I OSK 1496/19

I OSK 1496/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 952/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 995
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 174, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 952/18 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 lutego 2018 r. nr 225/C/2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2018 r. oddalił skargę J. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 lutego 2018 r. nr 225/C/2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 6 września 2017 r. Starosta P. ustalił odszkodowanie w kwocie 4 024,00 zł na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy, z siedzibą w P. za nieruchomość, położoną w obrębie ewidencyjnym K., jednostka ewidencyjna R., stanowiącą działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami wskazanymi w ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powyższa nieruchomość stała się własnością Gminy R., na mocy decyzji Starosty P. z 18 sierpnia 2014 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła własność J. L. s. Z. i A. W Dziale III ww. księgi wieczystej ujawniona była służebność przesyłu na rzecz E. S.A., z siedzibą w G. oraz ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebność osobista na rzecz Z. i A. L. W Dziale IV KW ujawnione były hipoteki: umowne zwykłe na rzecz Rejonowego Urzędu Pracy w P. oraz umowna zwykła i przymusowa zwykła na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P.. Starosta P., wskazując że zgodnie z art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej, odszkodowanie podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wraz z odsetkami, wystąpił do ZUS Oddział w P. Inspektorat P. oraz do Powiatowego Urzędu Pracy w P. W piśmie z 18 maja 2017 r. ZUS oświadczył, "że zadłużenie z tytułu składek zabezpieczone na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Pana J. L. (...) zostało w całości uregulowane", zaś Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. poinformował, "iż J. L. jest dłużnikiem solidarnym Powiatowego Urzędu Pracy w P. jako poręczyciel pożyczki udzielonej Z. L., której zabezpieczeniem była hipoteka umowna na nieruchomości, której właścicielem jest aktualnie J. L. W związku z powyższym wniósł o przekazanie kwoty wyliczonego odszkodowania na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w P., tytułem nieuregulowania należności, w związku z którym ustanowiona jest hipoteka - pismo z dnia 15 maja 2017 r. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 17 maja 2017 r., z pracownikiem Powiatowego Urzędu Pracy, stanowiąca że "(...) z informacji uzyskanej z PUP w P. wynika, że należność główna zadłużenia wynosi 56 300,00 zł, kwota ta kilkukrotnie przewyższa wartość oszacowanego w operacie odszkodowania (...)".
Wobec powyższego Starosta P. ustalone odszkodowanie, przekazał na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy z siedzibą w P..
Decyzją z 28 lutego 2018 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania J. L., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z 6 września 2017 r. w części, dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w P. i w tej części orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Powiatu P. - na konto Powiatowego Urzędu Pracy w P., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na art. 12 ust. 4c specustawy drogowej Wojewoda wskazał, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 26 września 2014 r., hipoteka ustanowiona na nieruchomości, jako ograniczone prawo rzeczowe, wygasła. Właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, a także osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie (art. 12 ust. 4f ww. ustawy). Dalej organ wyjaśnił, że w Dziale IV KW [...] ujawnione były hipoteki: umowne zwykłe na rzecz Rejonowego Urzędu Pracy w P. oraz umowna zwykła i przymusowa zwykła, na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P.. Zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń, zostało w całości uregulowane. Organ II instancji uznał zawarty w odwołaniu zarzut, dotyczący konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez dołączenie dokumentów, wskazujących na wysokość zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, wraz z wyliczeniem przez biegłego należnych odsetek, do dnia wydania decyzji, za uzasadniony. Wobec powyższego pismem z 21 listopada 2017 r. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w P. o udzielenie informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką (KW [...]). W odpowiedzi PUP w P. zawarł, że na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na 26 września 2014 r. wynosi: należność główna: 56 300,00 zł, odsetki: 122 602,50 zł, natomiast wysokość świadczenia wraz z odsetkami na 24 listopada 2017 r. wynosi: należność główna: 56 300,00 zł, odsetki:136 455,39 zł.
Organ wyjaśnił, że w wyniku reformy ustrojowej, wcześniejsze Rejonowe Urzędy Pracy z dniem 1 stycznia 2000 r. stały się Powiatowymi Urzędami Pracy, a zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) powiatowi przyznano osobowość prawną. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że organ powiatowy błędnie określił podmiot, na rzecz którego ustalił odszkodowanie. Podmiotem praw i obowiązków jest natomiast Powiat P.. W związku z powyższym należało ustalić odszkodowanie na jego rzecz.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że skarga podnosi zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej, poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wysokość zabezpieczonej hipoteką wierzytelności w każdym wypadku wyznacza wysokość należnego odszkodowania i w konsekwencji wadliwe zastosowanie tego przepisu, gdyż ustalono wysokość odszkodowania w wysokości niższej, niż świadczenie główne z należnymi odsetkami z tytułu umowy kredytu. Zdaniem Sądu I instancji, faktem jest, że brzmienie art. 18 ust. 1c specustawy drogowej: "Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami", może nastręczać wątpliwości interpretacyjne. Literalne brzmienie zdania pierwszego wskazywałoby, że w takiej sytuacji zawsze odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki będzie równe wysokości świadczenia głównego z odsetkami, niezależnie od wartości nieruchomości. Taka wykładnia kłóci się jednak z przepisami, regulującymi zasady wyceny nieruchomości, przewidzianymi w u.g.n. oraz dawałaby nieuzasadnione uprzywilejowanie jednej z grup obrotu gospodarczego, tj. podmiotom, które swoje należności zabezpieczyły poprzez uzyskanie wpisu hipoteki. Stosownie bowiem do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, co do zasady, stanowi jej wartość rynkowa. Ta generalna zasada nie może doznać żadnego ograniczenia przez przepis szczególny, a wykładnia proponowana przez skarżącego do tego by się sprowadziła. Dalej Sąd I instancji wskazał, że hipoteki obciążające nieruchomości, za przejęcie których w niniejszej sprawie przyznano odszkodowanie, niewątpliwie są "innymi prawami rzeczowymi", w rozumieniu art. 128 ust. 2 u.g.n. (zob. art. 244 § 1 k.c.). W orzecznictwie za utrwalone należy uznać jednak stanowisko, że "W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, odszkodowanie ulega zmniejszeniu o kwotę równą wartości tych innych praw rzeczowych w stosunku, w jakim część wywłaszczona pozostaje do całej nieruchomości.
Za niezasadny Sąd I Instancji uznał również zarzut skarżącego dotyczący braku podstaw do skutecznego wywodzenia, że powiat posiada osobowość prawną. Wskazał, że prawo przyznaje poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego podmiotowość prawną, przy czym podmiotowość tę dzieli się na publiczną i prywatną (cywilnoprawną). Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995, ze zm.), powiat posiada osobowość prawną, która pozwala mu być zarówno podmiotem praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, jak i publicznoprawnym. Stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. urzędy rejonowe oraz zamiejscowe jednostki urzędów rejonowych w tych miastach będących siedzibami władz powiatów, w których nie ma siedzib władz miasta na prawach powiatu, stają się starostwami powiatowymi. Stosownie do art. 19 ust. 1, 2 i 4 Minister Pracy i Polityki Socjalnej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, w drodze rozporządzenia wydanego do dnia 31 grudnia 1998 r., dostosuje organizację i obszar działania wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy do organizacji administracji publicznej, a z dniem 1 stycznia 2000 r. urzędy pracy, inne niż wojewódzkie urzędy pracy, stają się powiatowymi urzędami pracy wchodzącymi w skład powiatowej administracji zespolonej. Przedstawione zmiany nastąpiły ex lege, co przesądza o braku słuszności twierdzenia skarżącego o samodzielnym ustalaniu następcy prawnego wierzyciela przez organy w postępowaniu administracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. L. wnosząc o uchylenie wyroku i poprzedzających je decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1. naruszenie przepisów art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego wadliwą interpretację rozszerzającą i wskazanie, że na podstawie tego przepisu Powiat P. bez posiadania tytułu prawnego lub jakichkolwiek dokumentów stał się wierzycielem hipotecznym a zarazem stroną w sprawie,
2. naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez wskazanie w decyzji, że Powiatowy Urząd Pracy w P. skutecznie złożył wniosek o zaliczenie kwoty odszkodowania na poczet mającego istnieć długu wobec Urzędu, a w jego miejsce jako wierzyciel wstąpił na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym Powiat P., podczas gdy jednostka ta nie posiada osobowości prawnej i nie jest podmiotem praw i obowiązków, gdyż nie istnieje przepis prawa takowe nadający, a tym samym wniosek ten winien zostać pozostawiony bez rozpoznania jako niepochodzący od strony postępowania, a jednocześnie bez podstawy prawnej prawa cywilnego stwierdzenie nabycia wierzytelności przez Powiat P.,
3. naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez orzeczenie utrzymania w mocy w decyzji przekazującej odszkodowanie na rzecz Powiatu P. pomimo braku tytułu wykonawczego lub potwierdzenia istnienia cywilnego zobowiązania wobec Powiatu,
4. naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niedziałanie w ramach przepisów prawa w sposób niepogłębiający zaufanie do organów samorządowych i przywoływanie przepisów prawa administracyjnego niezwiązanych z postępowaniem cywilnym na okoliczności wydania rażąco wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie i orzeczenia wypłaty odszkodowania na rzecz Powiatu P. z przekroczeniem kompetencji zarezerwowanych dla sądów powszechnych cywilnych,
5. naruszenie przepisów art. 10 ustawy o księgach wieczystych, poprzez ustalenie, na podstawie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, iż Powiat P. stał się wierzycielem hipotecznym,
6. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie przekroczenia kompetencji orzekania organów administracji w sprawach cywilnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113), gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.
W pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zarzut naruszenia przepisu 141 § 4 P.p.s.a., stanowiący o koniecznych elementach uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyłącznie w sytuacji, gdyby sporządzono je w taki sposób, że niemożliwą jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. A zatem, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.
Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi, że podważanie zaakceptowanych przez sąd ustaleń nie może nastąpić poprzez formułowanie zarzutu naruszenia przepisu regulującego wymogi formalne uzasadnienia. Tymczasem badana kasacja wskazując na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zmierzała w istocie w sposób nieuprawniony do podważenia stanowiska sądu w zakresie przyjętych przezeń ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie. Zdaniem Sądu II instancji, wbrew zarzutom, kontrolowane uzasadnienie umożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia sądu. Ich prawidłowości poprzez ten zarzut podważyć nie można.
Z tego względu wbrew stanowisku autora kasacji w niniejszej sprawie nie naruszono przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6 K.p.a. i art. 7 i 8 Kpa wskazać należało, że zarzut ten, jako że dotyczy przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jest nieprawidłowo sformułowany. Prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powinien bowiem wskazywać na naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisy tej właśnie ustawy znajdują zastosowanie przed Sądem pierwszej instancji. Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia, czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro Sąd nie stosuje przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, to nie mogły być one przez niego naruszone. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał wspomnianych przepisów z żadnym przepisem regulującym procedurę sądowoadministracyjną. Pomimo tych braków Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn.. akt I OPS 10/09 uznał za możliwe odniesienie się do tych zarzutów.
Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. wskazać należało, iż został on sporządzony niestarannie. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Art. 8 K.p.a. składa się z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów) mających zróżnicowaną treść normatywną. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy skarga wskazuje jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z treści zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 8 K.p.a., a także z jego uzasadnienia nie wynika, który z paragrafów owego artykułu autorka kasacji uznaje za naruszony. Zarzut kasacyjny w powyższym zakresie nie nadaje się zatem do rozpoznania.
Z kolei wskazanie na naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., uzasadnione działaniem organów w sposób nie pogłębiający zaufania do nich na skutek przywoływania przepisów prawa administracyjnego z przekroczeniem kompetencji zarezerwowanych dla sądów powszechnych i cywilnych nie mogło skutecznie podważyć wyroku akceptującego decyzje organów obu instancji.
Przepis art. 7 K.p.a. wyraża zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten dotyczy zatem ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Aby uczynić zadość zawartej w nim zasadzie organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ich ustalenia, winien także przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania istotnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także dokonać ich oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454). W zarzucie tym autor kasacji nie wskazuje na wadliwości ustaleń faktycznych badanego postępowania administracyjnego. Tymczasem zarzut aby mógł być skuteczny winien do przepisu wskazanego na naruszony przyporządkować prawidłową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania, ponieważ to wyłącznie skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. Działanie na podstawie przepisów prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ administracji zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. winien dla swej skuteczności wskazywać także na naruszone regulacje będące podstawą kwestionowanych decyzji, czy tez poprzedzającego je postępowania. W przeciwnym wypadku z uwagi na niepełność zarzutu kasacji nie sposób przyjąć, aby wykazano wadliwość w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd II instancji nie jest uprawiony do zastępowania w tym skarżącego kasacyjnie, do domyślania rzeczywistych intencji autora środka zaskarżenia.
Przystępując do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego zwrócić uwagę należy, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor kasacji powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego.
Wskazując w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym zarzucono Sądowi I instancji wadliwe zaakceptowanie błędnej interpretacji tego przepisu poprzez przyjęcie, że na jego podstawie możliwa jest zmiana wierzyciela hipotecznego w sytuacji gdy konieczne było wytoczenie w tym celu powództwa przed sądem powszechnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany zarzut nie mógł doprowadzić do podważenia kontrolowanego wyroku. Wbrew stanowisku autora kasacji Sąd I instancji przytoczył przepis art. 2 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym wyłącznie celem wykazania, że stanowi on podstawę prawną przyznania osobowości prawnej powiatowi. Z rozważań Sądu I instancji nie wynika, by przepis ten stanowił podstawę prawną zmiany wierzyciela hipotecznego.
W tej sytuacji nie można przyjąć również, by skarga kasacyjna zasadnie zarzucała nieuprawnione pominięcie drogi postępowania cywilnego.
Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).