I OSK 1498/16

I OSK 1498/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wiesław Morys /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1134/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-02-24
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 146
art. 29 ust. 2
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1134/15 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1134/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił przyjęcia M.C. na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską wskazując, że nie pozwala na to zajęta przez niego pozycja na liście klasyfikacyjnej wobec wyczerpania limitu miejsc na tych aplikacjach po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście.
Od powyższej decyzji M.C. złożył odwołanie kwestionując merytoryczną poprawność ocen wystawionych przez członków komisji sprawdzianowych ze sprawdzianów wiedzy, które odbyły się po zjazdach: II, IV, VI, VII oraz VIII. Oceny te, zdaniem skarżącego, zostały w niektórych przypadkach zaniżone, a tym samym zaniżona została również całkowita liczba punktów uzyskanych przez niego w trakcie aplikacji ogólnej. Skarżący wniósł o uwzględnienie odwołania i przyjęcie go na aplikację sędziowską. Równocześnie wystąpił o rozważenie przez Dyrektora Krajowej Szkoły reasumpcji decyzji przez merytoryczną ocenę prawidłowości wystawienia ocen ze sprawdzianów wiedzy oraz na podstawie art. 136 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, przez dopuszczenie skarżącego do przystąpienia do ponownego sprawdzianu, w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły - zgodnie z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz.U. Nr 217, poz. 1292), dalej jako "rozporządzenie".
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.), dalej: "u.k.s.s.p", w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a." Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.
W uzasadnieniu organ wskazał, że M.C. ukończył aplikację ogólną i w dniu [...] lutego 2015 r. wystąpił o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej, a w braku takiej możliwości na aplikacji prokuratorskiej. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 u.k.s.s.p. warunkiem ukończenia przez skarżącego aplikacji ogólnej było uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. Program ten obejmował 9 sprawdzianów oraz 17 praktyk (16 praktyk podlegających ocenie oraz jedną praktykę takiej ocenie nie podlegającą). M.C. zaliczył wszystkie sprawdziany otrzymując z nich 36 punktów oraz wszystkie praktyki uzyskując z nich ocenę łączną 5 punktów. W kwestii merytorycznej poprawności ocen wystawionych przez komisje sprawdzianowe organ wyjaśnił, iż zarówno Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, jak i Minister Sprawiedliwości, nie są uprawnieni do dokonywania samodzielnej merytorycznej oceny prac sprawdzianowych skarżącego. Uprawnienie to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji członków komisji sprawdzianowych, którymi są wykładowcy Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury będący specjalistami określonych dziedzin prawa. Natomiast do kompetencji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury należy ustalenie liczby punktów uzyskanych przez kandydata ze sprawdzianów i praktyk oraz ustalenia miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Organ administracyjny pierwszej instancji ma obowiązek odniesienia się do liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów i praktyk, a organ odwoławczy powinien te ustalenia zweryfikować, poprawiając ewentualne błędy rachunkowe oraz badając zgodność formalną ocen wystawionych przez komisje sprawdzianowe oraz ocen wystawionych przez patronów i patrona koordynatora. Zarówno Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, jak i Minister Sprawiedliwości, nie zostali upoważnieni przez ustawodawcę do merytorycznej oceny prac pisemnych i nie kontrolują sposobu oceny tych prac przez komisję. Upoważnienie takie nie wynika również z art. 16 ust. 1 u.k.s.s.p. Organ podniósł, że badając sprawę skarżącego nie stwierdzono aby przy obliczaniu punktów popełniono błędy rachunkowe, oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję.
Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ogłosił listę klasyfikacyjną aplikantów [...] rocznika aplikacji ogólnej, na której M.C. z wynikiem [...] punktów został umieszczony na [...]. pozycji. Pozycja ta została ustalona zgodnie z regulacją zawartą w art. 26 ust. 3 u.k.s.s.p. Ostatnie osoby przyjęte na aplikację sędziowską uzyskały 43,5 punktu, zaś ostatnie osoby przyjęte na aplikację prokuratorską uzyskały 42,9687 punktu. W tej sytuacji zdaniem organu decyzja o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską była zasadna. Odnosząc się do wniosków skarżącego, złożonych w odwołaniu na podstawie art. 132 § 1 i art. 136 k.p.a., organ uznał je za bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił również, że zaliczył on sprawdzian po IV zjeździe z dnia [...] czerwca 2014 r., zgodnie z założeniami do tego sprawdzianu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M.C. zarzucił:
I. naruszenie art. 29 ust. 2 u.k.s.s.p., poprzez oparcie się przy wydaniu decyzji na błędnym elemencie stanu faktycznego sprawy, to jest na nieprawidłowo ukształtowanej liście klasyfikacyjnej, w momencie którym pozycja zajęta przez skarżącego na liście klasyfikacyjnej była wynikiem wystawienia ocen ze sprawdzianów niezgodnie z obowiązującymi przepisami; naruszenie art. 52 pkt 2 u.k.s.s.p., który zakłada wydanie przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków ustalania systemu punktowego sprawdzianów; § 6 ust. 5 rozporządzenia, który wskazuje, że przy ocenie sprawdzianu należy uwzględniać w szczególności: prawidłowość zastosowanych przepisów prawa i wykładni, prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych, prawidłowość konstrukcji projektu pisma procesowego lub decyzji i jej uzasadnienia oraz poprawność argumentacji i zachowanie reguł językowych oraz § 6 ust 3 pkt 2 rozporządzenia, który wskazuje, że nie później niż na 14 dni przed terminem sprawdzianu komisja sprawdzianowa przedstawia Dyrektorowi Krajowej Szkoły szczegółowe kryteria oceny sprawdzianu. Komisja, w sposób nieprawidłowy, rozszerzyła kryteria oceny, poza zakres kryteriów merytorycznych, formalnych i językowych, w szczególności przyjmując za właściwy tylko jeden sposób oceniania dowodów, podczas gdy na podstawie zawartego w aktach sprawdzianowych materiału dowodowego można było wyciągnąć wnioski odmienne, które były zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Równocześnie skarżący wskazał, że ze względu na brak prac sprawdzianowych nie miał faktycznej możliwości wykazania szczegółowych wywodów i poparcie ich stosownym materiałem dowodowym w sprawach.
II. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez gołosłowne ustalenie organu II instancji, jakoby "oceny ze sprawdzianów zostały wystawione w oparciu o wcześniej przedstawione aplikantom założenia do poszczególnych sprawdzianów, zgodnie ze szczegółowymi kryteriami oceny" (strona 2 pierwszy akapit uzasadnienia) oraz twierdzenia, iż " oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję" (strona 3, ostatni akapit), podczas gdy organ II instancji nie miał ku temu możliwości, albowiem brak było w aktach toczącego się postępowania treści zadań sprawdzianowych, które umożliwiłyby skonfrontowanie poszczególnego arkusza oceny pracy pisemnej ze stawianymi przed skarżącym stanami faktycznymi spraw, co istotne, nie zostały podjęte również czynności wynikające z wyroku NSA I OSK 1846/14 stanowiącego, iż dopuszczalny zakres oceny stanu faktycznego sprowadza się do prawidłowości wyliczenia należnych punktów, albowiem organ nie wskazuje w jaki sposób spełnił ten wymóg stawiany w cytowanym orzeczeniu. Skarżący podniósł nadto, że organ nie podjął niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy i tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji oceny komisji sprawdzianowych, składające się na kluczowy element stanu faktycznego toczącego się postępowania administracyjnego, znajdowały się poza jakąkolwiek kontrolą z punktu widzenia ich prawidłowości wymaganej ustalonymi kryteriami prawnymi.
III. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedającą się usunąć sprzeczność w uzasadnieniu decyzji organu, który z jednej strony wskazuje na prawidłowość w wystawieniu ocen, by za chwilę stwierdzić, iż nie ma kompetencji do badania ich prawidłowości, co więcej powołuje się na art. 7 Konstytucji RP. jako wskazanie braku swojej kompetencji do badania prawidłowości kluczowych elementów stanu faktycznego z przepisami prawa, podczas gdy taki obowiązek wynika wprost z unormowania art. 78 Konstytucji RP i szczególnych przepisów postępowania art. 15 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. wiążących go jako organu II instancji.
W ocenie skarżącego powyższe błędy miały istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji podkreślił, że kwestia sporna dotyczy zasadności ocen wystawionych z konkretnych sprawdzianów w toku aplikacji ogólnej, zatem istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, jaki jest zakres badania sprawy przez organ, który orzeka w trybie art. 29 u.k.s.s.p. Przepis ten określa zakres w jakim, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury powinien badać stan faktyczny, na tle którego wydawana jest decyzja w przedmiocie przyjęcia na aplikację specjalistyczną. Przesłanka przyjęcia na wspomnianą aplikację jest w zasadzie jedna - odpowiednio wysoka pozycja na liście klasyfikacyjnej aplikantów.
W ocenie WSA należy się zgodzić z organem, że w toku postępowania odwoławczego zakres rozstrzygnięcia organu drugiej instancji ogranicza się do badania, czy decyzja administracyjna wydana przez organ pierwszej instancji została wydana w oparciu o prawidłowo ukształtowaną listę klasyfikacyjną aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 i 3 u.k.s.s.p. Przy wydawaniu decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną badaniu podlega poprawność listy klasyfikacyjnej. Weryfikacji podlega zatem to, czy Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ustalając miejsce aplikanta na liście klasyfikacyjnej przyjął za podstawę właściwą liczbę punktów uzyskanych przez aplikanta, czy lista klasyfikacyjna została sporządzona w oparciu o prawidłową metodologię obliczania punków stanowiących ocenę końcową a także czy Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury uwzględnił limity przyjęć na aplikacje specjalistyczne oraz wnioski złożone przez absolwentów aplikacji ogólnej.
Przy czym, jak zauważył Sąd I instancji zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u.k.s.s.p. Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami ogólną, sędziowską i prokuratorską. Kompetencja do sprawowania nadzoru merytorycznego ma znaczenie prawne dla rozpoznania odwołania przez rozważenie stawianych zarzutów merytorycznych. WSA podkreślił, że nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest interpretacja przepisów prawa prowadząca do fikcji prawa odwołania. Fikcja rozpoznania odwołania to przytoczenie przepisów prawa i stwierdzenie braku kompetencji do merytorycznego rozpoznania odwołania. O ile Minister Sprawiedliwości nie jest właściwy do zmiany oceny, to podjęcie wyjaśnienia przez członków komisji prawidłowości przez ustosunkowanie się do zarzutów w odwołaniu daje podstawy do rozpoznania odwołania. Zarówno z przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, jak i z rozporządzenia, w ocenie Sądu orzekającego, nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia ograniczeń co do kontroli zasadności przyjętej oceny przez członków komisji konkursowej. Sąd podniósł, że jedyną dopuszczalną prawnie możliwością działania organów administracyjnych było zwrócenie się do członków Komisji prowadzących te sprawdziany o zweryfikowanie poprawności wystawionych ocen, czego żaden z organów nie uczynił.
Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego. Nie zbadały bowiem poprawności merytorycznej wystawienia aplikantowi ocen ze sprawdzianów. Ponadto Minister Sprawiedliwości nie rozpatrzył odwołania skarżącego w pełnym zakresie zarzutów przedstawionych we wniesionym od decyzji organu I instancji środku zaskarżenia. Tym samym naruszył powyżej wskazane przepisy prawa materialnego, jak również nie zrealizował dyspozycji art. 7 i 77 § 1 K.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Sprawiedliwości, zaskarżając go w całości.
W skardze zarzucono, iż wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 u.k.s.s.p. przez błędną wykładnię tego przepisu, sprzeczną z wynikającym z art. 7 Konstytucji RP zakazem domniemania kompetencji organów administracji, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że organy administracji rozstrzygające sprawę odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską są zobowiązane do merytorycznego kontrolowania ocen wystawianych przez członków komisji przeprowadzających sprawdziany w ramach aplikacji ogólnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, zaaprobowana przez NSA w wyroku z dnia 18 marca 2015r., sygn. akt I OSK 1846/14, powoduje konieczność uznania, że obowiązujące unormowania prawne nie tworzą takiego środka nadzoru merytorycznego, zaś oceny wystawione przez komisje przeprowadzające sprawdziany nie podlegają merytorycznej weryfikacji, a zarówno Minister Sprawiedliwości jak i Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie są uprawnieni do ingerowania w oceny wystawiane przez członków tych komisji.
Z uwagi na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od M.C. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Związanie treścią skargi kasacyjnej nakazuje ustalić, iż wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, iż w ocenie składającego skargę kasacyjną nie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 646/16, CBOSA).
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zasadny jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, który dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 u.k.s.s.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na nieuzasadnionym przyjęciu, że organy administracji rozstrzygające sprawę odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską są zobowiązane do merytorycznego kontrolowania ocen wystawianych przez członków komisji przeprowadzających sprawdziany w ramach aplikacji ogólnej. Tymczasem przepis ten stanowi jedynie, że decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje według kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje.
Podstawowe zagadnienie, które wymagało rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, sprowadzało się do odpowiedzi na pytanie jaki jest zakres badania sprawy przez organ który orzeka w trybie art. 29 ust. 2 u.k.s.s.p w przypadku sporu dotyczącego zasadności ocen wystawionych z konkretnych sprawdzianów w toku aplikacji ogólnej. Inaczej mówiąc należało rozważyć, czy w ramach przewidzianego w ustawie trybu administracyjnego związanego z przyjęciem na aplikacje specjalistyczne i zagwarantowania kandydatom prawa do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły i skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości możliwe jest kwestionowanie wyników pracy członków komisji sprawdzianowych w zakresie ilości punktów przyznanych na sprawdzianach objętych programem aplikacji, które wraz z punktami z odbytych praktyk, stanowiły liczbę punktów uzyskanych w trakcie aplikacji ogólnej. Od ilości uzyskanych punktów zależało znalezienie się na określonej pozycji listy klasyfikacyjnej na aplikacje specjalistyczne.
W ocenie NSA przyjęta przez WSA w Warszawie wykładnia art.29 ust.2 w zw. z art.26 ust.2 oraz art.16 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ostatecznej decyzji z [...] maja 2015r. nie jest trafna.
Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 u.k.s.s.p. warunkiem ukończenia przez skarżącego aplikacji ogólnej było uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji, który obejmował 9 sprawdzianów oraz 17 praktyk. Oceny ze sprawdzianów były wystawiane w oparciu o wcześniej przedstawione aplikantom założenia do poszczególnych sprawdzianów, zgodnie ze szczegółowymi kryteriami oceny.
Zgodnie natomiast z art.29 ust.1 Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską. Jak już wspomniano organ wydaje ją według kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Listy kandydatów przyjętych na aplikację sędziowską i prokuratorską Dyrektor Krajowej Szkoły ogłasza niezwłocznie w Biuletynie Informacji Publicznej. Listy zawierają imiona i nazwiska kandydatów z podaniem liczby porządkowej wskazującej miejsce kandydata na danej liście. Od decyzji przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, z kolei od decyzji Ministra Sprawiedliwości, przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W ocenie skarżącego, podważającego decyzję o nie przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorska, część jego sprawdzianów została oceniona w sposób nieprawidłowy ze wskazanymi kryteriami oceny, a dokładniej, że ustalona punktacja została zaniżona poprzez nie przyznanie mu przez komisję określonej liczby punktów, co miało wpływ na jego pozycję na liście rankingowej.
W przedmiotowej sprawie organy zasadnie uznały, że nie są uprawnione do dokonywania samodzielnej merytorycznej oceny prac sprawdzianowych skarżącego. Uprawnienie to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji członków komisji sprawdzianowych, którymi są wykładowcy Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury będący specjalistami określonych dziedzin prawa.
Wprawdzie Sąd I instancji zgodził z organem, że w toku postępowania odwoławczego zakres rozstrzygnięcia organu drugiej instancji ogranicza się do badania, czy decyzja administracyjna wydana przez organ pierwszej instancji została wydana w oparciu o prawidłowo ukształtowaną listę klasyfikacyjną aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 i 3 u.k.s.s.p. Przy wydawaniu decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną badaniu podlega poprawność listy klasyfikacyjnej. Weryfikacji podlega zatem to, czy Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ustalając miejsce aplikanta na liście klasyfikacyjnej przyjął za podstawę właściwą liczbę punktów uzyskanych przez aplikanta, czy lista klasyfikacyjna została sporządzona w oparciu o prawidłową metodologię obliczania punków stanowiących ocenę końcową a także czy Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury uwzględnił limity przyjęć na aplikacje specjalistyczne oraz wnioski o przyjęcie na aplikacje specjalistyczne złożone przez absolwentów aplikacji ogólnej. Jednakże dalej WSA wskazał, że organy powinny zwrócić się do członków Komisji prowadzących te sprawdziany o zweryfikowanie poprawności wystawionych ocen, czego żaden z organów nie uczynił – wywodząc ten obowiązek z treści art.16 ust.1 u.k.s.s.p. Wobec czego, organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego, nie zbadały bowiem poprawności merytorycznej wystawienia aplikantowi ocen ze sprawdzianów.
W ocenie NSA jest to stanowisko błędne. Skład orzekający w niniejszej w pełni podziela tezę wyroku NSA z 18 marca 2015r., sygn. akt I OSK 1846/14, że nie ma podstaw prawnych, by w postępowaniu wszczętym wskutek zgłoszenia wniosku o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej poddawać retrospektywnej kontroli wyniki sprawdzianów zaliczonych przez aplikanta lub też oceny przebiegu praktyk wystawione przez ich patronów.
Po pierwsze wskazać należy, że w procedurach kwalifikacyjnych na aplikację ogólną i na aplikację specjalistyczną ukształtowanych przepisami ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ostatecznej decyzji z [...] maja 2015r. występują zasadnicze różnice. Stąd też, mechaniczne przełożenie zasad kwalifikacji na aplikację ogólną na kwalifikację na aplikację specjalistyczną nie jest możliwe.
W orzecznictwie wskazywano, że proces naboru na aplikację ogólną regulują przepisy art. 16-23 ustawy i rozpoczyna się on zgłoszeniem do konkursu, a kończy wydaniem decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną. Mamy tu do czynienia ze zwartą procedurą administracyjną, obejmującą konkurs składający się z testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa i z pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych (art. 17 ust. 1 ustawy). Czynność oceny testu i pracy konkursowej stanowi element procedury kwalifikacyjnej. W tym wypadku nadzór merytoryczny Ministra Sprawiedliwości będącego organem II instancji, nad aplikacjami uzasadnia także kontrolę prawidłowości wymienionych ocen - wystawionych w ramach prowadzonego postępowania.
Odrębne postępowanie kwalifikacyjne na wymienione aplikacje specjalistyczne rozpoczyna złożenie w myśl art. 28 ust. 1 ustawy wniosku o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Do kwalifikacji tej aplikant przystępuje, wykazując się swym "dorobkiem" uzyskanym w toku aplikacji ogólnej, który wyraża się określoną ilością punktów stanowi zasadniczy element stanu faktycznego, istotnego z punktu widzenia kwalifikacji na aplikację specjalistyczną. Dopuszczalny zakres oceny tego stanu faktycznego sprowadza się do prawidłowości wyliczenia należnych punktów oraz przypisania liczby wskazującej jego miejsce na liście.
Po drugie sama aplikacja ogólna stanowi określony ramami ustawy proces edukacyjny obejmujący zajęcia teoretyczne, praktyczne - a także kontrole postępów w zakresie nabywanej wiedzy i umiejętności w postaci sprawdzianów. Proces ten nie ma cech postępowania administracyjnego. Aktem kończącym aplikację ogólną jest lista klasyfikacyjna aplikantów, na której aplikanci umieszczani są według kryterium sumy punktów stanowiącego sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. Zatem zdobyte przez aplikanta wyniki, w trakcie całej aplikacji ogólnej decydują o jego miejscu na liście kwalifikacyjnej. Na tym też może zakończyć się proces edukacyjny prowadzony przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury wobec konkretnego aplikanta. Weryfikacja prawidłowości oceny z poszczególnych sprawdzianów lub praktyk egzaminu, które są wewnętrznym elementem procesu nauczania nie może być dokonywana przez organ administracyjny lub sąd administracyjny, także w sytuacji, gdy stanowiłyby one pośrednio przesłankę wydania decyzji o określonej treści. Wystawienie i weryfikacja oceny w związku z przeprowadzonym egzaminem, sprawdzianem itp. może być dokonywane wyłącznie przez podmiot, który ją wystawił tj. egzaminatora lub komisję egzaminacyjną lub w wyższej instancji, jeżeli przewiduje to przepis prawa. W przeciwnym razie organ administracyjny lub sąd musiałby stanąć przed wyzwaniem polegającym na konieczności samodzielnej weryfikacji wyniku oceny uzyskanej na egzaminie, co prowadziłoby wprost do naruszenia istoty kompetencji organów (istotą jest tu podważanie wiedzy i doświadczenia egzaminatorów). Ocena jest bowiem rezultatem czynności sprawdzającej poziom wiedzy i umiejętności egzaminowanego poprzez subsumcję udzielonych odpowiedzi do określonego i pożądanego wzorca odpowiedzi. Rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie ustalenia wyniku sprawdzianu lub praktyki obarczone są pewnym zakresem uznaniowości. Oznacza to, iż egzaminatorzy lub komisje dokonują oceny sprawdzianów (egzaminów) lub praktyk w ramach posiadanej profesjonalnej wiedzy przy zachowaniu pewnego luzu decyzyjnego. Jednak ani organ administracyjny, ani sąd nie są swego rodzaju superarbitrem lub kolejną komisją egzaminacyjną, gdyż nie zastępują podmiotów powołanych przez uprawniony podmiot w ich kompetencjach oceny zakwestionowanego egzaminu, sprawdzianu itp.
W tym kontekście podkreślić należy, że w u.k.s.s.p. oraz aktach wykonawczych do tej ustawy brak jest przepisów regulujących procedurę weryfikacji ocen egzaminacyjnych, podejmowanych przez poszczególnych egzaminatorów. Tym samym mają one charakter wewnętrzny, związany z procesem kształcenia w Szkole.
Po trzecie wreszcie takich uprawnień do weryfikacji ocen, obowiązku ich kontroli, nie można wyprowadzać z ogólnej normy zawartej w art.16 ust.1 u.k.s.s.p. Wprawdzie Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami ogólną, sędziowską i prokuratorską, ale chodzi tu o nadzór w sensie zapewnienia merytorycznej prawidłowości organizacji tych aplikacji, przygotowania sprawdzianów itp., a nie o oceny za poszczególne egzaminy. Minister Sprawiedliwości nie jest właściwy do zmiany oceny, nie ma również podstaw do ponownej weryfikacji sprawdzianów przez członków komisji. Sąd stoi na stanowisku, że rola Ministra Sprawiedliwości, jako organu prowadzącego nadzór merytoryczny nad aplikacjami, sprowadza się jedynie do kontroli polegającej na sprawdzeniu prawidłowości stosowania prawa przez organ I instancji, zweryfikowaniu, czy wystawione oceny mieszczą się w przewidywanej skali bądź czy nie popełniono błędu rachunkowego przy obliczaniu punktów i umieszczaniu aplikanta na liście klasyfikacyjnej (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., sygn. II SA/Wa 880/11, LEX nr 1153643). Zdaniem Sądu, kontrola ta została dokonana prawidłowo.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem podniesiony zarzut skargi kasacyjnej uznając go za zasadny
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego