznaczonych na opłacenie pokoju w hostelu, wobec niezaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej z art. 39 ups. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżący decyzję o zamieszkaniu w hostelu podjął samodzielnie – nie wykazał przy tym, że został do tego obiektywnie "zmuszony" (jak twierdzi). Stałym miejscem jego zamieszkania (i zameldowania) jest nadal lokal komunalny, którego głównym najemcą jest J.K. Kwestie związane z ewentualnymi wadliwościami mieszkania powinny być w pierwszej kolejności odnoszone do zawartej umowy najmu. W tym miejscu odnotowania wymaga, że prawa i obowiązki właścicieli i lokatorów mieszkań komunalnych (w tym kwestie dotyczące ewentualnego remontu takiego mieszkania), wiązać należy z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 725, dalej: "ustawa z 21 czerwca 2001 r."), która wskazuje na obowiązki wynajmującego (gminy/miasta) i najemcy (tu: J.K.) - odpowiednio w art. 6a i 6b tej ustawy. Art. 10 ustawy z 21 czerwca 2001 r. określa zaś zagadnienia związane z awariami, przeglądami, czy remontem lokalu. Zasady wynajmowania lokali mieszkalnych, wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy określa odpowiednia uchwała Rady Miasta (tu: uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy W. - Dz. Urz. Woj. Małop. z 2022 r., poz. 3241). Po trzecie: ocena stanu technicznego mieszkania w tej sprawie pozostaje poza zakresem kompetencji organów pomocy społecznej. Pracownik socjalny, przeprowadzający wywiad środowiskowy nie posiada bowiem ani stosownej wiedzy, ani też uprawnień w takim zakresie. Sprawy związane z zagrzybieniem mieszkania, czy jego wadliwościami technicznymi podlegają ocenie właściwych organów nadzoru budowlanego, czy sanitarnego. Po czwarte: zaistnienie wad tego typu należy potwierdzić stosownymi dokumentami, pochodzącymi od uprawnionych podmiotów, czy organów nadzoru. Skarżący w składanych w różnych, kolejnych postępowaniach zasiłkowych (nie tylko w tej sprawie), pismach wspomina, że sprawa jest procedowana przez organy nadzoru budowlanego i sanitarnego - wskazując, że stosowne informacje są w posiadaniu organu pomocowego (nie odwołuje się przy tym ani do numerów decyzji, czy ich dat; nie przedkłada również ich kopii). Nawet jednak przedłożenie tego typu dokumentacji, potwierdzającej wywodzone przez stronę tezy, nie powodowałyby obowiązku organu uwzględnienia żądania zwrotu środków wydatkowanych na hostel. Oprócz bowiem ziszczenia ww. negatywnej przesłanki z art. 12 ups w tej sprawie i niepodważonego braku zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej z art. 39 ups, należy mieć na względzie, że akt organu w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a więc organ "może", nie zaś automatycznie "przyznaje" żądany zasiłek, nawet przy wypełnieniu przewidzianych ustawą kryteriów.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o dopuszczenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na treść art. 106 § 3 ppsa, zgodnie z którym: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Złożone przez stronę kopie dokumentów, pozostają w ocenie Sądu kasacyjnego bez istotnego wpływu na wynik tej sprawy – co zostało wyjaśnione już powyżej – wobec czego nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowego dowodu z ich treści.
Uwzględniając powyższe rozważania oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od A.B. na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie.