I OSK 15/11

I OSK 15/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 635/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-09-24
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 217 § 1 i, art. 218 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant asystent sędziego D. C. po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F., E. F., J. W., Z. G., K. F. i L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 635/10 w sprawie ze skargi L. F., E. F., J. W., Z. G., K. F. i L. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 635/10 oddalił skargę L. F., E. F., J. W., Z. G., K. F. i L. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...], potwierdzającego prawo J. F. oraz S. W. do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj: 1) do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione a terenach niewchodzących w skład obecnego Państwa Polskiego, 2) określającego, że wartość pozostawionej przez J. J. nieruchomości, zgodnie z operatem szacunkowym, określa się na kwotę [...] zł, 3) stwierdzającego, że J. F. i S. W. nie korzystały dotychczas z uprawnień do ekwiwalentu oraz 4) stwierdzającego, że wierzytelność osób uprawnionych wobec Skarbu Państwa z tytułu wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami kraju wynosi [...] zł.
Wyrok ów został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania L. F., J. W., Z. G., K. F., L. F. i E. F. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającą nieważność zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 1998 roku, potwierdzającego prawo J. F. oraz S. W. do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn).
W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że wnioskiem z [...] listopada 1990 r. J. F. zwróciła się do Urzędu Rejonowego w Z. o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez J. J. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Z załączonego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 1990 roku sygn. akt [...] wynika, że spadek po A. J. zmarłej [...] lutego 1952 roku w N. na podstawie ustawy nabyli: mąż J. J. w 1/3 części, córka J. F. w 1/3 części, córka S. W. w 1/3 części, z wyłączeniem udziału spadkodawczyni w majątku wspólnym z J. J., który to udział na podstawie ustawy nabyli córka J. F. w ½ części i córka S. W. w ½ części. W tym samym orzeczeniu stwierdzono, że spadek po J. J., zmarłym dnia [...].02.1961r. nabyły córki J. F., S. W., każda w ½ części spadku.
Z załączonej, poświadczonej notarialnie kopii orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego – Wojewódzkiego Oddziału w S. z dnia [...] lutego 1947r. wynika, że J. J. pozostawił nieruchomość poza obecnym terytorium Rzeczypospolitej w miejscowości D.
Dnia [...] listopada 1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. w zaświadczeniu potwierdził, że prawo do ekwiwalentu za mienie nieruchome, pozostawione poza granicami obecnego państwa polskiego, jako spadkobiercy J. J. przysługuje J. F., S. W., wartość pozostawionej nieruchomości, a zarazem wierzytelność osób uprawnionych wobec Skarbu Państwa wynosi [...] zł. Spadkobiercy nie korzystali dotychczas z uprawnień do ekwiwalentu.
W świetle postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 1999 r. sygn. akt Ns [...] spadek po S. W. zmarłej [...] stycznia 1994 r. w N. na podstawie ustawy nabyli J. W. w ½ części oraz córka L. F. w ½ części.
Wnioskami z [...] grudnia 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. L. F., J. W., Z. G. , K. F., L. F. i E. F. zwrócili się do Wojewody L. o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty.
Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda L. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z [...] listopada 1998r., potwierdzającego prawo J. F. oraz S. W. do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ugn.
Minister Skarbu Państwa, w wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, wskazał, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145 § 2, art. 147-152, art. 15 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 kpa. Zaś zgodnie z art. 212 ust. 1 ugn na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione poza granicami, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. Zgodnie zaś z § 5 ww. artykułu w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. W rozpatrywanej sprawie, zaświadczeniem z [...] listopada 1998 roku wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. potwierdzono J. F. i S. W. (jako spadkobiercom po J. W.) prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ugn. Z akt sprawy wynika zatem, że ww. zaświadczenie potwierdziło uprawnienie osobie nieżyjącej, gdyż S. W. zmarła [...] stycznia 1994 r., a więc przed datą wydania zaświadczenia. Skierowanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej w dacie jego wydania, a wywołujące skutki prawne w sferze praw i obowiązków, stanowi zdaniem Ministra rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Organ II instancji wywiódł także, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 212 ust.5 ugn. Nie objęto bowiem wydanym zaświadczeniem wszystkich spadkobierców S. W. Organ zaś wydając zaświadczenie winien wskazać wszystkich następców prawnych zmarłej jako łącznie uprawnionych do ekwiwalentu na podstawie art. 212 ugn.
Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 roku wnieśli L. F., J. W., Z. G., K. F., L. F. i E. F., w której podnieśli, że o wydanie zaświadczenia wystąpiła J. F. i tylko ona to zaświadczenie uzyskała. Kierownik Urzędu Rejonowego był świadom tego, że w czasie wydawania zaświadczenia S. W. nie żyła i trwało postępowanie spadkowe z udziałem L. F. i J. W. Przejście uprawnień na spadkobierców S. W., a następnie J. F. jest sprawą wtórną i niemająca wpływu na treść i uprawnienia wynikające z zaświadczenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i zmianę zapisu w zaświadczeniu z dnia [...] listopada 1998 r. poprzez sprostowanie oczywistej omyłki, że zaświadczenie otrzymują L. F. i J. W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Wskazał, że przedmiotowa decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 roku dotyczyła stwierdzenia nieważności zaświadczenia wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 1998 roku, potwierdzającego J. F. i S. W. prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ugn. Zaświadczenie to zostało skierowane do nieżyjącej w dniu jego wydania S. W. W tych warunkach przyjęcie przez organ, że zaświadczenie obciążone tego rodzaju wadą musi być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Po to, aby wyeliminować z obrotu prawnego szczególnie wadliwe rozstrzygnięcia został wprowadzony przez ustawodawcę tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (156 i n. kpa). Sąd zaznaczył, że tryb ten mocą art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 169 poz. 1418 ze zm.) ma obecnie również odpowiednie zastosowanie do zaświadczeń wydanych w latach minionych, które potwierdzały prawo do rekompensaty za mienie tzw. zabużańskie.
WSA w Warszawie stwierdził, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W przypadku natomiast, gdy dojdzie do wydania decyzji (czy też jak w niniejszej sprawie zaświadczenia) w stosunku osoby zmarłej, decyzja ta (zaświadczenie) obarczona jest wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W omawianym przypadku taka sytuacja miała miejsce , gdyż zaświadczenie z dnia [...] listopada 1998 roku skierowane zostało do nieżyjącej S. W.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że treść skargi wskazuje, iż skarżący nie rozumieją powyższego trybu postępowania i obawiają się, że aktualnie nie uzyskają żadnej rekompensaty za pozostawione przez ich poprzednika prawnego mienie. Tego rodzaju rozumowanie nie jest jednak właściwe. Zastosowanie bowiem trybu nadzorczego powoduje tylko to, że obecnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wadliwe zaświadczenie z dnia [...] listopada 1998 r. Z tego powodu aktualnie niejako odżywa pierwotny wniosek, który zapoczątkował całe postępowanie, zakończone wydaniem w/w zaświadczenia, tj. wniosek złożony przez J. F. w dniu [...] listopada 1990 r. W związku z powyższym wniosek ten będzie przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ w trybie przepisów wspomnianej wyżej ustawy z 2005 r. i z udziałem prawidłowo określonego kręgu uczestników.
L. F., E. F., J. W., Z. G., K. F. i L. F., reprezentowani przez adwokata J. W., wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucili Sądowi I instancji:
- obrazę przepisów prawa procesowego art. 217 § 1 i 2 kpa oraz art. 218 § 1 kpa poprzez ich błędne niezastosowanie,
- obrazę przepisu prawa procesowego art. 156 1 pkt 2 kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie, albowiem nie zaszły okoliczności nie tylko rażącego naruszenia prawa, ale nie było żadnego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanego zaświadczenia,
- naruszenie art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez bezpodstawne zastosowanie tych przepisów w odniesieniu do kwestionowanego zaświadczenia, podczas gdy zostało ono wydane zgodnie z podstawą prawną wówczas obowiązującą w postaci art. 212 ust. 5 ugn.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 20009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 2009 r. stwierdzających nieważność zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 1998 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien stosować w niej przepisy Działu VII kpa.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w sprawie wydania zaświadczenia stosuje się przepisy Działu VII kpa - art. 217-220. W związku z powyższym nie stosuje się do zaświadczeń przepisów art. 156 kpa. Podkreślono, że istnieją różnice pomiędzy pojęciem strony w postępowaniu administracyjnym kończącym się decyzją (art. 28 kpa), a osobami, które występują w postępowaniu kończącym się wydaniem zaświadczenia. Skarżący nie podzielili stanowiska Sądu I instancji, iż stroną postępowania przy wydaniu zaświadczenia była nieżyjąca wówczas J. F. Wyjaśnili, że J. F. wszczynając postępowanie o wydanie zaświadczenia nie miała statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa, a była wówczas osobą w rozumieniu art. 217 § 1 kpa. Status strony jest jasno określony i musi to być osoba zdolna do podejmowania czynności prawnych i co za tym idzie żyjąca. Osobą w rozumieniu art. 217 kpa musi być również osoba żyjąca, jednakże uzyskiwane przez nią w trybie tego przepisu i następnych zaświadczenie nie nosi cech decyzji, jest zaś jedynie do niej skierowane jako do adresata. Skarżący wskazali, że zaświadczenie uregulowane w dziale VII kpa jest wydawane na żądanie osoby, osoba ta musi wykazać interes prawny w jego pozyskaniu. Akt zaświadczenia potwierdza określone fakty lub stan prawny i wydawany jest przez organ administrujący. Organ administracji kieruje wydane zaświadczenie jedynie do osoby, która się o nie ubiega. Zdaniem skarżących tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Zaświadczenie zostało bowiem wydane jedynie żyjącej wówczas J. F. i nie było wydawane spadkobiercom S. W. Zaświadczenie – jak wynika z art. 217 § 2 pkt 1 kpa – może potwierdzać istnienie uprawnień dotyczących nie tylko osób wówczas żyjących, ale także uprawnienie po zmarłym. Skarżący powołali się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że w sprawach wydawania zaświadczeń w trybie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości (...) (Dz. U. Nr 9, poz. 32) stosuje się przepisy dotyczące art. 217-art. 220 Działu VII kpa (wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r., I SA 1817/98). W związku z powyższym w postępowaniu tym nie mamy do czynienia z pojęciem strony , a jedynie z osobami które chcą jedynie potwierdzenia istnienia powstałych już uprawnień, bez względu na to czy osoby te żyją, czy też nie. Dlatego – w ocenie kasatorów – zastosowanie w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP było niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 217 § 1 i 2 kpa oraz art. 218 § 1 kpa z uwagi na fakt, że przepisy te stosowane są przez organ administracji, a nie przez sądy administracyjne. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwie skonstruowane. Ponadto dodał, że art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP wskazuje wprost, jakie przepisy kpa mają zastosowanie w przypadku zaświadczeń, zatem również i w tym zakresie stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Minister stwierdził też, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że decyzja obarczona jest wadą nieważności (wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., II OSK 952/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r., I SA/Wa 975/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1649/06). Dlatego zdaniem organu, rację miał Sąd I instancji stwierdzając, iż przedmiotowej zaświadczenie obarczone było wadą nieważności, bowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśnić należy, iż adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna ani inny akt administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 12; także wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04, POP 2005, z. 3, poz. 57). Jeżeli sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przepisy te należy wskazać jako podstawę kasacyjną, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenia nie dostrzegł sąd (B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, źródło: Lex 2011).
Mając powyższe na względzie zważyć należy, iż wnoszący skargę kasacyjną w sposób wadliwy sformułował zarzut, twierdząc jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy art. 217 § 1 i 2 kpa oraz art. 218 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie.
Stwierdzić należy, iż wymienione powyżej przepisy będące podstawą stawianych zarzutów skargi kasacyjnej nie były stosowane przez Sąd I instancji. Sądy administracyjne stosują bowiem przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i kontrolują stosowanie norm procedury administracyjnej. W związku z tym nie można stwierdzić, by Sąd I instancji dopuścił się naruszenia powołanych w skardze, a wymienionych powyżej przepisów, skoro ich nie stosował. Zważyć jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w pełnym składzie w dniu 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1) podjął uchwałę, w której stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przyjął tezę, że w przypadku niedostrzeżenia przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mamy do czynienia ze złożonym naruszeniem prawa, polegającym na błędnej ocenie prawnej sprzężonych ze sobą dwojakiego rodzaju norm prawnych: odniesienia i dopełnienia. Normą odniesienia jest przepis komentowanej ustawy, a normą dopełnienia - przepis kodeksu postępowania administracyjnego albo ordynacji podatkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w pełnym składzie z uwagi na fakt, że konstruując zwrot stosunkowy o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, sąd administracyjny I instancji obowiązany jest uwzględnić zarówno odpowiednie normy odniesienia, jak i dopełnienia (związek między nimi), wykazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną wadliwości jego działania może odbyć się także przez wyliczenie przepisów, z których wyprowadza się jeden z tych rodzajów norm prawny.
Mając na względzie stanowisko zawarte w cytowanej uchwale, Sąd orzekający w niniejszym składzie, aprobując powyższy pogląd, pragnie odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej, pomimo, iż zostały one sformułowany wadliwie.
Rekonstruując zarzuty powołane w skardze kasacyjnej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przy wydaniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa
Nie dopatrzył się także naruszenia art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
Podkreślenia na wstępie wymaga, że ustawodawca w art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) przyjął, iż do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się m.in. art. 155-159 kpa, z tym, że w przypadku zaświadczeń przepisy stosuje się odpowiednio. Oznacza to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że dopuszczono (czego nie przewidują przepisy kpa) możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa do zaświadczeń wydanych w trybie przepisów Działu VII kpa w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej.
Przepis art. 212 ust. 1 ugn (w dacie wydania zaświadczenia z [...] listopada 1998 r.) stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 212 ust. 5 ugn w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługiwały łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania nieruchomości pozostawionych za granicą (...) w sposób szczegółowy określały procedurę wydawania zaświadczeń potwierdzających uprawnienie do rekompensaty za utracone mienie za granicą RP. I tak zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości następowało na wniosek osoby uprawnionej, o której mowa w art. 212 ust. 1, 4 i 5 ugn, składany do kierownika urzędu rejonowego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. W przypadku gdy wniosek składał spadkobierca lub osoba wskazana przez właściciela pozostawionych nieruchomości, do wniosku należało dołączyć odpowiednio postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub oświadczenie właściciela wskazujące osobę, o której mowa w art. 212 ust. 4 ugn (ust. 3). Potwierdzenie w formie zaświadczenie posiadanych uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ugn dokonywał w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku kierownik urzędu rejonowego. Przy czym zaświadczenie to powinno było zawierać m.in. wskazanie osoby uprawnionej (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).W sytuacji gdy uprawnienia przysługiwały łącznie wszystkim spadkobiercom (art.212ust.5 ugn) , a nie wskazano jednego z nich to interes prawny mieli łącznie wszyscy i tylko łącznie wszyscy mogli żądać czynności organu – wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia wartości pozostawionych za granicą nieruchomości. W takim przypadku nikt nie był uprawniony do działania z wyłączeniem pozostałych, nie mógł więc sam żądać czynności organu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., I OSK 159/06, Lex nr 290693).
Z powołanych przepisów, tak ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia z 1998r. wynika wprost, że zaświadczenie powinno było stwierdzać prawo do rekompensaty za mienie pozostawione za granicą - w przypadku śmierci osoby uprawnionej - wobec wszystkich jego spadkobierców lub jednego z nich, wskazanemu przez osobę uprawnioną.
W niniejszej sprawie zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 1998 r. - wydane na wniosek J. F. złożony w dniu [...] listopada 1990 r. - stwierdzało, że uprawnienie do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP przez J. J., przysługiwało jego spadkobiercom J. F. i S. W. Bezsporne jest, że w dniu wydania tegoż zaświadczenia jak i w dniu złożenia wniosku o jego uzyskanie spadkobierczyni J. J. – S. W. nie żyła. Tym samym stwierdzono, że prawo do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione poza granicami państwa przysługuje m.in. nieżyjącemu spadkobiercy właściciela tego mienia.
Pozostawało to w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami art. 212 ust.1 i 5 ugn, a także normami zawartymi w §4ust.1 rozporządzenia z 1998r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że niedopuszczalne było nie tylko wydanie zaświadczenia na rzecz osoby nieżyjącej – S. W., z pominięciem jej spadkobierców, lecz również samodzielne złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia w oparciu o przepisy art. 212 ust. 1 i 5 ugn w zw. z § 5 z 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania nieruchomości pozostawionych za granicą (...) przez J. F., jedną ze spadkobierczyń J. J.
Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia wskazanych norm ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą (...)
W konsekwencji zatem zasadnym było stwierdzenie nieważności zaświadczenia w oparciu o przepis art.156§1pkt2 kpa w zw. z art.20 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając na względzie brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.