I OSK 1498/14

639/6/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 8 grudnia 2014 r. Sygn. akt Ts 291/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gminy Miasta Gdyni w sprawie zgodności: art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 15 ust. 2, art. 16, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 64, art. 77 ust. 2, art. 165, art. 166 oraz art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 11 października 2014 r. Gmina Miasta Gdyni (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, „w jakim pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego legitymacji skargowej w przypadku, gdy ustawa ustala kompetencję organu tej jednostki do rozpoznania sprawy administracyjnej w zakresie interesu prawnego, w szczególności majątkowego tej jednostki, w charakterze organu administracji publicznej”, z art. 2, art. 7, art. 15 ust. 2, art. 16, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 64, art. 77 ust. 2, art. 165, art. 166 oraz art. 169 Konstytucji. Skargę konstytucyjną wniesiono na tle następującego stanu faktycznego. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt 5622/12) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z 7 listopada 2012 r. (sygn. MGZ.KP.72240-26/2010) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Na powyższe orzeczenie Gmina Miasta Gdyni wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który odrzucił ją postanowieniem z 31 marca 2014 r. (sygn. akt. II SA/Gd 164/14). Powodem wydania tego orzeczenia było stwierdzenie, że gmina nie była podmiotem uprawnionym do złożenia skargi. Skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 1498/14), doręczonym skarżącej 11 lipca 2014 r. Zdaniem skarżącej pozbawienie gminy możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie, w której w pierwszej instancji rozstrzygał organ gminy, a która dotyczy interesu prawnego (w szczególności interesu majątkowego) tej gminy, narusza wskazane w skardze wzorce kontroli. Przez to, że stanowi przewidziane w orzecznictwie, a nie w ustawie, ograniczenie praw gminy, godzi w szczególności w art. 2 oraz art. 15 ust. 2 Konstytucji, przez to zaś, że przewiduje ograniczenie praw procesowych jednostek samorządu terytorialnego, narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji. W przekonaniu skarżącej zakwestionowana regulacja prowadzi również do ograniczenia ochrony praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego i ich gorszego traktowania w porównaniu do innych podmiotów (zarzut naruszenia art. 16, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64, art. 165 oraz art. 166 Konstytucji). Skutkuje również pozbawieniem tych jednostek prawa do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej (zarzut naruszenia art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 169 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego znaczenie pojęcia „każdy”, użytego w tym przepisie, należy rozpatrywać w kontekście praw i wolności, przed naruszeniem których ma chronić złożenie skargi konstytucyjnej. Pojęcie to obejmuje zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne, o ile zarzucają one naruszenie wolności i praw, z których istoty wynika, że są adresowane również do nich. Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc wyznaczony przede wszystkim przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności i praw wyrażonych w Konstytucji, a pojęcie „każdy”, użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji, oznacza tego, kto jest podmiotem tych wolności i praw (zob. np. postanowienia TK z 6 lutego 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 oraz 6 kwietnia 2011 r., SK 21/07, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 28). Ze względu na funkcję skargi konstytucyjnej Trybunał odmawia więc zdolności skargowej podmiotom realizującym funkcje władzy publicznej, w szczególności jednostkom samorządu terytorialnego (zob. np. postanowienia TK z 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298; 14 września 2004 r., Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313; 3 października 2005 r., Ts 148/05, OTK ZU nr 3/2001, poz. 73). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał w szczególności, że podmioty te nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Sprawują one władzę publiczną, a tym samym kształtują sytuację prawną innych osób. Nie mogą więc być utożsamiane z nosicielami praw. Ponadto Trybunał wskazywał, że dopuszczenie skarg konstytucyjnych podmiotów wykonujących władzę publiczną groziłoby przekształceniem skargi z instrumentu ochrony konstytucyjnych wolności i praw w procedurę rozstrzygania sporów między poszczególnymi organami władzy publicznej (zob. np. postanowienie TK z 17 marca 2003 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 105). Powyższa argumentacja jest szczególnie uzasadniona w odniesieniu do stanu faktycznego, który legł u podstaw wniesienia skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie. Skarżąca domaga się bowiem w niej możliwości występowania – na równi z podmiotami konstytucyjnych wolności i praw – w postępowaniu, w którym jej organ działał jako organ I instancji rozstrzygający o sytuacji prawnej innych podmiotów, a więc w sprawie, która jest związana z wykonywaniem przez skarżącą władzy publicznej (por. postanowienie TK z 18 grudnia 2013 r., Ts 13/12, niepubl.). Nie może więc skutecznie twierdzić, że występuje w tym postępowaniu jako podmiot konstytucyjnych wolności i praw w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej stanowi zasadniczy powód odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]). Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że część zarzutów sformułowanych przez skarżącą nie dotyczy naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, a tym samym nie może być rozpoznana w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Ponadto skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że wzorcami kontroli przepisów zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej mogą być jedynie te przepisy Konstytucji, które gwarantują wolności lub prawa. Samodzielnymi wzorcami kontroli w postępowaniu skargowym nie mogą więc być w szczególności zasady ustrojowe ani inne regulacje dotyczące funkcjonowania organów władzy publicznej, ani też przepisy, których zastosowanie wymaga powiązania ich z innymi normami Konstytucji gwarantującymi wolności i prawa (zob. np. wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1A/2004, poz. 2 oraz postanowienie TK z 15 października 2012 r., Ts 179/12, OTK ZU nr 3/B/2013, poz. 267 i cytowane tam orzecznictwo). Niedopuszczalne jest więc w szczególności stawianie w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 15 ust. 2, art. 16, art. 165, art. 166 oraz art. 169 Konstytucji. Przepisy te ustanawiają bowiem zasadę legalizmu oraz regulują status prawny, zadania i ustrój jednostek samorządu terytorialnego. Nie gwarantują natomiast wolności i praw jednostki, których ochronie – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – służy skarga konstytucyjna. W odniesieniu do art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Trybunał wielokrotnie zaznaczał natomiast, że zarówno zarzut naruszenia zasad ustrojowych wynikających z art. 2 Konstytucji, jak i zarzut naruszenia zasady równości i zakazu dyskryminacji, wynikających z art. 32 Konstytucji, mogą być przedmiotem skargi jedynie wtedy, gdy skarżący powiąże je z zarzutem naruszenia innych przepisów Konstytucji gwarantujących poszczególne wolności i prawa (zob. postanowienia TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225; 13 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138 oraz 26 czerwca 2002 r., SK 1/02). W petitum rozpatrywanej skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała natomiast wymienione przepisy jako samodzielne wzorce kontroli konstytucyjności art. 50 § 1 p.p.s.a. W takim kształcie zarzuty ich naruszenia nie mogą więc być rozpoznane przez Trybunał. Okoliczność ta, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2, art. 7, art. 15 ust. 2, art. 16, art. 32, art. 165, art. 166 oraz art. 169 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wszystkie sformułowane w skardze zarzuty są oczywiście bezzasadne. W tym kontekście Trybunał przypomina, że w wyroku z 29 października 2009 r. wypowiadał się w sprawie zgodności art. 50 § 1 p.p.s.a. „w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów” z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. Sformułował w nim kilka uwag ogólnych, które znajdują zastosowanie również do zarzutów postawionych w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej. Trybunał stwierdził w szczególności, że „wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi”. Zadaniem tych jednostek jest w takiej sytuacji stanie na straży prawa. Nie ma więc potrzeby umożliwienia im udziału ani w kontroli instancyjnej, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji wydanych przez ich organy. Trybunał podkreślił, że ani art. 165 Konstytucji, ani żaden inny przepis Konstytucji nie wymagają tego, by jednostka samorządu terytorialnego miała zapewniony status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wtedy, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów, nawet jeśli wydane przez nią rozstrzygnięcie wpływa na stosunki cywilnoprawne, których jest stroną. Konstytucja nie wymaga również tego, by w takiej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego przysługiwało uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (K 32/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 139). Trybunał, w obecnym składzie, stwierdza, że stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku w pełni zachowuje aktualność na gruncie niniejszej sprawy i przesądza o oczywistej bezzasadności wniesionej skargi. Na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK również ta okoliczność decyduje o konieczności odmowy nadania jen dalszego biegu. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.