I OSK 1499/24

I OSK 1499/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1766/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 2, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 39, art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 4a, art. 107 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 151 i art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1766/22 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/602/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1766/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A.B. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "skarżący kasacyjnie", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/602/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów wydruków i kserokopii pism na kwotę 156,90 zł - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") z 3 sierpnia 2022 r., nr PS.B360/22.5102.005615.2022.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.
Wnioskiem z 6 lipca 2022 r. (data wpływu do organu: 8 lipca 2022 r.), skarżący zwrócił się o zwrot kosztów wydruków i kserokopii pism na kwotę 156,90 zł - do pisma dołączył wydruk paragonu fiskalnego z 22 czerwca 2022 r. (na kwotę 32 zł) oraz kserokopie siedmiu paragonów (na kwotę łączną 124,90 zł), wskazujące na uiszczenie ww. sum pieniężnych. Wskazał, że na kserokopie pism kierowanych do wymienionych przez siebie instytucji był on "(...) zmuszony zapożyczyć się pieniądze na ten cel. (...) (...) Zamiast wydać pożyczone pieniądze na życie, to jestem zmuszany pieniądze te przeznaczać na ksera, pisma i wydruki." (wniosek k. 23 akt adm.).
Decyzją z 3 sierpnia 2022 r., nr PS.B360/22.5102.005615.2022 Burmistrz odmówił uwzględnienia ww. żądania. Uzasadniając przyczyny negatywnego dla strony załatwienia sprawy, wskazał na odmowę przeprowadzenia przez wnioskodawcę wywiadu środowiskowego (art. 107 ust. 4a ups) - potraktowaną również jako brak współpracy z organem (art. 11 ust. 2 ups) oraz dysproporcję pomiędzy udokumentowaną przez skarżącego wysokością dochodów, a jego rzeczywistą sytuacją majątkową (art. 12 ups), która wskazuje, że wnioskujący o zasiłek jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby. Burmistrz przywołał sytuację majątkową strony (wskazując na wykazane dochody przyznane w ramach ups - łącznie: 1125,50 zł - różnego rodzaju zasiłki) i podkreślił, że skarżący: opłaca gotówką pobyty w hostelach od października 2021 r. (1550 zł/mies.), partycypując również w kosztach utrzymania lokalu przy os. A. (447,22 zł – po połowie z J.K.), a zatem istnieje wyraźna różnica pomiędzy udokumentowaną przez niego wysokością dochodów, a rzeczywistą sytuacją majątkową.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji organu I instancji, aktem z 22 września 2022 r. utrzymało ją w mocy. Zauważyło, że art. 39 ups, jako podstawa decyzji uznaniowej, nie obliguje organów do uwzględnienia każdego żądania strony i nawet spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia. Podzieliło stanowisko Burmistrza w zakresie konsekwencji braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jako podstawy odmowy przyznania świadczenia. Wskazało, że odmowę taką należy traktować, jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Zgodziło się także, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J.K. (w rozumieniu art. 6 pkt 14 ups) oraz że o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego nie przesądza wyłącznie oświadczenie strony, a przede wszystkim ocena stanu faktycznego. Za zasadne uznało też przyjęcie, że wnioskujący posiada środki pozwalające na samodzielne zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, w tym potrzebę mieszkaniową. Organ odwoławczy, powołał się także na dysproporcję pomiędzy dochodami deklarowanymi przez wnioskodawcę, a realnie wydatkowanymi przez niego kwotami (art. 12 ups), podkreślając, że pochodzenia środków - ponad otrzymywane świadczenia z OPS - skarżący nie wyjaśnił (zaciągnięte pożyczki). W ocenie SKO "(...) pokrycie kosztów wydruków i kser pism trudno uznać za niezbędną potrzebę bytową, o której mowa w art. 39 ust. 1 ups." (str. 9 decyzji; k. 158 akt adm.). Kolegium wskazało, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej należy rozumieć jako "(...) potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny." (str. 9 decyzji; k. 158 akt adm.). Organ II instancji podkreślił, że pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła dochodu dla osób z niej korzystających, nie służy ona bowiem spełnianiu wszystkich oczekiwań wnioskujących. W tej zaś sprawie Burmistrz wykazał, że A.B. posiada własne środki, pozwalające na zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb bytowych. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny i prawidłowo oceniony przez organ I instancji, a wydany akt nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza uznając, że akty te nie zostały poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na wstępie przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz scharakteryzował specyfikę aktów o charakterze uznaniowym. Wyjaśnił, że w toku postępowania o przyznanie zasiłku celowego organ powinien ustalić, czy wnioskodawca spełnia kryterium majątkowe przyznania pomocy oraz czy wnosi o zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Powinien też wziąć pod uwagę, czy strona korzysta z pomocy społecznej i jakie są możliwości finansowe OPS. Sąd wojewódzki zauważył, że w przypadku osób systematycznie korzystających z pomocy społecznej, nie jest konieczne przeprowadzanie wywiadu środowiskowego w celu rozpoznania każdego wniosku pomocowego. Zgodnie bowiem z art. 107 ust. 4 ups, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. WSA przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że przeprowadzanie wywiadu co kilka, czy kilkanaście dni, w odniesieniu do kolejnych wniosków nie tylko przysporzyłoby obowiązków pracownikom OPS, a także byłoby niezrozumiałe dla wnioskodawców, którzy w ten sposób obligowani byliby do potwierdzania przekazanych już organowi administracji informacji, czy dowodów. Przypomniał, że w tej sprawie 24 maja 2022 r. sporządzono wywiad środowiskowy - organ dysponował więc danymi pozwalającymi na ustalenie okoliczności faktycznych. Odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez skarżącego, w sytuacji gdy był on sporządzony niecałe dwa miesiące przed złożeniem wniosku, a równocześnie nie nastąpiły zmiany sytuacji życiowej strony, nie mogła stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania świadczenia. WSA podał, że zagadnienia dotyczące tej formy gromadzenia materiału dowodowego w sprawie reguluje Rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 poz. 893, dalej: "rozporządzenie z 8 kwietnia 2021 r."), które nie zawiera regulacji nakazującej sporządzenie wniosków w części "C" w obecności wnioskodawcy. Organ mógł zatem przeprowadzić wywiad ze skarżącym (bez udziału J.K.) i w uwagach podać swoją ocenę jego stanu rodzinnego. Sąd wojewódzki wskazał, że podstawę negatywnego rozstrzygnięcia organów w tej sprawie, stanowiły trzy okoliczności: 1) odmowa przez skarżącego sporządzenia wywiadu środowiskowego; 2) dysproporcja pomiędzy deklarowanym przez skarżącego dochodem a jego rzeczywistą sytuacją majątkową; 3) uznanie, że "zwrot kosztów wydruków i kserokopii nie stanowi zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego." (str. 8 uzasadnienia, str. 36 v. akt sąd.). Z zaskarżonej decyzji wynikało, że skarżący na stałe korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, a jednocześnie wydatkuje kwoty na noclegi w hostelu, mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe (lokal komunalny). Zdaniem organów w toku postępowania nie wykazano, aby mieszkanie zajmowane przez skarżącego i J.K. nie nadawało się do użytkowania. Skarżący podnosił zaś posiadanie przez organy dowodów potwierdzających istnienie w lokalu pleśni, a nadto konsekwentnie twierdził, że z tego względu nie może tam na stałe przebywać (m. in. pismo z 28 czerwca 2022 r., k. 98 akt adm.). Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji dotyczącej takiego stanu rzeczy, zaś organy nie odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniach wydanych aktów. Powyższe WSA ocenił jako nieprawidłowe, gdyż była to okoliczność istotna dla oceny całokształtu sprawy. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "kpa"), który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że organ nie dokonał wszechstronnych ustaleń dotyczących jednej z kluczowych dla sprawy okoliczności - czy lokal na os. A., ze względu na jego stan techniczny nadaje się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego, w oparciu o całokształt dokumentów akt sprawy. Zauważył również, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił przyjęcia, że zwrot kosztów wydruków i kopii nie stanowi zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej - nie odniósł go w szczególności do sytuacji strony. Za zasadne uznano przyjęcie przez organy, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i nie może stanowić stałego źródła utrzymania beneficjentów. Słusznie również, dokonując oceny możliwości przyznania skarżącemu wsparcia, organy wzięły pod uwagę możliwości finansowe OPS, dotychczasową pomoc przyznaną skarżącemu oraz potrzeby innych osób wnioskujących wsparcie. Sąd wojewódzki podkreślił, że współpraca skarżącego w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, powinna polegać tak na przedłożeniu wszelkich dokumentów, jak i wyjaśnień pozwalających organom na ocenę spełnienia przez niego przesłanek przyznania świadczenia. Przywołał: art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 12 ups, wskazując, że brak współpracy skarżącego z organem może stanowić podstawę odmowy udzielenia pomocy. Zdaniem WSA, organy ustalając sytuację majątkową strony, powinny wezwać ją do wykazania źródeł finansowania opłaty za pobyt w hostelu, ustalić, czy podejmuje próby przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, ewentualnie zastosować art. 75 § 2 kpa, bądź dopuścić dowód z jej przesłuchania. W ocenie WSA prawidłowe są ustalenia organów w kwestii stwierdzenia, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J.K. i powinny być one wzięte pod uwagę przy ocenie spełnienia przez niego przesłanek przyznania wnioskowanego zasiłku. Zdaniem Sądu I instancji z zaskarżonej decyzji wynikało, że organy z jednej strony uwzględniały kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, by następnie w dalszej części decyzji wskazywać, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo z ww. W konkluzji, Sąd wojewódzki nakazał organom ponowne rozpatrzenie sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego istotnego dla jej wyniku, przy wykorzystaniu możliwości przewidzianych w kpa oraz ups. Zwrócił też uwagę na konieczność uwzględnienia przez organy obowiązku współdziałania skarżącego z organem oraz zapewnienia stronie prawa określonego w art. 10 kpa. Sąd I instancji rozpoznając sprawę uwzględnił dokumenty złożone przez A.B. na rozprawie 28 września 2023 r. (zaświadczenie lekarskie z 5 września 2023 r., pismo z MOPS w W., kartę informacyjną leczenia szpitalnego, zaświadczenie lekarskie, pismo z PINB w W. z 24 października 2022 r., pismo skarżącego z 3 października 2022 r., adnotację urzędową z 23 września 2021 r., protokół z przyjęcia ustnej skargi, pismo z PPIS w W. z 23 lipca 2019 r., opinię mykologiczną z października 2019 r.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, kwestionując go w całości i zarzucając "naruszenie prawa materialnego":
1) art. 11 i art. 12 i art. 107 ust. 4a i 5 ups, "(...) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak współpracy Skarżącego z organami pomocy społecznej oraz dysproporcja pomiędzy wykazywanymi dochodami a wydatkami ponoszonymi przez Skarżącego nie stanowiła wystarczającej przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego";
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, "(...) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności stanu technicznego lokalu nr [...] przy ul. A. [...] w W., z którego Skarżący korzysta wraz z Panią J.K., w konsekwencji nie ustalono, czy istotnie A.B. nieracjonalnie wykorzystuje własne środki przeznaczając je na okrycie kosztów zakwaterowania w hostelu."
Podnosząc jak powyżej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję SKO z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/602/2022 w przedmiocie przyznania A.B. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów wydruków i kser pism i jej oddalenie; względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2) zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego. W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku był brak współpracy skarżącego z organami w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej, polegający na odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz dysproporcja pomiędzy udokumentowanym przez niego dochodem a wydatkami, jak również nieracjonalne gospodarowanie własnymi zasobami pieniężnymi. W ocenie SKO, Sąd I instancji naruszył art. 11 ups w zw. z art. 107 ust. 4a ustawy uznając, że brak współdziałania skarżącego z organem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Kolegium zwróciło też uwagę na brak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu technicznego lokalu komunalnego zajmowanego przez stronę w sytuacji, gdy z akt sprawy oraz akt innych spraw dotyczących przyznawania pomocy społecznej skarżącemu wynika, że odmówił on wskazania źródeł pozyskiwania środków na regularne uiszczanie gotówką opłat za pobyt w hostelu oraz opłat za ww. mieszkanie. Podniesiono, że "skoro Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż zbędnym - w świetle art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej - było przeprowadzanie wywiadu środowiskowego ze Skarżącym, bowiem poprzedni wywiad był przeprowadzony w dniu 24 maja 2022 r., w trakcie którego Skarżący odmówił wskazania skąd czerpie środki na pokrywanie z góry od wielu miesięcy opłat za pobyt w hostelu w K., a nadto opłat za mieszkanie (...) zdaniem Kolegium - brak współpracy Skarżącego z organami pomocy społecznej nie budzi wątpliwości."(str. 4-5 skargi kasacyjnej; k. 51v.-52 akt sąd.). Podkreślono, że z akt spraw, dotyczących przyznawania pomocy zarówno skarżącemu jak i J.K., jednoznacznie wynika że ponoszone przez nich wydatki ewidentnie przekraczają wykazywane dochody. Nadto zaś, skarżący konsekwentnie odmawia ujawnienia źródeł pozyskiwania środków na ich zaspokojenie, a w szczególności: nie chce ujawnić danych osób, które udzielają mu "pożyczek". Organy nie mają więc możliwości ustalenia wysokości rzeczywistego dochodu wnioskującego. Zasadne zatem było uznanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 12 ups, uzasadniające odmowę przyznania świadczenia. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że wnioskodawca odmówił złożenia oświadczenia o stanie majątkowym podczas wywiadu środowiskowego - 21 kwietnia 2022 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, Kolegium podniosło, że w licznych sprawach skarżącego, poddawanych już kontroli przez WSA w Krakowie, Sąd ten wskazywał, że zapewnienie właściwego stanu technicznego i sanitarnego mieszkania należy do obowiązków właściciela - Miasta W., natomiast nie daje on podstawy do przyznania zasiłku (sprawy o sygn. akt: III SA/Kr 939/22, III SA/Kr 1100/22, III SA/Kr 741/22 i III SA/Kr 742/22), a WSA z urzędu dysponował wiedzą dotyczącą stanu technicznego przedmiotowego lokalu.
W odpowiedzi na ww. środek zaskarżenia strona wniosła o jego oddalenie. Zażądała również uznania skarżącego za osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, wskazując, że fakt ten był powszechnie znany organom (na potwierdzenie czego przedłożyła m.in. kserokopie decyzji, przyznających zasiłki) oraz Sądowi I instancji. Wniosła także o dopuszczenie wszystkich przedłożonych przy odpowiedzi na skargę kasacyjną dowodów, z których jej zdaniem wynika, że w "(...) sprawie zdrowotnej, materialnej i mieszkaniowej nic się nie zmieniło, na okoliczność ustaleń organu I instancji, oraz nowych okoliczności dotyczących stanu technicznego lokalu komunalnego."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zarzuty środka zaskarżenia, mimo częściowo nieprawidłowego określenia ich przez autorkę, jako "naruszenie prawa materialnego", oparte zostały na obu podstawach z art. 174 ppsa. Wskazano w niej bowiem również na wadliwości o charakterze procesowym - tu np.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę na brak powołania się przez sporządzającą środek zaskarżenia na przepisy prawa stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny i obowiązek ich odniesienia do uregulowań postępowania administracyjnego. Mieć bowiem na uwadze należy, że skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie zaś odwołanie od aktu organu. Jednak powyższe wadliwości nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej SKO, gdyż analiza podstaw kasacyjnych i uzasadnienia środka zaskarżenia pozwalają na wystarczająco jasne odczytanie postulowanych naruszeń. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, wobec treści uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.
Tytułem wstępu podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego (art. 39 ups), to akt organu o charakterze uznaniowym, co w sposób istotny determinuje zakres i kierunek badania sprawy przez sąd administracyjny. Uznanie administracyjne cechuje się tym, że nawet przy aktualizacji przesłanek określonych w przepisie prawa materialnego, skorzystanie z określonej instytucji, nie stanowi o obowiązku organu uwzględnienia wniosku strony. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego, czy każdorazowego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, zgodnego z jej oczekiwaniami. Decyzja powinna jednak realizować określone wymagania, tak aby władcze działanie organu nie było dowolne - wówczas bowiem należałoby je uznać za nieuprawnione, czy przekraczające granice uznania administracyjnego. Organ zobligowany jest więc należycie ustalić stan faktyczny sprawy tj.: wyjaśnić wszelkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, w sposób wyczerpujący zebrać, poddać analizie i rozpatrzyć zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy. Winien też przy załatwieniu sprawy uwzględnić i należycie wyważyć interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Rola sądu kontrolującego zgodność z prawem tego typu aktu sprowadza się zatem do zbadania, czy organ zebrał w sprawie pełny materiał dowodowy, czy poddał go należytej analizie oraz czy efekt tego działania został w sposób dostatecznie szeroki przedstawiony i uargumentowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd kontroluje tu prawidłowość przeprowadzonego przez organ wnioskowania, prowadzącego do stwierdzenia, że w danym stanie faktycznym było/bądź nie było możliwe uwzględnienie wniosku o udzielenie danego rodzaju pomocy, oraz czy decyzja w tym przedmiocie została prawidłowo umotywowana. Przy czym, argumentacja w opisywanym zakresie musi być wewnętrznie spójna, zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Zadaniem Sądu I instancji było więc ustalenie, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności, a przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów oraz sprawdzenie, czy treść żądania mieści się w dyspozycji art. 39 ups (w zakresie realizacji przesłanek podmiotowych i przedmiotowych). Powinien też rozważyć, czy organ wziął pod uwagę treść żądania, odnosząc ją do hierarchii zgłaszanych potrzeb, również w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy bez wątpienia spełniał powyższe warunki i był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej formy wsparcia, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Prawo do większości świadczeń pieniężnych z ups uzależnione jest przy tym od spełnienia kryterium dochodowego, opisanego w art. 8 ust. 1 ustawy, które wyznacza trzy kategorie ewentualnych beneficjentów (osoby samotnie gospodarujące – 776 zł; osoby w rodzinie - 600 zł i rodziny, których dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny").
Po pierwsze zauważenia wymaga, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń wyznaczają przepisy prawa materialnego, które określają przesłanki istotne dla rozstrzygnięcia. Co należy w tym miejscu podkreślić - procedując wniosek organ administracji nie jest zatem zobowiązany do ustalania okoliczności nieistotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, otwarty katalog takich potrzeb określa ust. 2 tego przepisu. Przedmiotem tej sprawy jest przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na "zwrot kosztów wydruków i kser pism". Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że pokrycie tego typu kosztów nie mieści się w zakresie niezbędnych potrzeb bytowych, precyzując, że potrzebę taką należy rozumieć, jako usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organu w tej sprawie jest trafne. Jasnym jest, że wykonanie kopii dokumentów nie służy bezpośrednio zaspokojeniu potrzeby bytowej skarżącego - taki charakter postulowanej "potrzeby" nie wynika również z uzasadnienia żądania. Strona w żaden sposób nie wykazała, aby objęta żądaniem potrzeba pozostawała w choćby pośrednim związku z zaspokojeniem jej potrzeb bytowych. Skarżący w toku postępowania nie wskazywał, aby - jak twierdzi - "był zmuszony" do wykonania kopii pism, czy wydruków, a w szczególności nie wykazał, że którykolwiek z wymienionych we wniosku organów (MGOPS w W., Policja, ZBK, PINB, czy Prokuratura) nałożył na niego taki obowiązek, czy wystosował wezwanie do usunięcia braków formalnych w tym zakresie, gdy jednocześnie prowadzone postępowanie miało wpływ na sytuację bytową strony.
Dalej stwierdzić należało, czy organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej wnioskującego. Podały, że A.B. jest rozwiedziony, nie utrzymuje kontaktów z rodziną (dwoje dzieci); od 11 lat prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J.K., z którą współdzieli lokal komunalny w W., przy os. A. [...] (pokój z aneksem kuchennym). Głównym najemcą jest J.K., skarżący został przez nią w tym mieszkaniu zameldowany. Fakt wspólnego gospodarowania przez ww. został wyraźnie przesądzony w aktach organów, które wskazywały, że uprzednio dokonywano nieprawidłowej oceny stanu rodzinnego strony, uznając go za osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, gdy w rzeczywistości prowadzi on gospodarstwo domowe z J.K.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej wnioskującego, zachowały przy tym wymagane prawem zasady postępowania i skoncentrowały się na kwestiach istotnych dla tej sprawy. Prawidłowo również stwierdziły fakt wspólnego gospodarowania przez skarżącego z J.K. - stanowisko Sądu kasacyjnego w tej kwestii zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu sprawy o sygn. akt I OSK 1497/24 (dot. zasiłku celowego na leki), wobec czego jego powielanie w tej sprawie jest niecelowe. Organy wzięły pod uwagę, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, schorowaną, leczącą się w wielu poradniach lekarskich. Stan zdrowia skarżącego pozostaje poza sporem w tej sprawie. Jedynym źródłem utrzymania wnioskodawcy są różnego rodzaju świadczenia z OPS, z których strona stale i systematycznie korzysta (zasiłki: stały, okresowy oraz celowe). Organy przedstawiły łączny dochód strony zestawiając go z ujawnionymi wydatkami oraz odniosły się do określonego prawem progu dochodowego. Zasadnie przy tym powołały się na dysproporcję opisaną w art. 12 ups, uzasadniającą już samoistnie negatywny dla skarżącego wynik sprawy, wobec kilkakrotnej, kategorycznej odmowy określenia przez niego źródeł z których finansuje m.in. pobyt w hostelach w K. od października 2021 r. Sąd wojewódzki uznał, że organ powinien był przeprowadzić dodatkowe dowody w tej kwestii, np. w postaci przesłuchania strony, czy oświadczenia z art. art. 75 § 2 kpa. Zdaniem Sądu kasacyjnego jest to niecelowe, gdyż skarżący wielokrotnie wprost oświadczał, że organ podejmował już próby uzyskania ww. informacji, co wynika np. z treści odpowiedzi strony na wezwanie wystosowane przez Burmistrza 14 lutego 2022 r. "do złożenia pisemnego wyjaśnienia z jakiego źródła Strona posiada zasoby finansowe w łącznej kwocie 7500 zł, które przeznaczono na zakwaterowanie w Hostelu..." (kopia wezwania k. 45 akt adm.), skarżący wskazuje, że wezwanie to jest bezzasadne i nie udziela na nie odpowiedzi (kopia pisma z 23 lutego 2022 r. - k. 46 akt adm.); treść oświadczenia złożonego w trybie art. 75 § 2 kpa z 24 maja 2022 r. (k. 9 akt adm.) - "(...) jestem zadłużony u wielu osób z uwagi na sytuację mieszkaniową..."; czy uzasadnienie wezwania z 17 czerwca 2022 r. (k. 66 akt adm.) skierowanego przez skarżącego do Dyrektora MGOPS w W., gdzie oświadcza on, że: "Pracownik socjalny nie skupiał się na udzielanych mu informacjach, ani na tym iż, w mieszkaniu czuć gryzący odór, a jedynie na tym skąd bierzemy środki na pokrycie kosztów Hostelu i opłat mieszkania, oraz na życie.". Z powyższego jasno wynika podjęcie przez organ próby ustalenia przyczyny opisywanej rozbieżności i konsekwentną odmowę strony skonkretyzowania tych informacji. Odnotować w tym miejscu należy, że danych dotyczących stanu faktycznego sprawy, przedstawianych przez Burmistrza i SKO w uzasadnieniach zapadłych aktów administracyjnych, za wyjątkiem twierdzeń o wspólnym gospodarowaniu z J.K., skarżący w żaden sposób nie kwestionuje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdza wprost, że dane te nie uległy zmianie i są organowi znane z urzędu. Z dokumentacji akt sprawy wynika również, że wnioskujący o zasiłek z przeznaczeniem na "zwrot kosztów wydruków i kser pism", po pierwsze: kwoty objęte żądaniem zostały uiszczone (załączniki do wniosku z 6 lipca 2022 r. - kopie paragonów - k. 19-20 akt adm.) - a więc skarżący był w posiadaniu środków pieniężnych na ww. cel. Podkreślić w tym miejscu należy, że podstawą świadczeń zasiłkowych z ups jest wykazany brak środków i możliwości zaspokojenia przez stronę niezbędnej potrzeby bytowej we własnym zakresie. Zgłoszona zaś przez skarżącego potrzeba została w rzeczywistości zaspokojona - w rozumieniu art. 2 ust. 1 ups, zgodnie z którym, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tej sprawie nie zaistniała natomiast sytuacja, której strona nie byłaby w stanie przezwyciężyć samodzielnie, na co wprost wskazuje fakt, że dokonała opłaty za kopie i wydruki. Oczekiwanie w takim przypadku, że organy pomocy społecznej będą każdorazowo zaspokajać żądania skarżącego nawet, jeśli jest on w stanie zaspokoić daną potrzebę życiową we własnym zakresie, stoi w sprzeczności z celem tej instytucji, gdyż wsparcie takie powinno być miarkowane w zależności od potrzeb. Słuszne jest w tym kontekście stanowisko organów, kładące nacisk na jedynie subsydiarny charakter świadczeń z ups. Po drugie zaś: strona, pomimo wezwania jej przez organ do złożenia stosownych wyjaśnień w kwestii dysproporcji dochodów i wydatków (kserokopia wezwania k. 45 akt adm., dotyczącego wskazania źródła zasobów finansowych na opłaty poniesione w związku z wynajmem pokoju w hostelu; zawiadomienie z 2 czerwca 2022 r. w trybie art. 79a kpa, wskazujące na ww. dysproporcję w wydatkowanych kwotach w odniesieniu do deklarowanego dochodu i umożliwiające udzielenie wyjaśnień przez stronę) oraz pouczona o treści art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 12 ups - a więc o obowiązku współdziałania z organem i konsekwencjach braku przedstawienia stosownych wyjaśnień, w żaden logiczny i skonkretyzowany sposób źródła ich pozyskiwania nie wskazała. Wyjaśnienia złożone przez skarżącego ograniczają się do oświadczeń o zaciąganych "pożyczkach od znajomych", czy "od wielu osób", a więc pozostają jedynie gołosłowne, wobec braku ich udokumentowania (np. umową pożyczki).
Kwestia odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jako braku współpracy strony z organem, również została oceniona przez Kolegium prawidłowo. Wypada przy tym częściowo zgodzić się z Sądem wojewódzkim, który przyjął, że wobec stałych beneficjentów świadczeń z ups nie jest konieczne przeprowadzanie wywiadu środowiskowego w celu rozpoznania każdego kolejnego wniosku pomocowego (art. 107 ust. 4 ups). Sytuacja taka zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona - jak w tej sprawie - składa na przestrzeni krótkich odstępów czasu wiele żądań o podobnym charakterze, a organ jest już w posiadaniu danych dotyczących jej sytuacji rodzinnej, majątkowej, zdrowotnej i życiowej, uzyskanych uprzednio w innych postępowaniach. Odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez wnioskującego o wsparcie, jako przesłanka wydania aktu o charakterze negatywnym dla strony jest - co do zasady - warunkiem wystarczającym. Istotnym w zakresie stwierdzenia negatywnego stanowiska strony wobec przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji) w tej sprawie, nie było jednak posiadanie już przez organ niezbędnych informacji dotyczących stanu faktycznego sprawy, a rzeczywista intencja, która kierowała skarżącym przy tym działaniu - czyli motywy, które podał artykułując odmowę. Pracownicy socjalni podjęli kilka prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (24 czerwca 2022 r. - adnotacja urzędowa k. 7 akt adm.; 30 czerwca 2022 r. - skarżącego nie zastano; wyznaczono kolejny termin na 11 lipca 2022 r. - strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu składając oświadczenie na druku urzędowym - k. 29 akt adm.). Bezspornym jest więc, że skarżący skutecznie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji), co uznać należało za obiektywny brak współpracy z pracownikami socjalnymi. Podkreślenia przy tym wymaga, że taka postawa strony nie była powodowana (ani też uzasadniana) wiedzą o braku konieczności aktualizacji danych, wobec dysponowania przez organ informacjami zebranymi już na gruncie innych, podobnych postępowań (np. wywiadu z 22 maja 2022 r.). Odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w tym przypadku stanowiła bowiem umotywowany jedynie subiektywnymi odczuciami skarżącego, sposób manifestacji jego negatywnego stosunku do przyjętej przez organ oceny jego sytuacji rodzinnej (wspólne gospodarowanie z J.K.). Stanowisko skarżącego było więc jego subiektywnym wyborem. Taka postawa strony nie powinna być akceptowana i nie można jej odczytywać na korzyść wnioskującego, sanując tym samym rzeczywisty brak jego współpracy z organem. O ile bowiem organ nie był w tej sprawie związany koniecznością przeprowadzenia wywiadu w związku z posiadaniem już danych istotnych, to wyartykułowana wprost odmowa strony nie miała oparcia w tej właśnie okoliczności. Wyrażała w rzeczywistości jedynie kontestację działań i stanowiska organu. Fakt ten - jako istotny i przeważający w ocenie braku współdziałania skarżącego z organem - zdecydował, że Kolegium rozstrzygnęło omawianą kwestię prawidłowo. W efekcie organ ustalił sytuację wnioskującego opierając się na dokumentacji akt sprawy i uwzględniając materiał dowodowy znany mu już z urzędu (na co również wskazano w uzasadnieniach wydanych aktów władczych).
Odnosząc się do wskazania przez Sąd I instancji na konieczność ponownego przeprowadzenia przez organy postępowania i zgromadzenia materiału dowodowego istotnego - zdaniem tego Sądu - dla ustalenia mających znaczenie w sprawie okoliczności faktycznych, "(...) w tym dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej, zdrowotnej, osobistej skarżącego, stanu technicznego mieszkania przy ulicy A.", Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że są one zbędne. Przy rozstrzyganiu sprawy uwzględniono już bowiem całokształt sytuacji strony: tak majątkowej - której wykazania skarżący wprost odmawia; zdrowotnej - która nie jest w sprawie sporna; osobistej - która została w sprawie prawidłowo oceniona i nie stała u podstaw rozstrzygnięcia Kolegium. Zasadnie przyjęto, że pomoc społeczna ma charakter jedynie subsydiarny, wspierający beneficjentów w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i nie może stanowić ich stałego źródła utrzymania. Organy wzięły pod uwagę możliwości finansowe jakimi dysponują oraz pomoc przyznaną uprzednio skarżącemu, a także potrzeby innych osób wnioskujących o tego typu wsparcie. W ww. zakresie organ wypowiedział się w sposób logiczny i spójny, zebrał całokształt dokumentacji istotnej dla wydania aktu - w postępowaniu prawidłowo stosując zasady określone w art. 7, art. 75 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 kpa. Trafnie także ocenił zebrany materiał dowodowy (art. 80 kpa) i uargumentował zasadność przesłanek, którymi kierował się odmawiając przyznania wnioskowanej formy pomocy (art. 107 § 3 kpa). Akt Kolegium nie wykraczał zatem poza dozwolone ramy, nie nosił również cech dowolności. Okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę w procesie orzeczniczym. Nadto strona była na bieżąco informowana o stanie sprawy (w tym m.in. w trybie art. 79a kpa, art. 10 kpa), miała możliwość zapoznania się z aktami oraz wyrażenia swojego stanowiska - brała więc czynny udział w postępowaniu - co czyniła w formie rozmów telefonicznych z pracownikami organu (co wynika z notatek urzędowych w aktach sprawy i co strona przyznaje w przedkładanych pismach), wizyt w siedzibie organu, czy składając stanowiska w licznych wnioskach, pismach procesowych i odwołaniach.
Zdaniem Sądu kasacyjnego pozostającym bez znaczenia dla wyniku tej sprawy, jest wyrażone przez Sąd I instancji wskazanie, dotyczące zbadania przez organy pomocowe stanu technicznego lokalu komunalnego, zajmowanego przez skarżącego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ta sprawa dotyczy zasiłku na zwrot kosztów wykonania wydruków i kopii pism i jedynie ten zakres badania wyznaczał kierunek gromadzenia materiału dowodowego. Organ administracji nie jest bowiem zobowiązany ustalać okoliczności, które z punktu widzenia przedmiotu sprawy nie mają znaczenia - a taką okolicznością jest właśnie w tym kontekście - stan techniczny lokalu komunalnego zajmowanego przez stronę. Przyczynami odmownego stanowiska organów były: odmowa strony przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wykazana dysproporcja pomiędzy dochodami skarżącego a wydatkowanymi przez niego środkami. Skoro zatem stwierdzono aktualizację dwóch ww. przesłanek negatywnych, uznając przy tym prawidłowe i kompletne zebranie materiału dowodowego w tej sprawie - przeprowadzanie dodatkowych ustaleń w zakresie stanu technicznego mieszkania komunalnego jest niecelowe.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o dopuszczenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na treść art. 106 § 3 ppsa, zgodnie z którym: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Złożone przez stronę kopie dokumentów, pozostają w ocenie Sądu kasacyjnego bez istotnego wpływu na wynik tej sprawy – co zostało wyjaśnione już powyżej – wobec czego nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowego dowodu z ich treści.
Uwzględniając powyższe rozważania oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od A.B. na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie.