I OSK 1486/23

I OSK 1486/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2627/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-27
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 18 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K., A.F., D.M., J.M., T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2627/22 w sprawie ze skargi M.K., A.F., D.M., J.M., T.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2022 r. nr DN.gn.625.269.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2627/22, oddalił skargę M.K., A.F., D.M., J.M., T.W., zwanych dalej "skarżącymi", na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 30 września 2022 r., nr DN.gn.625.269.2021, w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej "P.p.s.a.", zarzucając:
a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;
b) naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r., znak: L: R.II/4/6/10/51 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...] upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki
nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w
art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu spraw był związany granicami skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przedstawić należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Orzeczeniem z dnia 28 sierpnia 1951 r., znak: L: R.II/4/6/10/51, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o ogólnym obszarze [...] ha, położone w gromadzie [...], powiat [...], w tym nieruchomość stanowiącą w dacie przejęcia własność J.M.1 (pkt II poz. 1 orzeczenia). Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2019 r. skarżący wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części dotyczącej ich poprzednika prawnego, J.M.1.
Organy obu instancji uznały, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Organy ustaliły, że orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. miało zostać podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] oraz u sołtysa gromady [...], w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej PPRN w [...], PGRN w [...] oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie [...]. W orzeczeniu z dnia 28 sierpnia 1951 r. zawarto pouczenie, zgodnie z którym, w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu, stronom służyło prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...].
Nie udało się odnaleźć dokumentacji dotyczącej publikacji orzeczenia PPRN w [...], jego ogłoszenia, czy też wyłożenia do wglądu. Na odwrocie kwestionowanego orzeczenia PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. znajduje się jednak adnotacja sołtysa gromady [...], potwierdzająca ogłoszenie orzeczenia "w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich". Z adnotacji tej, podpisanej przez sołtysa gromady, wynika, że orzeczenie PPRN w [...] w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich w gromadzie [...] zostało podane do powszechnej wiadomości zainteresowanym gromady [...] i [...], przez odczytanie na zebraniu gromadzkim w dniu 30 października 1951 r. Jednocześnie na zebraniu tym sołtys podał do wiadomości, że orzeczenie było do wglądu u sołtysa i w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...]. Z treści powołanej adnotacji wynika, że do powszechnej wiadomości zostało podane orzeczenie PPRN w [...] z dnia 18 października 1951 r. Organy wskazały, że obecnie trudno jest ocenić, czy w sprawie zaszła omyłka w podaniu daty orzeczenia, czy też podano do wiadomości inne orzeczenie. Uznano jednak, że skoro adnotacja podpisana przez sołtysa gromady [...] znajduje się na odwrocie kwestionowanego orzeczenia PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. to istnieją podstawy do uznania, że do powszechnej wiadomości zostało podane najprawdopodobniej orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. Powołana adnotacja w ocenie organów potwierdza zarazem, że orzeczenia ówczesnych organów były podawane do publicznej wiadomości, zgodnie z zawartymi w nich pouczeniami.
Ponad powyższe organ II instancji wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] postanowieniem z dnia 28 grudnia 1964 r., znak: L: R.II/4/6/10/51/64, dokonało aktualizacji orzeczenia PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonych we wsi [...]. Na postanowieniu tym znajduje się klauzula, zgodnie z którą postanowienie stało się ostateczne, w rozumieniu art. 190 K.p.a., z datą wpisu 22 kwietnia 1965 r. Także na orzeczeniu PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. znajduje się klauzula informująca o ostateczności orzeczenia w rozumieniu art. 190 K.p.a. z datą wpisu klauzuli 22 kwietnia 1965 r. Jako istotne wskazano, że Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z dnia 3 października 2003 r. potwierdził zgodność kserokopii orzeczenia z dokumentem złożonym w aktach księgi wieczystej [...]. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Także klauzula ostateczności na orzeczeniu PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. potwierdza, że orzeczenie było doręczone (ogłoszone) i nie zostało zaskarżone.
Wskazano ponadto, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 8 sierpnia 1961 r. RL.V-110/161/61 uchylająca orzeczenie PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r., w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gospodarstw rolnych (położonych we wsi [...]) od kilkudziesięciu właścicieli, którzy w latach 1956-1957 powrócili do wsi [...] i na podstawie decyzji tymczasowych wprowadzeni zostali w posiadanie tych gospodarstw. Skoro osoby, które powróciły do wsi [...] starały się o odzyskanie swoich gospodarstw, to oznacza, że wiedziały już wówczas, że nie są już ich właścicielami – a więc musiały też wiedzieć o wydanym (wobec tych gospodarstw) orzeczeniu o przejęciu, co potwierdza w sposób pośredni fakt jego doręczenia/ogłoszenia.
Uwzględniając powyższe okoliczności uznano, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. nastąpiło najpóźniej w kwietniu 1965 r. (tj. z chwilą dokonania wpisu stwierdzającego jego ostateczność).
Wniosek o stwierdzenie nieważności części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 5 czerwca 2019 r. i ten dzień został uznany za dzień wszczęcia postępowania.
Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy i ich ocenę prawną.
Problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia: 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22, LEX nr 3705286; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22, LEX nr 3738368; 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22, LEX nr 3723938; 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2475/22, LEX nr 3721941. Stanowisko w nich wyrażone Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne uznając, że argumentacja w nich przywołana znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przechodząc do oceny prawnej sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poczynić zastrzeżenie, że wbrew stanowisku wyrażonym w skardze kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej (który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zarzuty te rozpoznane zostaną po rozpoznaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, objętego punktem b) petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia postępowania sformułowanego w punkcie b) skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionowali okoliczności związanych z tym, że orzeczenie PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. zostało podane do powszechnej wiadomości zainteresowanym gromady [...] i [...] przez odczytanie na zebraniu gromadzkim w dniu 30 października 1951 r., a także, że orzeczenie to było złożone do wglądu u sołtysa i w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...], co wynika ze znajdującej się na orzeczeniu adnotacji podpisanej przez sołtysa gromady [...]. Niekwestionowany był także fakt opatrzenia orzeczenia PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. klauzulą, z której wynika, że orzeczenie stało się ostateczne, w rozumieniu art. 190 K.p.a., z datą wpisu klauzuli 22 kwietnia 1965 r. Na fakt ogłoszenia orzeczenia z dnia 28 sierpnia 1951 r. wskazuje również okoliczność potwierdzenia przez Sąd Rejonowy w [...] zgodności kserokopii orzeczenia z dokumentem złożonym w aktach księgi wieczystej [...]. Skarżący kasacyjnie nie kwestionowali także okoliczności związanych z uchyleniem orzeczenia z dnia 28 sierpnia 1951 r. w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gospodarstw rolnych od kilkudziesięciu właścicieli, którzy w latach 1956-1957 powrócili do wsi [...] i na podstawie decyzji tymczasowych wprowadzeni zostali w posiadanie tych gospodarstw.
Wszystkie te okoliczności świadczą o tym, że orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. funkcjonowało w obrocie prawnym. Należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym za datę doręczenia (ogłoszenia) przedmiotowego orzeczenia PPRN w [...] należało uznać kwiecień 1965 r., kiedy to dokonano wpisu stwierdzającego jego ostateczność.
Odnosząc się do sformułowanego w punkcie b) petitum skargi kasacyjnej zarzutu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni argumentację wyrażoną w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Podzielić należy również stanowisko, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne także decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości".
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. podkreślił, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. II OSK 2259/12, wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II GSK 4055/16, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 718/12 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji uznanie w sprawie orzeczenia z PPRN w [...] z 28 sierpnia 1951 r. za doręczone nie wymagało ustalenia daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, na co wskazywali skarżący kasacyjnie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 K.p.a. należało uznać za niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje zatem za podstawę dla dalszej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku stan faktyczny przyjęty również przez Sąd I instancji, w świetle którego orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. doręczone zostało najpóźniej w kwietniu 1965 r., co oznacza, że wniosek o stwierdzenie jego nieważności, który wpłynął do organu 5 czerwca 2019 r. złożony został po upływie 30 lat od daty jego doręczenia.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu objętego punktem a) petitum skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2022 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 listopada 2021 r. o umorzeniu – z dniem 16 września 2021 r. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 28 sierpnia 1951 r. – w części dotyczącej J.M.1. Decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Skarżący nie zakwestionowali podstawy prawnej ww. decyzji, jaką stanowił art. 105 § 1 K.p.a. Zarzucili natomiast organowi odwoławczemu istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć regulacja ta – zdaniem skarżących – była niezgodna z Konstytucją RP. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W związku z powyższym koniecznym jest wyjaśnienie, że organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 28 sierpnia 1951 r., zaś organ odwoławczy – nie mógł wydać innego rodzaju decyzji jak o utrzymaniu w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzji organu I instancji. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd nie było uzasadnione twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa bo nie powinien wydawać decyzji na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody był przepis rangi ustawowej. Tym samym zarzut, iż Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, iż Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., nie mógł okazać się skutecznym.
Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanym przypadku miały kwestie materialnoprawne.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżących, że w rozpoznawanej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania powoływany wyżej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, gdyż Sąd nie zgodził się z poglądem skarżących, iż przepis ten był oczywiście sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że – jak wynikało z uzasadnienia ustawy nowelizującej – miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zwrócił uwagę, że z treści powołanego orzeczenia wynikało, iż art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu, zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Sąd Wojewódzki przywołał również stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17, w którym Sąd konstytucyjny przypomniał, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych" (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).
Sąd I instancji w pełni zaakceptował wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Sąd dostrzegł, że w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 K.c.
Sąd podkreślił jednak, że przedmiotem kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat". Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą, która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta, która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.
Sąd podkreślił również, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Sąd wskazał, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki TK z dnia: 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5; 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05; 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok TK z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; wyrok TK z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Sąd pierwszej instancji uznał, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło. Nie stanowią też te ograniczenia w dochodzeniu roszczeń nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności a tego nie czynił. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Sąd zwrócił uwagę, że na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie K.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Sąd podkreślił, że nie ma racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele lub ich następcy prawni, którym odebrano własność czekali ponad 50 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych.
Wskazano również, że powoływana często w tego typu sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (powołano się na wyroki TK z dnia: 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98; 8 grudnia 2009 r., sygn. akt SK 34/08). W ocenie Sądu I instancji racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.
Z powyższym stanowiskiem nie zgadzali się skarżący, którzy w skardze kasacyjnej wskazali, że wprowadzona zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła do tego, że nawet toczące się od bardzo długiego czasu postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały nagle umorzone z mocy prawa i osoby uprawnione straciły z dnia na dzień możliwość uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Wprowadzone zmiany definitywnie przekreślają starania wielu osób, trwające nierzadko kilkanaście lat, o uzyskanie jakiejkolwiek rekompensaty za utracone w przeszłości mienie, które Skarb Państwa przejął na własność z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy państwo polskie nie wprowadziło dotychczas dla tych osób jakiejkolwiek ustawy reprywatyzacyjnej. Skarżący wskazali, iż zapewne nie takie były cele i wskazania zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13. Skarżący podkreślili, iż obecnie są karani za to, że organy administracji państwowej nie zdołały przez okres prawie 2,5 roku rozpoznać ostatecznie złożonego wniosku i załatwić sprawy administracyjnej, co jawnie narusza zawarte w Konstytucji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślono, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył uznania za niekonstytucyjny art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Natomiast kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. nie dotyczy nabycia prawa lub ekspektatywy, gdyż na jego podstawie poprzednik prawny skarżących został pozbawiony prawa własności.
Skarżący wskazali, iż przez okres prawie 2,5 roku prowadzili postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim i nie mieli jakiegokolwiek prawa przypuszczać, iż w trakcie rozpoznawania ich sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, iż ich wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu i zostanie umorzony z mocy prawa po upływie 30 dni od dnia wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
W ocenie skarżących art. 2 ust. 2 tej ustawy godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, a skarżący nie mieli realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej i to kiedy zostanie ono zakończone. Skarżący wnosząc do Wojewody Małopolskiego wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r., znak: L: R.II/4/6/10/51, w części dotyczącej ich poprzednika prawnego, mieli prawo oczekiwać, iż ich wniosek zostanie merytorycznie rozpoznany przez uprawnione do tego organy władzy państwowej, a następnie rozstrzygnięcie to będzie mogło zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
Skarżący powoływali się także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zwracając uwagę, że zasada zaufania do prawa opiera się na założeniu określonej pewności prawa i przewidywalnym postępowaniu organów państwa. Jest ona adresowana do władz państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę "pułapek" na obywateli, formułowania obietnic bez pokrycia albo też nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Z powyższej zasady wywodzona jest natomiast również zasada ochrony interesów w toku.
Kolejną zasadą, która swoje źródło ma w art. 2 Konstytucji RP, jest – jak akcentowali to skarżący - zasada lex retro non agit. Przewiduje ona bowiem, że prawo nie powinno być stosowane wstecz, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie.
Wreszcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano również uwagę na fakt, iż uchwalenie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., na skutek wątpliwej reasumpcji głosowania, zarządzonego przez Marszałek Sejmu Elżbietę Witek budziło uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości trybu uchwalenia tej ustawy a zatem jej zgodności z prawem.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej był także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi o tym, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Tymczasem, poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, skarżący zostali w sposób nagły i niespodziewany pozbawieni bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznał w przeszłości ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości. Regulacja ta była więc sprzeczna z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż pozbawiała stronę skarżącą uzyskania odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, co w praktyce wykluczało otrzymanie odszkodowania oraz prawa do sądu.
W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Jako, że stanowiła ona praktycznie powtórzenie treści skargi, wniesionej do Sądu I instancji, którego stanowisko w pełni podziela skład orzekający, odniesienie się do zarzutów kasacyjnych i ich argumentacji, miało jedynie charakter uzupełniający.
W związku z powyższym należy zauważyć, że słusznie Sąd I instancji, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się w tym przypadku w szczególności do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny, a zatem praktycznie rzecz biorąc w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania, dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu, na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim przypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana.
Mając na uwadze powyższe trzeba więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy się odnieść do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110), że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu.
Z tego powodu – w ocenie składu orzekającego – nie powinno dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady – wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107 poz. 464), jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795).
Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto wypada zwrócić także uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz. U. z 1996 r. Nr 143 poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego".
Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla skarżących zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś – jak wyżej wspomniano – stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślić także w tym miejscu wypada, że wprawdzie wyrok ten dotyczył zagadnienia tzw. "gruntów warszawskich", regulowanych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), tym niemniej tematyka ta była również powiązana z przedmiotową sprawą. Wniosek skarżących, będących obywatelami Ukrainy, był bowiem rozpatrywany na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46 poz. 339) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59 poz. 318) a więc sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja dotyczyła także zagadnień o wymiarze już historycznym, a których istotą było pozbawienie prawa własności nieruchomości. Z tego więc powodu choć oczywiście postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących oraz sprawa, której w której został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. były różne, ale w obu tych postępowaniach istotną rolę odgrywał znaczny upływ czasu, licząc od dnia wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzorczym. Z tego powodu – wbrew stanowisku skarżących – wyrok ten miał istotne znaczenie w niniejszym przypadku mimo, że zgodzić się trzeba ze skarżącymi, iż w rozpoznawanej sprawie nie występowała kwestia ekspektatywy, do której nawiązano w treści omawianego wyroku Trybunału. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r., przejście mienia osób przesiedlonych do Z.S.R.R. na własność państwa i datę tego przejścia ustalano w decyzji administracyjnej, a zatem dopiero wydanie takiej decyzji umożliwiało uznanie, że miał miejsce skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W praktyce więc można było w tym przypadku przyjąć, że owa decyzja stanowiła niejako "podstawę nabycia prawa" przez podmiot publicznoprawny. Jako zaś, że od dnia doręczenia kwestionowanej decyzji upłynęło (w dacie orzekania przez organy) 65 lat, to nieruchomość ta z pewnością została w określony sposób zadysponowana i zagospodarowana.
Powyższe prowadzi więc do wniosku, iż skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 K.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżący powinni bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując ww. wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem skarżących – postępowanie prowadzone na ich wniosek toczyło się zbyt wolno, to mieli możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.
Przechodząc do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez skarżących decyzji merytorycznej, która – w przypadku uwzględnienia ich wniosku – stanowiłaby prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących (art. 4171 § 2 zd. 1 K.c.), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek – wbrew pozorom – nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym.
Po pierwsze, upływ czasu może niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności. Wymaga tego bowiem konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie.
Po drugie, podkreślenia wymaga, że prawodawstwo minionego ustroju społeczno-politycznego, w tym zwłaszcza to, które weszło w życie w okresie bezpośrednio powojennym, w wielu przypadkach spowodowało wyrządzenie różnego rodzaju krzywd czy szkód w mieniu, w tym również obywatelom polskim. Szkody te częstokroć nie zostały dotąd naprawione, a w części nie wskazuje też nic na to, aby miały być w ogóle naprawione. Jedynie przykładowo w tym miejscu wskazać więc wypada na skutki wyrządzone przez powoływany wyżej dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy czy na dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Istotna jest przy tym także ta okoliczność, że ten ostatni akt był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Biorąc pod uwagę realia rozpoznawanej sprawy, dodać też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej dekret z 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., a który stanowił podstawę kwestionowanego przez skarżących w trybie nadzorczym orzeczenia administracyjnego, był częścią prawodawstwa związanego z powojennym przemieszczaniem się ludności: z jednej strony ukraińskiej i białoruskiej a z drugiej – polskiej (repatrianci). Ludność ta – niezależnie zaś od narodowości – decydując się na przesiedlenie do innego państwa – była jednocześnie zmuszona pozostawić swoje mienie bez otrzymania za nie jakiegokolwiek odszkodowania ze strony państwa, na obszarze którego mienie to się znajdowało. Pomoc, jaką otrzymywali repatrianci polscy tzw. "Zabużanie" była bowiem świadczona jedynie przez państwo polskie na podstawie tzw. układów republikańskich, a mających – jak ujął to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02) – charakter prawny zbliżony do umów międzyrządowych. Z układami tymi powiązana jest (w ujęciu przyczynowo-skutkowym) – obecnie obowiązująca w zakresie tzw. "mienia zabużańskiego" ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Ustawa ta jest zaś aktem szczególnym (a więc podlega ścisłej wykładni) i w art. 13 ust. 2 przewiduje możliwość otrzymania jedynie cząstkowej rekompensaty w związku z pozostawieniem mienia przez obywatela polskiego na obszarze ZSRR. Ograniczenie to ma bowiem swoje źródło w sytuacji finansowej państwa (vide: uzasadnienie projektu ustawy, w którym projektodawcy nawiązali do możliwości "udźwignięcia przez państwo" przedmiotowego obowiązku).
Biorąc zatem pod uwagę zarówno wyżej przedstawioną argumentację o charakterze ogólnym, jak i tę, która odnosiła się do realiów rozpoznawanej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu braku wystąpienia w tym przypadku poszanowania dla zasady wzajemności, powszechnie obowiązującej w prawie międzynarodowym publicznym, zdaniem składu orzekającego, nie wydaje się, aby uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, odnoszone do postępowania, które miałoby w konsekwencji doprowadzić do uzyskania przez cudzoziemców od Państwa Polskiego odszkodowania za mienie pozostawione przez ich poprzednika prawnego, będącego osobą przesiedloną – w trybie przepisów dekretu z 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. – mogło być uznane za niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według skarżących poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej – z mocy prawa – niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogli by ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1951 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.
Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji).
Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania.
Na zakończenie należy też wskazać, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucyjnymi w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest już uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego, w następstwie którego przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżących skutku.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.