I OSK 1497/19

I OSK 1497/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 146/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3 w zw z art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1,2 i ust. 2, art. 137 ust. 1, art. 137 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Dnia 22 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 146/17 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 146/17 oddalił skargę Z. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1 i w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.1774 ze zm.) dalej jako "u.g.n", przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zmiana celu wywłaszczenia jest dopuszczalna jeżeli nie doszło do zmiany jakościowej i nie stanowi to podstawy do określenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;
b. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1 i w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że następuje realizacja celu wywłaszczenia pomimo braku ingerencji człowieka w urządzeniu nieruchomości wywłaszczonej, w szczególności brak zabudowania i zagospodarowania nieruchomości;
c. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1 i w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wieloletni brak jakichkolwiek działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia określonego w decyzji administracyjnej, może być celem publicznym określonym jako budowa i utrzymanie obiektów oraz urządzeń na potrzeby bezpieczeństwa publicznego;
d. art. 137 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo braku realizacji celu wywłaszczenia w 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 7 lat od wejścia w życie u.g.n., tj. w 7 lat od dnia 1 stycznia 1998 r.;
e. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo niezrealizowania celu przewidzianego w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o lokalizacji szczegółowej lub koncepcji zamiennej w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 10 lat od dnia wejścia w życie nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a przez błędne przyjęcie, że wydany w przedmiotowej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 425/06, w którym Sąd dokonał wiążącej oceny prawnej co do dalszego postępowania, nie ma zastosowania w sprawie z uwagi na wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z dnia 13 marca 2014 r., TK P 8/11, podczas gdy wyrok ten jest irrelewantny w przedmiotowej sprawie, dlatego ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym wyroku powinna zostać uwzględniona zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Sąd I instancji;
b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja samego "[...]", który zdaniem organów administracyjnym został zrealizowany, podczas gdy pierwotnym celem wywłaszczenia była realizacja w ramach "[...]", na obszarze wywłaszczonej nieruchomości, budynku strażnicy, izby chorych, śmietnika oraz ciągów pieszych, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość porośnięta jest trawą i nie zostały do tej pory zrealizowane obiekty wymienione w decyzji lokalizacyjnej;
c. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez akceptację przez Sąd I instancji nieprzeprowadzenia przez Prezydenta [...] i Wojewodę Mazowieckiego należytego postępowania dowodowego i nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyciągnięcie z niego wniosków wprost sprzecznych z ich jednoznaczną treścią, prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;
d. art. 151 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i zaakceptowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowych ustaleń organów administracji publicznej w zakresie określenia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w szczególności niezbadanie przez Sąd I instancji, czy stan faktyczny został ustalony przez organ I i Il instancji z zachowaniem dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komenda [...] Policji wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej, motywując szerzej zajęte stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Wśród zarzutów procesowych, jako pierwszy podlega ocenie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi o związaniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego. Wiążą one w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie ulega wątpliwości, iż badana sprawa była już przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 425/06, w której, w związku z uchyleniem wcześniejszych decyzji odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazano, iż w toku dotychczasowego postępowania niezbędność przedmiotowej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie ustalono w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. Rozpatrując żądanie zwrotu nieruchomości organ winien ustalić przede wszystkim jakie obiekty miały być zrealizowane na nieruchomości objętej wnioskiem zgodnie z ww. decyzją lokalizacyjną, czy i kiedy je zrealizowano i ocenić żądanie mając na względzie normatywną definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zawartą w art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd uznał jednocześnie, że odmowa zwrotu nieruchomości z tego tylko powodu, że jest ona wykorzystywana przez Policję na cele bezpieczeństwa, pomimo że nie zrealizowano na niej obiektów zaplanowanych ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej narusza art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.
Analizując treść powyższej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania należy podkreślić, iż trafnie w toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji uznały konieczność uszczegółowienia celu wywłaszczenia, akceptując przy tym stanowisko wyrażone w powyższym wyroku, że samo powstanie obiektu policyjnego jest niewystarczające do uznania realizacji celu wywłaszczenia działki skarżącego, pomimo niepowstania obiektów kubaturowych, które miały tam zostać wykonane zgodnie z lokalizacją szczegółową z 1972 r. (strażnica, izba chorych, śmietnik, ciągi komunikacyjne).
Z okoliczności sprawy wynika także, iż ponownie rozpoznając sprawę organy ustaliły nowe okoliczności faktyczne, które nie były przedmiotem oceny wyrażonej w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r. Ustaliły mianowicie, iż w latach 1974-1975 dokonano szeregu wywłaszczeń o łącznej powierzchni około 27 ha gruntu pod realizację celu o nazwie "[...]". W tej liczbie wywłaszczono także, decyzją Naczelnika Dzielnicy W.W. z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...], nieruchomość należącą do Z. D., oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni 7.645 m2 pod realizację "[...]" dla potrzeb Komendy [...] Milicji Obywatelskiej. W ww. decyzji wskazano, iż wywłaszczenia dokonano "na potrzeby obronności kraju i bezpieczeństwa publicznego". Już w toku wcześniejszego postępowania ustalono, iż decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. o lokalizacji szczegółowej, na terenie odpowiadającym wywłaszczonej działce nr [...], przewidywała budowę izby chorych, budynku strażnicy, śmietnika oraz terenów zielonych i ciągów komunikacyjnych. W toku ponownego rozpoznania sprawy ustalono natomiast, iż budowa "[...]" była wieloetapowa i realizowana począwszy od 1975 r., z przerwą na początku lat 90-tych, kiedy to wstrzymano jej finansowanie, aby później, od roku 1995 r. kontynuować prace, choć już wówczas w oparciu o zmienioną koncepcję zagospodarowania terenu "[...]". Z okoliczności sprawy wynika także, że realizację inwestycji o nazwie "[...]" rozpoczęto w 1975 r. od ogrodzenia terenu. Ponadto w latach 80-tych XX wieku, do momentu wstrzymania prac, na terenie wywłaszczonej działki nr [...] powstała jedynie droga dojazdowa służąca do budowy obiektów koszarowych Milicji Obywatelskiej, realizowanych na pobliskich działkach, w ramach inwestycji o nazwie "[...]". Na przedmiotowej działce nie wybudowano żadnych obiektów kubaturowych wskazanych w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1972 r. Taki stan trwał do momentu zaprzestania dalszego finansowania przedmiotowej inwestycji.
Z ustaleń dokonanych w toku ponownego rozpoznania sprawy wynika także, że po wznowieniu finansowania przedmiotowego zadania w 1993 r., dokonano zmiany sposbu zagospodarowania terenu "[...]". W dniu [...] czerwca 1996 r., decyzją nr [...] (znak [...]), Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – zamiennego planu zagospodarowania terenu "[...]". Teren całej inwestycji o obszarze ponad 27 ha został powyższą decyzją podzielony na trzy Sektory z przeznaczeniem na aktualne wówczas potrzeby Policji, a dawna działka nr [...] znalazła się w I Sektorze z przeznaczeniem pod zieleń oraz ciągi piesze. Obecnie na przedmiotowej działce znajduje się zieleń. Działka stanowi część dużego kompleksu policyjnego, jest odrodzona wałem ziemnym i płotem. Teren całego kompleksu jest całodobowo strzeżony i niedostępny dla osób postronnych.
W tak ustalonych okolicznościach sprawy za nietrafny uznać należy zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, iż został on podniesiony wyłącznie w związku ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazującym na związanie ww. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r., jedynie o tyle, o ile ocena prawna nim wyrażona nie jest sprzeczna z późniejszym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11. Analiza motywów zaskarżonego wyroku, wyrażonych w zakresie możliwości zastosowania ww. wyroku Trybunału prowadzi do wniosku, iż brak jest między Sądem I instancji i skarżącym kasacyjnie kontrowersji w zakresie irrelewantności ww. wyroku Trybunału w okolicznościach niniejszej sprawy. Co prawda z innych powodów niż te wskazane w uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego, to jednak Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż terminy, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., w niniejszej sprawie "miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r." Ponieważ jednak zaskarżonym wyrokiem zaakceptowano prawidłowość ustalenia organów, które wskazuje, że realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce nastąpiła w związku z modyfikacją tegoż celu dokonaną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., to tym samym, deklarowane wstępnie przez Sąd I instancji zakresowe związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r., okazało się ostatecznie pełne i nie podlegało ograniczeniu z uwagi na treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r.
Przechodząc następnie do zarzutów kasacyjnych tyczących wadliwości ustalenia realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, wypada zauważyć, iż cel ten nie został zrealizowany w takim kształcie, jaki wynikał z decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1972 r. Z okoliczności sprawy wynika jednak nie tylko zaniechanie realizacji obiektów wskazanych w ww. decyzji, ale także zatwierdzenie przez Prezydenta [...] zamiennego planu zagospodarowania terenu "[...]", w związku z ustrojową zmianą charakteru organów odpowiedzialnych za utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, a w szczególności w związku z likwidacją formacji milicyjnej [...]. Zamienny plan zagospodarowania terenu "[...]", zatwierdzony ww. decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., odnosi się do całego terenu dawnego "[...]", dzieląc go na trzy Sektory. Sektor I, w którym znalazła się dawna działka nr [...], przeznaczony został dla Oddziału Prewencji Komendy [...] Policji. Miał on powierzchnię 12.48 ha i obejmował m.in. plac apelowy o powierzchni 1.51 ha oraz boiska sportowe o powierzchni 1.50 ha. Ponadto zamienny plan przewidywał na tym terenie komunikację o powierzchni 1.72 ha i zieleń izolacyjną o powierzchni 1.80 ha. Odnosząc powyższy, zmieniony sposób zagospodarowania terenu "[...]" do stanu zagospodarowania przedmiotowej działki ujawnionego podczas oględzin w dniach [...] czerwca 2004 r. i 23 marca 2007 r., wypada zgodzić się, że istnienie na przedmiotowej działce zieleni (traw, drzew) oraz częściowo nasypu w zbliżeniu do ogrodzenia terenu, stanowi wypełnienie celu dokonanego wywłaszczenia w zmodyfikowanym kształcie, wynikającym z zamiennego planu zagospodarowania terenu "[...]", zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. Zasadny jest zatem wniosek Sądu I instancji, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej działki został zrealizowany, choć w zmodyfikowanym kształcie. W ciągu kilkudziesięciu lat na obszarze około 27 ha powstał bowiem kompleks milicyjny, a później policyjny, wykorzystywany na potrzeby formacji bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przedmiotowa działka wchodzi w skład dużego kompleksu, który jest ogrodzony, strzeżony i niedostępny dla powszechnego użytku. Natomiast szczegółowe zagospodarowanie działki objętej postępowaniem zwrotowym, która pokryta jest zielenią, odpowiada zamiennemu planowi zagospodarowania terenu "[...]", który przewiduje na tym terenie m.in. zieleń izolacyjną.
Nie można zatem zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie w sprawie nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Wbrew zarzutom kasacji, zaskarżonym wyrokiem nie poprzestano na konstatacji, iż zrealizowany został rozległy obszarowo "[...]", ale wskazano także szczegółowe zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości, pozostające w zgodzie z treścią ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. Powyższej konstatacji nie podważa fakt, iż pierwotnym sposobem zagospodarowania przedmiotowej działki, wynikającym ze szczegółowej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1972 r., były obok terenów zielonych także strażnica, izba chorych, śmietnik i ciągi piesze. Brak realizacji tych obiektów, w sytuacji podjęcia decyzji o zamiennym planie zagospodarowania terenu "[...]" i wypełnieniu przez przedmiotową działkę warunku zagospodarowania jako teren zielony, nie pozwala upatrywać niezrealizowania celu wywłaszczenia w zaniechaniu realizacji obiektów wskazanych w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1972 r. Brak na obszarze przedmiotowej działki obiektów budowlanych, w świetle decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r., nie stanowi o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia.
Nie można także zgodzić się z zarzutem akceptacji przez Sąd I instancji nienależycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Z okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość już w momencie wywłaszczenia stanowiła teren zielony. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż w momencie podjęcia decyzji o zamiennym sposobie zagospodarowania terenu, działka ta od razu wypełniła zmodyfikowany cel wywłaszczenia. Tym samym, w momencie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2000 r., cel wywłaszczenia pozostawał już zrealizowany. Wniosek ten wynika wyraźnie ze zgromadzonych okoliczności sprawy. Skarżący nie oferuje dowodów podważających ten wniosek. Odwołuje się natomiast wyłącznie do faktu niezrealizowania obiektów przewidzianych w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1972 r., co nie wyczerpuje okoliczności niniejszej sprawy i nie stanowi oceny materiału dowodowego na podstawie całokształtu zebranych dowodów. Nie są zatem trafne podnoszone w powyższym zakresie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zrealizowanie celu wywłaszczenia na działce objętej żądaniem zwrotu, wyklucza natomiast zbędność tej działki na cel wywłaszczenia.
W okolicznościach badanej sprawy nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Autor kasacji naruszenia powyższych przepisów dopatruje się w powiązaniu z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., regulującymi kwestie gromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. O ile nie budzi wątpliwości treść normy prawnej wynikającej z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co zresztą autor kasacji wyraźnie artykułuje wskazując na wadliwość ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy, to brak jest podstaw do objęcia owa normą także art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Powszechnie przyjmuje się, iż art. 133 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę orzekania na podstawie akt sprawy i może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli zaskarżonym wyrokiem: oddalono skargę mimo niekompletnych akt sprawy; pominięto istotną części akt sprawy; oparto orzeczenie na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jednocześnie wyraźnie odróżnia się poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy ale w oparciu o okoliczności, których autor kasacji nie akceptuje. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie dopełnia zatem normy prawnej wynikającej z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie realizacji zasady prawdy materialnej na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Podobnie normy tej nie dopełnia regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. To zaś, które może prowadzić na gruncie art. 106 § 3 p.p.s.a. ma charakter ograniczony i uzupełniający, a nadto nie służy ono wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, bowiem jest determinowane podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, tj. oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, Sam.Ter. 2002/7–8/51; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., II FSK 1788/09; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OSK 75/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pomiędzy przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. brak jest związku o normatywnym charakterze, umożliwiającego zdekodowanie jednolitej dla wszystkich tych przepisów reguły zachowania. Nieskuteczna jest zatem próba podważenia podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada wskazać, iż niepodważenie skargą kasacyjną podstawy faktycznej wyrokowania nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 137 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wskutek niewłaściwego zastosowania. Zrealizowanie celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce w wyniku wejścia w życie zamiennego planu zagospodarowania terenu "[...]", co nastąpiło jeszcze przed wystąpieniem dawnego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie przed wejściem w życie przepisów u.g.n. zakreślających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia, nie pozwala potwierdzić tezy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Należy zauważyć także złożoność i wieloetapowość realizacji "[...]". W przypadku tego rodzaju inwestycji, które ze swej natury są realizowane przez dłuższy czasu przyjmuje się możliwość ich modyfikacji. Uzasadnia to stanowisko, iż poszczególne obiekty wchodzące w skład takiej złożonej infrastruktury, realizowanej w okresach kilku, a nierzadko nawet kilkudziesięciu lat, stanowią jedynie element owej inwestycji. Nie można w takiej sytuacji wykluczyć możliwości aby na terenie takiej inwestycji, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny element infrastruktury, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca ogólne cele dokonanego wywłaszczenia. Jakkolwiek, powyższe stanowisko powszechnie akceptowane jest w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., I OSK 340/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak brak jest przekonywujących argumentów, które nie pozwalałyby stanowiskiem tym objąć także inne złożone i wieloetapowe realizacje, wykonywane w okresach wieloletnich. Z pewnością cechy te wypełnia policyjny "[...]". Wypada zatem dopuścić, także w odniesieniu do tej inwestycji, aby szczegółowe ustalenia celu wywłaszczenia dokonane w decyzji o lokalizacji szczegółowej mogły podlegać modyfikacji już na etapie jej realizacji, tak aby aktualizować ją do zmieniających się potrzeb w ramach ogólnego celu dokonanego wywłaszczenia. Tego rodzaju aktualizacja nie prowadzi do jakościowej zmiany inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzuje jedynie cel wywłaszczenia stosownie do zmieniających się potrzeb, a zatem stanowi akceptowaną w orzecznictwie modyfikację celu wywłaszczenia, nie jest zaś zmianą tegoż celu (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, OSNCP 1988/11/149; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zrealizowanie zmodyfikowanego celu wywłaszczenia stanowi realizację tegoż celu, a w konsekwencji nieruchomość nie staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Nie są także zasadne zarzuty błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1 i w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.g.n. Powyższe regulacje prawne nie wskazują sposobu, w jaki ma nastąpić realizacja celu wywłaszczenia. Nie określają także tego, że tylko ingerencja człowieka w urządzenie wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności przez jej zabudowanie stanowi realizację celu wywłaszczenia. Jakkolwiek, najczęściej realizacja tego celu następuje wskutek zmiany jakościowej wywłaszczonej nieruchomości, co ma miejsce wskutek wykonania określonych przedsięwzięć (inwestycji), to jednak łatwo odnaleźć przykłady wywłaszczeń takich nieruchomości, których stan zagospodarowania odpowiada szczegółowo określonemu celowi wywłaszczenia. Ma to miejsce chociażby w razie inwestycji złożonych, o charakterze mikroorganizmów urbanistycznych, których realizacja przewiduje występowanie nie tylko obiektów kubaturowych lub liniowych, ale także terenów zielonych o zróżnicowanym charakterze. W sytuacji, gdy wywłaszczana nieruchomość stanowi taki właśnie teren zielony o jakim mówi lokalizacja szczegółowa, realizacja celu wywłaszczenia następuje w sposób automatyczny i nie wymaga ingerencji człowieka oraz dokonania przekształceń jakościowych tegoż terenu. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nieuprawniony jest zatem zarzut kasacji o wieloletnim braku jakichkolwiek działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Teren przedmiotowej nieruchomości, wywłaszczony na cele obronności i bezpieczeństwa państwa decyzją z dnia [...] stycznia 1975 r., stanowi część większego obszaru, który był i nadal pozostaje wykorzystywany przez organy bezpieczeństwa i porządku publicznego, zgodnie ze zmieniającymi się potrzebami tych służb. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie, który pozostaje ogrodzony i strzeżony, i nie jest ogólnie dostępny. Jeśli w takiej sytuacji część terenu rozległego kompleksu policyjnego stanowią tereny zielone porośnięte trawą i drzewami, to nie można uznać, iż nie stanowią one realizacji celu wywłaszczenia tylko dlatego, że sposób zagospodarowania tej działki przed wywłaszczeniem pozostaje tożsamy z jej przeznaczeniem wskazanym w zmienionym planie zagospodarowania tegoż terenu i nie wymagał ingerencji człowieka i zmian jakościowych. Skoro zaś ów zmieniony plan zagospodarowania ternu "[...]" stanowi jedynie modyfikację celu wywłaszczenia, to okoliczności tych nie można dezawuować przy rozstrzyganiu o tym, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia na terenie dawnej działki nr [...].
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.