I OSK 1496/23

I OSK 1496/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 393/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-04-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 37 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2023 poz 259
art. 52 par. 1, art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 393/22 o odrzuceniu skargi E.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 393/22 odrzucił skargę E.O. (dalej: skarżąca) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, uznając skargę za przedwczesną z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Zdaniem Sądu I instancji, wnoszący ponaglenie powinien dać organowi wyższego stopnia czas na jego rozpoznanie. Dopiero bowiem w przypadku bezskutecznego upływu terminu na rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, może być wniesiona do sądu skarga na bezczynność organu. Samo wniesienie środka zaskarżenia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie ponaglenia w dniu złożenia skargi, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, uniemożliwia podjęcie działań przez organ nadzoru. Tymczasem, jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej stronie przysługuje środek ochrony - ponaglenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony.
Skarżąca wywiodła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której nie domagając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki podwójnej w stosunku do stawki minimalnej ze względu na znaczący nakład pracy pełnomocnika oraz wysoki poziom merytoryczny skargi kasacyjnej.
Zaskarżonemu postanowieniu w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 37 § 1 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez wadliwe zastosowanie przywołanych przepisów postępowania i odrzucenie skargi, której wniesienie i rozpoznanie nie było niedopuszczalne, a w rezultacie pozbawienie skarżącej prawa do sądu (brak merytorycznego rozpoznania skargi), skoro z urzędowych poświadczeń odbioru (w zakresie dotyczącym poświadczenia odbioru ponaglenia, załączonego nawet do skargi jako załącznik), stanowiących dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym, doręczonym podmiotowi publicznemu w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, wynika niewątpliwie, że:
a. ponaglenie skarżąca wniosła 25 listopada 2022 r., o godzinie 10:56;
b. skargę skarżąca wniosła 25 listopada 2022 r., o godzinie 11:04;
zaś poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma, a nadto jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru pisma przez organ w dacie oraz o godzinie (łącznie z chwilą odnotowaną w minutach i sekundach) w urzędowym poświadczeniu odbioru (poświadczenia);
2) art. 53 § 2b w zw. z 83 § 5 p.p.s.a. w świetle art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r. poz. 57, z późn. zm., dalej: "Ustawa") poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów p.p.s.a. - zwłaszcza w kontekście możliwości, jakie daje wnoszenie pism w formie nowoczesnej drogą elektroniczną - i przedstawienie niemającego oparcia w przepisach prawa poglądu, iżby:
a. skargę na przewlekłość lub bezczynność należało wnieść po jakimś czasie, czy też co najmniej na drugi dzień po tym, jak wniesiono ponaglenie, skoro treść przepisu mówi o "każdym czasie" w odróżnieniu od innych przepisów, gdzie mowa jest o terminie do wniesienia środka zaskarżenia (w innych przepisach czy to p.p.s.a., czy to k.p.a., istotnie mowa jest o terminie liczonym w dniach od określonego zdarzenia będącego momentem początkowym);
b. podstawową jednostką czasu miałby być dzień, gdyż przepisy prawa nie rozróżniają godzin lub minut, skoro jest to twierdzenie nieprawdziwe w kontekście przywołanego przepisu Ustawy i generowanego na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180, z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie"), urzędowego poświadczenia przedłożenia;
c. poglądem powszechnie akceptowanym w orzecznictwie było, na gruncie omawianej regulacji, przewidującej uprawnienie do wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność organu administracji publicznej, iżby stosowną skargę należało wnieść dopiero co najmniej na drugi dzień, chociaż takiego orzecznictwa na gruncie aktualnego brzmienia nowego przepisu w postaci art. 53 §2b p.p.s.a. nie ma;
- która to wykładnia prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że gdyby - hipotetycznie - ponaglenie skarżąca wniosła o godz. 23:55 danego dnia, a skargę formalnie dnia kolejnego, ale o godz. 00:02, gdzie odstęp byłby kilkuminutowy (dalej: "Hipotetyczny Przykład nr 1"), bądź ponaglenie wniesione zostałoby w piątek o godz. 20:00, gdy pracownicy organu nie wykonują pracy, a skargę o 6:00 rano w poniedziałek (dalej: "Hipotetyczny Przykład nr 2"), to skarga nie byłaby już w ocenie WSA w Warszawie niedopuszczalna, a który to rezultat wykładni jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
W skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.:
1. wydruku ponaglenia z 25 listopada 2022 r. wraz z urzędowym poświadczenia przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o godz. 10:56;
2. wydruku skargi z 25 listopada 2022 r. wraz z urzędowym poświadczenia przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o godz. 11:04;
3. wydruku kolejnego (powtórzonego) ponaglenia z 18 stycznia 2023 r. wraz z urzędowym poświadczenia przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o godz. 09:00;
4. wydruk kolejnej (powtórzonej) skargi z 18 stycznia 2023 r. wraz z urzędowym poświadczenia przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o godz. 09:08;
5. pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 1 lutego 2023 r. z nieprawidłową w świetle art. 36 k.p.a. informacją o stanie sprawy (brak wskazania terminu załatwienia sprawy, brak wskazania realnych przyczyn zwłoki);
na okoliczność, że wniesienie skargi poprzedzono otrzymanym chronologicznie wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ponagleniem, zauważając ponadto, że jeden z takich dokumentów (dotyczący ponaglenia) załączono wraz ze skargą, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, a ponadto, w zakresie dotyczącym wniesionej o godz. 11:02 (winno być 11:04 – przyp. NSA) skargi, to niżej podpisany nie mógł przypuszczać, że organ administracji publicznej naruszy zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i ukryje przekazując skargę wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego fakt, że skarga wpłynęła po ponagleniu (nie przedstawiając dokumentu w postaci wydruku, w jakiej chwili z uwzględnieniem godziny, otrzymano poszczególne dokumenty); po wniesieniu ponaglenia i skargi w dniu 25 listopada 2022 r. Skarżąca powtórzyła dokonane czynności, albowiem nie otrzymała jakiegokolwiek odzewu ze strony organu, ani informacji o otrzymaniu lub rozpoznaniu ponaglenia, ani tym bardziej o przekazaniu skargi do sądu administracyjnego; po wniesieniu ponaglenia i skargi w dniu 25 listopada 2022 r. organ nadal był bezczynny i działał przewlekłe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W piśmie procesowym z 1 września 2023 r. pełnomocnik skarżącej podkreślił, że ponaglenie nie zostało do tej pory rozpoznane, a organ nie podejmuje jakichkolwiek czynności w sprawie, stąd pogląd Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Nie ulega wątpliwości, że wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi warunek formalny skuteczności skargi na bezczynność organu kierowanej do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie jest sporna i jest akceptowana przez stronę skarżącą kasacyjnie. Rozważenia wymaga, czy postawiony w art. 52 § 2 p.p.s.a. wymóg poprzedzenia skargi na bezczynność organu skierowaniem ponaglenia został przez skarżącą zrealizowany, skoro ponaglenia tego nie rozpoznał organ nadrzędny. W ocenie Sądu I instancji, dla uznania dopuszczalności skargi na bezczynność, koniecznym jest uwzględnienie terminu, w jakim ponaglenie ma być rozpoznane, w innym wypadku wnoszenie ponaglenia pozbawione byłoby celu.
Rację ma Sąd I instancji, że wniesienie ponaglenia tego samego dnia, w którym skarżąca zdecydowała się na wniesienie skargi na bezczynność, w istocie ogranicza możliwość jego rozpatrzenia, nie zmienia to jednak faktu, że skargę na bezczynność organu można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie przysługują stronie. O ile wniesienie ponaglenia ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym i stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, o tyle zajęcie stanowiska przez organ nadrzędny nie ma wpływu na badanie zaistnienia bezczynności przez sąd administracyjny. Należy bowiem podkreślić, że postanowienie wydane w następstwie rozpoznania ponaglenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Już samo wniesienie ponaglenia otwiera stronie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Nie ma podstaw do uznania argumentacji Sądu I instancji, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest rozpoznanie ponaglenia i ewentualne wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Warunku takiego nie przewidują przepisy p.p.s.a. Oczywiście, niemal równoczesne skierowanie ponaglenia wraz z wniesieniem skargi na bezczynność, tak jak zostało to uczynione w niniejszej sprawie, istotnie ogranicza możliwość reakcji organu w postępowaniu administracyjnym na zarzuty strony w kwestii istnienia stanu bezczynności, nie niweczy jednak dopuszczalności skargi na bezczynność. Z przepisów nie wynika bowiem, jaki czas powinien dzielić wniesienie ponaglenia od wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłość. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie. Należy zwrócić uwagę, że ponaglenie skierowane jest bezpośrednio do organu, zaś skarga wnoszona jest do sądu za jego pośrednictwem. Równoczesne wniesienie obu środków również w wymiarze faktycznym nie ogranicza organu w możliwości rozpoznania ponaglenia. Natomiast uniezależnienie możliwości wniesienia skargi od rozpoznania ponaglenia ma swoje uzasadnienie, także aksjologiczne, w zapewnieniu stronom ochrony praw, niezależnie od stanowiska zajętego przez organ.
Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność. Wprowadził jedynie warunek, że skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa (por. wyr. NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19). Brak jest zatem normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowego warunku realizacji prawa do sądu, jakim byłby wymóg, aby dla dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania konieczne było nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny byłby także upływ terminu na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia wobec ponaglenia przez organ. Należy zauważyć, że taka wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. jest stosowana również w orzecznictwie NSA, który przyjmuje w oparciu o powołany przepis, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1314/19, LEX nr 2777904, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/19, wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18, LEX nr 2573182, wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, zgodnie z którym, gdyby dopuścić taką sytuację, że jednego dnia można byłoby wnieść ponaglenie i skargę do sądu administracyjnego, podważałoby to racjonalność ustawodawcy. Prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest warunkiem do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. II OSK 2654/13; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). W ocenie NSA, gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości wniesienia skargi od rozpoznania ponaglenia, to taki wymóg zostałby wprowadzony wprost w ustawie. Skarga na bezczynność i przewlekłość może być zatem wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 854/13). W uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że językowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. traktującego literalnie o możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje na to, że musi ona być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. W sprawach bezczynności oraz przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Nie ma zatem istotnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem a skargą do sądu administracyjnego, skoro skierowanie takiego ponaglenia stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2023 r. II OSK 950/23). Do ustalenia, czy skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna, wystarczające jest stwierdzenie, że została poprzedzona ponagleniem.
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego ponieważ art. 203 i 204 p.p.s.a. nie ma zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.02.2008 r., sygn. I OPS 4/07).