I OSK 1486/20

I OSK 1486/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 377/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1a, § 2 i art. 161 § 1 pkt 3, art. 151, art 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: sekretarz sądowy Anna Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 377/19 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania I. prostuje oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 4 (czwartej) w wersie 5 (piątym) od dołu, po słowach "W przedmiocie kosztów postępowania (pkt" liczbę "4" zastępuje liczbą "5"; II. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w punkcie 1 (pierwszym), 3 (trzecim) i 5 (piątym), i w tym zakresie przekazuje sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; III. odstępuje od zasądzenia od M. K. na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 377/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania 1. stwierdził, że bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 grudnia 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr KR III R 5/18 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr KR III R 5/18; 3. wymierzył Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich grzywnę w wysokości 1000 złotych; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącej M.K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 12 lipca 2019 r. M.K. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej organ lub Komisja) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 grudnia 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Komisji z 28 sierpnia 2018 r. nr KR III R 5/18 (dalej decyzja z 28 sierpnia 2018 r.). W uzasadnieniu skargi wskazała, że z uwagi na wielomiesięczny brak działań Komisji, pismem z 18 kwietnia 2019 r. wniosła ponaglenie, jednak do dnia wniesienia skargi nie rozpoznano wniosku z 20 grudnia 2018 r. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 40.000 zł; przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że proponowana wysokość grzywny i sumy pieniężnej, uwzględnia wysokość kwoty orzeczonej decyzją z 28 sierpnia 2018 r. i fakt, że bezczynność organu uniemożliwia skarżącej podjęcie działań w postępowaniu, w którym wydano wadliwą decyzję administracyjną (bez udziału skarżącej nałożono na nią obowiązek zapłaty olbrzymiej kwoty; k. 2-3 akt I SAB/Wa 377/19).
W odpowiedzi na skargę Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o: umorzenie postępowania w związku z bezprzedmiotowością skargi; odstąpienie od wymierzenia grzywny lub przyznania od Komisji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Postanowieniem z 13 sierpnia 2019 r. nr KR III RN 5/18/3 Komisja odmówiła wznowienia przedmiotowego postępowania. Rozpoznanie wniosku skarżącej czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Odnosząc się do zawartych w skardze wniosków o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie sumy pieniężnej organ wskazał, że skarga nie zawiera żadnej argumentacji, w której skarżąca nawiązywałaby do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Wskazała jedynie, że bezczynność Komisji uniemożliwia jej podjęcie działań w postępowaniu, w którym wydano wadliwą decyzję administracyjną. Przyznanie sumy pieniężnej jest formą zadośćuczynienia, nie służy wyrównaniu ewentualnych szkód materialnych poniesionych w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ. Dodatkowy środek winien być stosowany wyłącznie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ nadal sprawy nie załatwi. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej został już przez organ rozpatrzony (k. 6-8v akt I SAB/Wa 377/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SAB/Wa 377/19, na podstawie: art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji; art. 149 § 2 ppsa orzekł jak punkcie 3; art. 151 ppsa w punkcie 4 oddalił skargę w pozostałym zakresie; art. 200 ppsa orzekł o zwrocie kosztów postępowania w pkt 5 sentencji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 ppsa). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ już nie pozostaje w bezczynności, Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 [pkt 1 - uw. NSA] ppsa, tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji lub postanowienia.
Z akt sprawy wynika, że Komisja postanowieniem z 13 sierpnia 2019 r. nr KR III RN 5/18/3 [dalej postanowienie KR III RN 5/18/3; k. 4-6 akt KR III RN 5/18/3], po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 20 grudnia 2018 r., odmówiła wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 28 sierpnia 2018 r. Zdaniem Sądu I instancji, wydanie przez organ postanowienia KR III RN 5/18/3 wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem [w części objętej dyspozycją punktu 1 § 1 art. 149 ppsa - uw. NSA] bezprzedmiotowe.
Wydanie przez organ decyzji (postanowienia) po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (postanowienie NSA z 26.7.2012 r. II OSK 1360/12; cbosa). Tym samym, w tym zakresie, Sąd obowiązany jest się wypowiedzieć. By wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny winien ocenić, czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa). Obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (wyrok NSA z 23.10. 2013 r. I OSK 1181/13; cbosa). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by od dnia otrzymania wniosku skarżącej z 20 grudnia 2018 r., tj. 31 grudnia 2018 r. (data prezentaty organu), do dnia jego rozpatrzenia, tj. 13 sierpnia 2019 r., organ podejmował jakiekolwiek czynności. Komisja nie informowała skarżącej o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie jego załatwienia. Takie działanie wskazuje, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres działań ukierunkowanych na załatwienie wniosku skarżącej pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w art. 8 i art. 12 kpa. Sąd I instancji uznał, że w przedstawionych okolicznościach zasadne jest ukaranie organu grzywną w kwocie 1000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 ppsa.
Z uwagi na wydanie postanowienia rozpoznającego wniosek wszczynający postępowanie, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 ppsa i w tej części skargę Sąd oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 ppsa oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość winien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (wyroki NSA z: 16.5.2017 r. I OSK 2934/16; 7.9.2017 r. I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie uzasadniła wniosku o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazała jaką szkodę poniosła w związku z bezczynnością organu związaną z rozpoznaniem jej wniosku o wznowienie postępowania. Argumentacja skarżącej opiera się jedynie na jej przekonaniu o wadliwości decyzji z 28 sierpnia 2018 r., nie zaś na kwestii bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania decyzją tą zakończonego. Niezasadnym jest zarzut, że bezczynność Komisji uniemożliwiła podjęcie przez skarżącą działań w postępowaniu, w którym wydano ww. decyzję, skoro skorzystała ona z prawa wniesienia na tę decyzję skargi do Sądu.
Sąd I instancji rozpatrzył sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania (k. 34, 37-39 akt I SAB/Wa 377/19).
Skargę kasacyjną wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, reprezentowana przez adw. T.D., zaskarżając wyrok I SAB/Wa 377/19 w części dotyczącej punktów 1, 3 i 5, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 141 § 4 ppsa - przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy w sposób ogólny i bez odniesienia się do przesłanek związanych z przyczyną uznania przez Sąd, że organ wykazał się bezczynnością w sprawie, podczas gdy skarżąca bezczynność Komisji kierowała wnioski oznaczane jako kolejne uzupełnienie poprzedniego wniosku o wznowienie postępowania z dnia 4 października 2018 r., organ odpowiedział na te wnioski pismami odpowiednio z dnia 14 grudnia 2018 r. i 18 stycznia 2019 r., a skarżąca bezczynność organu M.K. w ogóle nie była uprawniona do składania wniosku o wznowienie postępowania, w świetle art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267, dalej ustawa o Komisji), a tym samym Komisja nie była obowiązana do wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, a więc nie mogła pozostawać w bezczynności, co winno być przedmiotem omówienia przez Sąd w uzasadnieniu;
2. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 ppsa - przez uznanie, że należy na organ nałożyć grzywnę w wysokości 1000 zł i poprzestanie w ramach uzasadnienia wyłącznie na stwierdzeniu, że taka wysokość grzywny mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 ppsa, bez wyjaśnienia przesłanek miarkowania tej grzywny, podczas gdy skarżąca się na bezczynność organu nie doznała żadnego uszczerbku uprawnienia administracyjnoprawnego, ani szkody cywilnoprawnej, w związku z brakiem wznowienia postępowania, a brak reakcji organu wynikał z okoliczności opisanych w ramach zarzutu przedstawionego w punkcie III niniejszej skargi;
3. art. 133 § 1 ppsa - przez przeprowadzenie kontroli działań organu z pominięciem zawartych w aktach administracyjnych pism Komisji do M.K. z 14 grudnia 2018 r. i 18 stycznia 2019 r. stanowiących odpowiedź na wnioski M.K. z dnia 26 listopada 2018 r. i 20 grudnia 2018 r., podczas gdy już sam fakt przesłania tych odpowiedzi stronie świadczył o braku bezczynności organu;
II. [z uwagi na systematykę skargi kasacyjnej przywołany wyżej w punkcie I.2 in fine jako punkt "III niniejszej skargi"- uw. NSA] prawa materialnego:
1. art. 149 § 1 ppsa - przez jego zastosowanie i stwierdzenie bezczynności organu, w stosunku do stanu faktycznego, w którym:
a. Komisja wniosek skarżącej z 20 grudnia 2018 r. potraktowała jako nawiązanie do wniosku z 4 października 2018 r. co wynikało z błędnego zatytułowania wniosku i z treści wniosku nawiązującej do tego wniosku, który już został rozstrzygnięty przez Komisję postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r. a strona została poinformowana o negatywnym rozstrzygnięciu, pismami odpowiednio z dnia 14 grudnia 2018 r. i 18 stycznia 2019 r., które stanowiły odpowiedź na pisma strony;
b. strona nie miała uprawnienia do skutecznego zainicjowania wznowienia postępowania w związku z art. 39a ust. 1 ustawy o Komisji, a w związku z tym organ nie miał obowiązku wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, co oznacza, że organ nie mógł pozostać w bezczynności - tym samym, organ nie pozostawał w bezczynności, a więc Sąd winien na podstawie art. 151 ppsa oddalić skargę;
2. art. 149 § 1a ppsa - przez jego zastosowanie i stwierdzenie, że bezczynność organu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w stanie faktycznym, w którym:
a. Komisja wniosek skarżącej z 20 grudnia 2018 r. potraktowała jako nawiązanie do wniosku z 4 października 2018 r. co wynikało z błędnego zatytułowania wniosku i z treści wniosku nawiązującej do tego wniosku, który już został rozstrzygnięty przez Komisję postanowieniem z 20 listopada 2018 r. a strona została poinformowana o negatywnym rozstrzygnięciu, pismami odpowiednio z 14 grudnia 2018 r. i 18 stycznia 2019 r., które stanowiły odpowiedź na pisma strony;
b. strona nie miała uprawnienia do skutecznego zainicjowania wznowienia postępowania w związku z art. 39a ust. 1 ustawy o Komisji, a w związku z tym organ nie miał obowiązku wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, co oznacza, że organ nie mógł pozostać w bezczynności;
c. okres między momentem doręczenia Komisji pisma doprecyzowującego, że pismo z 20 grudnia 2018 r. należy traktować jako odrębny wniosek tj. pisma z dnia 18 kwietnia 2019 r. doręczonego Komisji w dniu 25 kwietnia 2019 r., a momentem wydania postanowienia Komisji o odmowie wznowienia postępowania tj. 13 sierpnia 2019 r. wyniósł niecałe 4 miesiące - a tym samym, nawet jeśli uznać, że organ pozostawał w bezczynności to nie była ona zawiniona przez organ i nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, co oznacza, że Sąd winien na podstawie art. 151 ppsa oddalić skargę w tym zakresie.
Komisja wniosła: na podstawie art. 188 ppsa o zmianę zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 3 i 5 przez oddalenie skargi; ewentualnie o jego uchylenie na podstawie art. 185 ppsa w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego od uczestników na rzecz skarżącej kasacyjnie, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 48-53 akt I SAB/Wa 377/19).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wnosiła o jej oddalenie (k. 68-70 akt I SAB/Wa 377/19).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zm. poz. 655 i 1447), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa). Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na rozprawie, w której uczestniczyli Naczelnik Wydziału V Organizacyjnego w Departamencie Prawa Administracyjnego w Ministerstwie Sprawiedliwości E.O. i adw. T.D.. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej, wyjaśniając konstrukcję i istotę prawa materialnego.
Zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, to jest na: naruszeniu prawa materialnego, w postaci błędnego zastosowania art. 149 § 1 ppsa a także istotnym naruszeniu przepisów postępowania: art. 141 § 4 ppsa samodzielnie i w związku z art. 149 § 2 ppsa oraz art. 133 § 1 ppsa i - w ocenie składu orzekającego - zarzut istotnego naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się uzasadniony.
W dniu 28 sierpnia 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wydała decyzję nr KR III R 5/18 dotyczącą nieruchomości położonej przy ul. [...].
Pismem z 4 października 2018 r., M.K. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ową decyzją z uwagi na fakt, że w składzie orzekającym brał udział Patryk Jaki. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskująca wskazała art. 145 § 1 pkt 3 i 4 kpa.
Postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r. nr KR III RN 5/18/1 Komisja odmówiła wznowienia postępowania.
W piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. (doręczonym Komisji dnia 3 grudnia 2019 r.), zatytułowanym: "UZUPEŁNIENIE WNIOSKU O WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA w sprawie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 28.08.2018 r. sygn. akt KR III R 5/18 z ponagleniem dotyczącym rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji" skarżąca stwierdziła, że (cyt.): "podstawą uzupełnionego wniosku o wznowienie jest udział w wydaniu decyzji przez Pawła Rabieja (...)" i, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się w dniu 23 listopada 2018 r. (k. 1-2 akt KR III R 5/18/2).
W piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu 31 grudnia 2018 r.), zatytułowanym (cyt.): "DALSZE UZUPEŁNIENIE WNIOSKU O WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA w sprawie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 28.08.218 r. sygn. akt KR III R 5/18 z ponagleniem dotyczącym rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania" skarżąca podała, że (cyt.): "podstawą uzupełnionego wniosku o wznowienie jest udział w wydaniu decyzji przez Sebastiana Kaletę (...)" i, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się w dniu 19 grudnia 2018 r. (k. 1-2 akt KR III R 5/18/3).
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że w odpowiedzi na owe pisma Komisja pismami (odpowiednio) z 14 grudnia 2018 r. i z 18 stycznia 2019 r. poinformowała stronę o sposobie załatwienia jej wniosku o wznowienie postępowania. Z uwagi na treść tytułów pism z 26 listopada 2018 r. i z 20 grudnia 2018 r. Komisja traktowała je jako kontynuację pierwotnego wniosku o wznowienie postępowania (to jest wniosku z 4 października 2018 r., rozstrzygniętego postanowieniem z 20 listopada 2018 r.). Uwierzytelnionych odpisów pism Komisji z 14 grudnia 2018 r. i z 18 stycznia 2019 r. nie dołączono do skargi kasacyjnej ani nie wymieniono ich w załącznikach (k. 48-56 akt I SAB/Wa 377/19).
Dnia 25 kwietnia 2019 r. wpłynęło do organu kolejne pismo skarżącej, datowane na dzień 18 kwietnia 2019 r. a które było już odmiennie zatytułowane jako (cyt.): "PONAGLENIE W ZWIĄZKU Z BEZCZYNNOŚCIĄ ROZPOZNANIA WNIOSKÓW O WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA". W jego treści strona wskazała wprost, że składała trzy wnioski o wznowienie postępowania to jest z dnia: 4 października 2018 r., 26 listopada 2018 r. i 20 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie rozpoznania wniosków o wznowienie postępowania z 26 listopada 2018 r. i z 20 grudnia 2018 r. Skarga dotycząca wniosku z 26 listopada 2018 r. została zaewidencjonowana pod sygnaturą akt I SAB/WA 376/19 (wyrok z 20 listopada 2019 r. I SAB/WA 376/19, kontrolowany wyrokiem NSA z 24 marca 2021 r. I OSK 1694/20), a skarga odnosząca się do wniosku z 20 grudnia 2018 r. - pod sygnaturą akt I SAB/WA 377/19 (wyrok z 20 listopada 2019 r. I SAB/WA 377/19 kontrolowany w sprawie I OSK 1486/20).
Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr KR III RN 5/18/3, Komisja, odmawiając wznowienia postępowania, odmownie załatwiła wniosek M.K. z 20 grudnia 2018 r., a co skutkowało umorzeniem przez Sąd Wojewódzki postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 28 sierpnia 2018 r. nr KR III R 5/18 (punkt 2 wyroku I SAB/WA 377/19, który nie został objęty niniejszą skargą kasacyjną).
Jak wynika z treści odpowiedzi Komisji, wniesionej w związku ze skargą skarżącej, organ przedstawił Sądowi Wojewódzkiemu w skrócie m. in. wyżej opisaną chronologię zdarzeń, dołączając doń akta administracyjne. W tej sytuacji Sąd I instancji, przyjmując, że Komisja pozostawała w rażącej bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 20 grudnia 2018 r. i z tego tytułu - na podstawie art. 149 § 2 ppsa - uznał, że celowym było wymierzenie Komisji grzywny w wysokości 1000 zł, winien był stanowisko swoje w tym zakresie dokładnie uzasadnić. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę w pozostałym zakresie - punkt 4 wyroku I SAB/WA 377/19) winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Odnosząc powyższą regulację prawną do stanu analizowanej sprawy, nie można stwierdzić, że wyrok I SAB/WA 377/19, w zaskarżonej części, wszystkie te wymagania spełnia. Skład orzekający pragnie zwrócić w tym miejscu uwagę, że w sytuacji, w której oznaczenie (zatytułowanie) pisma skarżącej z 20 grudnia 2018 r. niewątpliwie mogło sugerować, że dotyczyło ono jej pierwotnego wniosku z 4 października 2018 r. (załatwionego postanowieniem z 20 listopada 2018 r.), Sąd I instancji miał obowiązek tę kwestię szczególnie wyjaśnić. Nawet jeśli przyjąć, że z uwagi na dalszą treść pisma z 20 grudnia 2018 r. (którego konstrukcja zbliżona jest do konstrukcji pisma z 26 listopada 2018 r.; odpowiednio - k. 1-2 akt KR III RN 5/18/3 i k. 1-2 akt KR III RN 5/18/2), organ winien je traktować od razu jako nowy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 28 sierpnia 2018 r. nr KR III R 5/18, Sąd I instancji przyjmując że postępowanie organu nosiło w tym przypadku cechy rażącej bezczynności, obowiązany był swój pogląd rzetelnie uzasadnić.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się powszechnie i jednolicie uwagę na fakt, że bezczynność organu, którą cechuje rażące naruszenie prawa, oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Nie można jej uzasadniać tylko prostym zestawieniem terminów, a należy brać pod uwagę wszystkie uwarunkowania występujące w danej sprawie.
Tymczasem w zaskarżonym wyroku zostało jedynie nadmienione, na czym w ogólności polega bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, po czym Sąd I instancji stwierdził, że (cyt.): "Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie..." (s. 3 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SAB/WA 377/19).
Zdaniem Sądu I instancji, Komisja pozostawała w rażącej bezczynności, gdyż nie informowała skarżącej o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej Komisja powołuje się w tym zakresie na fakt skierowania do skarżącej pism z 14 grudnia 2018 r. i z 18 stycznia 2019 r. Pism tych wprawdzie nie ma w aktach administracyjnych dołączonych do niniejszej sprawy (KR III RN 5/18/3; KR III RN 5/18/2 i KR III RNSB 5/18), ani nie załaczono ich uwierzytelnionych odpisów do skargi kasacyjnej, lecz - z uwagi na ilość spraw sądowych, dotyczących decyzji Komisji z 28 sierpnia 2018 r. nr KR III R 5/18 nie można wykluczyć, że pisma te znajdują się w innych aktach administracyjnych, które są dołączone do innych spraw sądowych - jednak treść tych pism może okazać się istotna. Nie można wykluczyć, że w niniejszej sprawie zachodziła nie tyle bezczynność organu co przewlekłe prowadzenie postępowania a nadto, biorąc pod uwagę to, co wyżej zostało stwierdzone na temat bezczynności organu, którą cechuje rażące naruszenie prawa, treść tych pism może mieć także wpływ na kwestię oceny, czy działanie organu w tej sprawie tę cechę istotnie spełniało.
Art. 149 § 2 ppsa, stanowiąc, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 [...], zawiera unormowanie umożliwiające wprawdzie nałożenie przez sąd administracyjny na organ grzywny, ale jest to jedynie uprawnienie dyskrecjonalne sądu. W wyroku z 15.12.2020 r. II OSK 1727/20 NSA wyjaśnił, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Nałożenie na organ grzywny i to niezależnie od jej wysokości, nie może być zatem dowolne. Odnośnie do zaskarżonego punktu 3 wyroku I SAB/WA 377/19 Sąd I instancji nie podał żadnego uzasadnienia dla orzeczenia wydanego w tym przedmiocie, stwierdzając jedynie, że (cyt.): "w przedstawionych okolicznościach zasadne jest ukaranie organu grzywną w kwocie 1000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a.".
Ocena organu, że w świetle art. 39a ustawy o Komisji (dodanego przez art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 poz. 431) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 marca 2018 r. - zapewne po wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z 28 sierpnia 2018 r. - skarżąca "w ogóle nie była uprawniona do składania wniosku o wznowienie postępowania", nie zwalniała Komisji od procesowego rozstrzygnięcia tego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok (to jest: punkty 1, 3 i 5 wyroku I SAB/WA 377/19) nie spełniał warunków, umożliwiających ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej pozostałych zarzutów, co czyniło je - na tym etapie sprawy - co najmniej przedwczesnymi.
Nie przesądzając o zasadności skargi M.K., skład orzekający uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien pozyskać i dołączyć do akt wspomniane wyżej pisma Komisji z 14 grudnia 2018 r. i z 18 stycznia 2019 r. kierowane do skarżącej (np. przez zażądanie nadesłania przez organ ich poświadczonej za zgodność kserokopii), zanalizować ich znaczenie w tej sprawie a następnie ponownie ocenić skargę - w tej części, która odnosiła się do zaskarżonej części wyroku. Ocenę swoją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien rzetelnie uzasadnić.
O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 1 ppsa.
Uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia od M.K. na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze, że uchylenie wyroku I SAB/WA 377/19 w zaskarżonej części nie było w tym przypadku spowodowane wadliwością skargi wniesionej przez uczestniczkę postępowania.