I OSK 1492/08

I OSK 1492/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Maria Werpachowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Sygn. powiązane
II OSK 1492/08 - Wyrok NSA z 2009-04-17
II SA/Rz 985/07 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2008-06-06
II SA/Sz 1030/07 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2008-09-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
art.3 ust.3
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del.WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1030/07 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 1030/07 oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2007 r.
nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu [...] lipca 2007 r. J. L. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] przyznał J. L. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, począwszy od 1 sierpnia 2007 r. do 31 stycznia 2008 r. w wysokości 22,59 zł miesięcznie.
Strona wnosząc w odwołaniu o uchylenie wymienionej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzuciła bezpodstawne doliczenie do uzyskiwanego dochodu z tytułu emerytury - dodatku pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ powołał się na art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdzając, że do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych, natomiast dodatek pielęgnacyjny został prawidłowo uwzględniony w dochodach odwołującej się przez organ I instancji.
Decyzja SKO stała się przedmiotem skargi J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wniosła o jej uchylenie.
W ocenie skarżącej, analiza przepisów dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne w omawianym zakresie (w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat) wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie są to świadczenia spełniające identyczną funkcję. To zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się nie tylko zasiłków pielęgnacyjnych, ale również dodatków pielęgnacyjnych. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia, by świadczenia te przy ustalaniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego traktować w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat życia, odmiennie.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając wyrokiem z dnia
17 września 2008 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę J. L. w uzasadnieniu stwierdził,
że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ustawodawca zdefiniował pojęcie dochodu w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t. z 2007 r., Dz. U. Nr 35, poz. 219), uznając zań wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu.
W dalszej części art. 3 ust. 3 ustawy zawarte zostało enumeratywne wyliczenie świadczeń, których nie wlicza się do dochodu. Są to: świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, dodatek dla sierot zupełnych, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, dodatek z tytułu urodzenia dziecka, pomoc w zakresie dożywiania, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek okresowy z pomocy społecznej, jednorazowe świadczenie pieniężne i świadczenie w naturze z pomocy społecznej, dodatek mieszkaniowy oraz zapomogi pieniężne, o których mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.
Za nieuzasadnione Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał twierdzenie skarżącej, że dodatek pielęgnacyjny nie powinien podlegać wliczeniu do dochodu. W cytowanym art. 3 ust. 3 ustawy, wśród możliwych do odliczenia od dochodu świadczeń, nie został bowiem wymieniony dodatek pielęgnacyjny. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej o zasadności dokonania wykładni celowościowej definicji dochodu w kontekście postanowień art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wedle której dodatek pielęgnacyjny, jako świadczenie o charakterze zbliżonym do zasiłku pielęgnacyjnego, nie powinien być uwzględniany przy ustaleniu dochodu na potrzeby obliczenia dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu wyłączenie z dochodów gospodarstwa domowego dodatku pielęgnacyjnego nie znajduje uzasadnienia
w obowiązujących przepisach prawa. Powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002/1/47), wskazał,
że przy wykładni przepisu w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową Ta reguła ma zastosowanie zwłaszcza wtedy, gdy wykładane pojęcie ma charakter definicji. Wykładnia językowa art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych daje jednoznaczny wynik, nie pozostawiając wątpliwości co do definicji dochodu jak i wymienionych enumeratywnie, na zasadzie wyjątków, świadczeń niewchodzących w skład dochodu. W takim przypadku stosowanie wykładni celowościowej stało się nieuzasadnione. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07, w którym stwierdzono, m.in., że osoba uprawiona do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma prawa do emerytury lub renty i jest w sytuacji finansowej znacznie gorszej od osoby otrzymującej dodatek pielęgnacyjny, który jest dodatkiem do emerytury lub renty. Ustawodawca wyłączając zasiłek pielęgnacyjny z dochodu, od którego zależy prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, a włączając do niego dodatek pielęgnacyjny, wyrównał szanse do otrzymania w miarę równych dodatków mieszkaniowych osób najuboższych, otrzymujących świadczenia socjalne z osobami otrzymującymi stałe świadczenie emerytalne bądź rentowe.
W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie dokonało prawidłowych ustaleń faktycznych oraz obliczeń kwoty należnego dodatku mieszkaniowego przedstawiając w decyzji sposób wyliczenia dodatku i uzasadniając wydaną decyzję zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
17 września 2008 r. II SA/Sz 1030/07 skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata wniosła J. L. Zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Koszalinie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Koszalina a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia odstąpienie w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, polegającą na błędnym przyjęciu, że do dochodu gospodarstwa domowego będącego podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego podlega wliczeniu dodatek pielęgnacyjny.
Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu w zakresie interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazał, że w myśl art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających
z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby
w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przepis art. 16 ust. 2 pkt. 3 ustawy stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat.
Z przepisów powyższych wynika, iż zarówno dodatek jak i zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom, które ukończyły 75 lat niezależnie od tego, czy są one dotknięte niepełnosprawnością lub niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji. Ustawodawca domniemywa tutaj, że osoby, które ukończyły 75 lat podlegają związanej z wiekiem nieporadności i osłabieniu sprawności, co wiąże się z dodatkowymi wydatkami, które zrekompensować mają dodatek albo zasiłek pielęgnacyjny. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są też tak samo traktowane na gruncie podatkowym, albowiem w myśl przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych wolne od podatku dochodowego są zarówno dodatek pielęgnacyjny jak i zasiłek pielęgnacyjny. Świadczenia te spełniają zatem identyczne funkcje. To zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego, nie wlicza się tak zasiłków pielęgnacyjnych jak i dodatków pielęgnacyjnych. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia, by świadczenia te przy ustalaniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego traktować w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat życia, odmiennie (wyrok NSA z dnia 13.02.2003 r., sygn. I SA 1700/02, Lex nr 148863). Autor skargi kasacyjnej podniósł, że takiej wykładni przepisu art.3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie sprzeciwia się treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. K 16/03. Podkreślił, że w postępowaniu przed Trybunałem
w imieniu ustawodawcy - Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej - stanowisko przedstawił Marszałek Sejmu. Zdaniem Marszałka Sejmu zarzut niezgodności art. 3 ust.3 ustawy
z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy, z art. 2 i art. 32 Konstytucji, był zasadny. Według przedstawiciela ustawodawcy regulacja zawarta w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej i prowadzi do dyskryminacji osób pobierających dodatki pielęgnacyjne.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy
o dodatkach mieszkaniowych Sąd I instancji zastosować powinien wykładnię celowościową. Należy odstąpić od wykładni językowej przepisu, jeżeli rezultaty wykładni językowej są nie do pogodzenia z celem przepisu. Skoro dokonana przez ustawodawcę autentyczna wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdza, iż brak w katalogu wyłączeń od dochodów dodatków pielęgnacyjnych, narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, to opieranie się przez sąd na dosłownym brzmieniu przepisu jest błędne.
Strona powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 listopada 2005 roku, sygn. I OSK 198/05, LEX nr 196714, który wydany został już po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2004 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "używane przez ustawodawcę
w różnych aktach prawnych pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych". Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się Sąd I instancji, nie stanowi zatem przeszkody w przyjęciu celowościowej wykładni przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Wniosek o zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadniono trudną sytuacją finansową strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że do dochodu gospodarstwa domowego będącego podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego wliczeniu podlega dodatek pielęgnacyjny. W ocenie kasatora, przy interpretacji tego przepisu Sąd I instancji powinien zastosować wykładnię celowościową, a nie poprzestać na wykładni językowej. Autor skargi kasacyjnej podniósł przy tym, że dokonaniu takiej wykładni powołanego przepisu nie sprzeciwia się treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. K 16/03.
Odnosząc się do postawionego zarzutu zauważyć należy, że dla potrzeb ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych ustawodawca zdefiniował pojęcie dochodu w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba
że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Przepis ten zawiera definicję legalną dochodu określoną przez ustawodawcę dla potrzeb postępowania w sprawie przyznawania dodatków mieszkaniowych. Wskazuje, jak na gruncie powołanej ustawy należy pojmować słowo "dochód". Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi regulację
o charakterze podstawowym. Jednocześnie w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 ustawodawca postanowił, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Wymienił zatem w tym zdaniu w sposób wyczerpujący świadczenia, których nie wlicza się do dochodu w rozumieniu określonym ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Zdanie drugie art. 3 ust. 3 powołanej ustawy ma zatem charakter wyjątkowy, bowiem pozwala nie wliczać do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego, wymienionych w nim rodzajów przychodów.
Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie przez Sąd I instancji, czy dodatek pielęgnacyjny otrzymywany przez skarżącą podlega, czy też nie podlega wliczeniu do dochodu. Naczelny Sąd Administracyjny
w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie
z którym dodatek pielęgnacyjny podlega wliczeniu do dochodu, na podstawie którego oblicza się wysokość dodatku mieszkaniowego. Za nietrafny NSA uznał tym samym zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bowiem nie można zasadnie czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego z powodu niezastosowania wykładni celowościowej.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1998 sygn. akt I CKN 664/97 (Lex nr 34214) wskazał, że "W doktrynie i judykaturze sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, wykładnia systemowa, wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W myśl zasady interpretatio cessat in claris nie zawsze zachodzić będzie jednak konieczność użycia kolejno wszystkich tych sposobów, w szczególności nie będzie potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych, czy też językowych
i systemowych, uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy".
W ocenie NSA przepis art. 3 ust. 3, ustanawiający w zdaniu drugim wyjątek
w zaliczeniu określonych przychodów (uzyskiwanych świadczeń) do dochodu
w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wymaga stosowania, poza wykładnią językową, wykładni systemowej czy funkcjonalnej. Z przepisu tego wynika wprost, że do dochodu nie wlicza się zasiłku pielęgnacyjnego. Skoro natomiast ustawodawca nie wymienił w nim dodatku pielęgnacyjnego, dodatek ten podlega wliczeniu do dochodu.
Zasiłek pielęgnacyjny (wymieniony w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) uregulowany został w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), natomiast dodatek pielęgnacyjny w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji lub osiągnięciem 75 lat.
Dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach
i rentach z FUS, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. Jednocześnie zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Niezależnie od celu i charakteru obu świadczeń, a także funkcji jaką spełniają,
nie sposób przyjąć, że jest to jedno świadczenie i powinno być tak samo traktowane na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie zmienia tego poglądu fakt, że art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która otrzymuje dodatek pielęgnacyjny. Brak jest w ocenie NSA podstaw do uznania, że pojęcia te są tożsame i tam, gdzie ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych mówi o zasiłku pielęgnacyjnym ma na myśli nie tylko zasiłek ale i dodatek pielęgnacyjny. Podkreślenia wymaga, że art. 3 ust. 3 powołanej ustawy jest jasny i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z niego, że do dochodu, na podstawie którego ustala się wysokość dodatku mieszkaniowego nie wlicza się zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie potraktował jednakowo osób otrzymujących zasiłek pielęgnacyjny i osób otrzymujących dodatek pielęgnacyjny. Poprzez niewymienienie w tym przepisie (w zdaniu drugim) dodatku pielęgnacyjnego nakazał jego wliczanie do dochodu na potrzeby ustalenia i wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. K 16/03, OTK-A 2004/07/68, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy
z art. 2 i art. 32 Konstytucji orzekł, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że mimo iż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami zbliżonymi z uwagi na cel ich przyznawania, to jednak zachodzą pomiędzy nimi zasadnicze różnice. Przy ustalaniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego nie można zatem uznać, że powinny być one traktowane jednakowo. Świadczenia te są bowiem wypłacane na podstawie odrębnych ustaw. Dodatek pielęgnacyjny jest wypłacany na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
i przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty ex lege w przypadku, gdy spełnione są przesłanki ustawowe (niezdolność do samodzielnej egzystencji albo ukończone 75 lat). Natomiast zasiłek pielęgnacyjny jest wypłacany na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych i jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Jest on przyznawany osobie, która nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, a przesłanką jego uzyskania jest uprzednie orzeczenie o niepełnosprawności (ustalenie niezdolności do samodzielnej egzystencji lub osiągnięcie 75 lat). Odmienne traktowanie przez ustawodawcę kwoty dodatku pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego uzasadnia zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie obu kategorii uprawnionych przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego.
Nie sposób tym samym, dokonując wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznać, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami tożsamymi. Z tego też względu, gdy ustawodawca wymienia w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych zasiłek pielęgnacyjny, jako niepodlegający wliczeniu do dochodu, nie ma podstaw, aby uznać, że równocześnie ma na myśli dodatek pielęgnacyjny.
Punktem wyjścia dla rozważań w zakresie interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wykładnia językowa (gramatyczna) i na niej
należy poprzestać rozpatrując niniejszą sprawę. Wykładnia ta jest bowiem wystarczająca dla właściwego rozumienia wskazanego przepisu. Według tej wykładni normie należy przypisywać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Istotą tej wykładni jest także domniemanie języka prawnego, zgodnie z którym jeżeli prawodawca nadał określonym wyrażeniom znaczenie swoiste, to tak należy je rozumieć.
W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie wskazywano, że od jasnego
i niebudzącego wątpliwości literalnego brzmienia przepisu wolno odstąpić i oprzeć się na innych rodzajach wykładni tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy przemawiają za tym doniosłe racje. Może to mieć miejsce m.in. wówczas, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do niemożliwych
do zaakceptowania z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności
z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Jeżeli takie okoliczności
nie zachodzą, to interpretacja powinna zostać dokonana w oparciu o wykładnię językową.
W ocenie Sądu rozpatrującego skargę kasacyjną żadna z tych okoliczności
nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nadto, w doktrynie przyjmuje się, że nawet, gdy mamy do czynienia z wymienionymi wyżej wartościami, nie w każdym przypadku dopuszczalne jest przełamanie rezultatu zastosowania reguł językowych. Nie powinno
się dokonywać przełamania rezultatów zastosowania reguł językowych m.in. wtedy, gdy miałoby ono dotyczyć treści jednoznacznie językowo sformułowanej definicji legalnej,
a także jednoznacznego językowo przepisu modyfikującego przepis centralny, przez rozszerzenie zakresu tego modyfikatora, co znajduje uzasadnienie w paremii exceptiones non sunt extendendae (zob. Zbigniew Radwański, Maciej Zieliński [w:] "Prawo cywilne – część ogólna" Tom I pod red. Marka Safjana, Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2007, str. 472).
NSA nie podziela zatem poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyrokach: z dnia 25 listopada 2005 r. I OSK 198/05 Lex nr 196714, z dnia 19 kwietnia 2007 r. I OSK 744/06 Lex nr 320111, z dnia 9 lipca 2008 r. I OSK 1277/07, w których stwierdzono, że ze względu na cel obu świadczeń brak jest podstaw, aby nie były one traktowane jednakowo. Za trafne uznaje zaś stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. I OSK 194/07 (Lex 454019).
Zauważyć należy, że choć Marszałek Sejmu RP – przedstawiając stanowisko Sejmu w sprawie zarzutu niezgodności art. 3 ust. 3 z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP – zarzut uznał za zasadny, w zakresie w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy, to przepis ten od czasu opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 16/03 (Dz. U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1784), choć był trzykrotnie zmieniany w dalszym ciągu nie przewiduje, aby dodatek pielęgnacyjny nie podlegał wliczeniu do dochodu. Zmiany art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonane przez art. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r.
o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 64 poz. 447); przez art. 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych
(Dz. U. Nr 208 poz. 1535); przez art. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 35 poz. 219), nie doprowadziły do takiej zmiany stanu prawnego, który pozwalałby na niewliczanie dodatku pielęgnacyjnego do dochodu, od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego. Nie sposób w związku z powyższym wyprowadzić wniosek, że wolą ustawodawcy było, aby dodatki mieszkaniowe nie podlegały wliczeniu do dochodu, tym bardziej, że ustawodawca zmiany brzmienia tego przepisu dokonywał w taki sposób, że do świadczeń dotychczas wymienionych w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 dodawał nowe świadczenia, które nie podlegają wliczeniu do dochodu.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. K 16/03 stwierdził,
że regulacja art. 3 ust. 3 może budzić pewne wątpliwości, co nie oznacza, że jest niekonstytucyjna. Zaznaczył przy tym, że Trybunał Konstytucyjny zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących, a nie ma kompetencji do "uzupełniania" obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania, które zdaniem wnioskodawcy powinny znaleźć się w zaskarżonym akcie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że także rolą sądu administracyjnego nie jest uzupełnianie obowiązującego prawa poprzez dokonywanie takiej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy
o dodatkach mieszkaniowych, aby zrównać sytuację osób otrzymujących zasiłki pielęgnacyjne i dodatki pielęgnacyjne. Wola ustawodawcy została jednoznacznie wyrażona w powołanym przepisie, stąd też nie ma podstaw do dokonywania jego wykładni systemowej lub celowościowej, zwłaszcza, że prowadziłaby ona do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej.
Z tych względów stwierdzając, że dokonanej przez Sąd I instancji wykładni
art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można zarzucić naruszenia prawa, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sąd odstąpił od zasądzenia przez stronę, która wniosła skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.