I OSK 1485/21

I OSK 1485/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2451/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2267
art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 76 § 1 i 3, art. 80, art. 156 § 1 i 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs4 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2451/19 w sprawie ze skarg J.R. oraz E.D. i J.P., K.P., M.D. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 1 października 2019 r. nr KR III R 58a/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz J.P., E.D., K.P. i M.D. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2451/19 po rozpoznaniu sprawy ze skarg J.R., J.P., K.P., M.D., E.D. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja, organ) z 1 października 2019 r. nr KR III R 58a/18 w przedmiocie nieważności decyzji - w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w punktach 2-4 zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej Komisja wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Sądowi I instancji w pkt II skargi kasacyjnej zarzucono:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r., poz. 2267 ze zm.; zwanej dalej: Ustawą) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że kwestię oceny wystąpienia nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności, w postępowaniu przed Komisją rozważać należy wyłącznie w kontekście unormowania z art. 156 § 2 k.p.a., a nie jak uczyniła to Komisja w ramach definicji przewidzianej art. 2 pkt 4 Ustawy, która nie znajduje zastosowania w przypadku rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy, co powoduje, że w konkretnym przypadku cywilny obrót udziałami w prawie do nieruchomości wykluczał stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w odniesieniu do udziału przypadającego na rzecz N.W., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów Ustawy powoduje, że w sytuacji wystąpienia wady nieważności w ramach badanej decyzji, Komisja wydając rozstrzygnięcie przewidziane art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy dokonuje oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w zgodzie z definicją przewidzianą w art. 2 pkt 4 Ustawy i nie jest ograniczona pozostałymi przesłankami negatywnymi przewidzianymi art. 156 § 2 k.p.a. prowadzącymi do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., który to przepis w przypadku postępowania przed Komisją na zasadzie regulacji przewidzianej art. 38 ust. 1 Ustawy znajduje zastosowanie jedynie odpowiednio, co w konsekwencji uprawniało Komisję do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie przyjętym w wydanej przez siebie decyzji, zaś w pozostałym zakresie orzeczenie o wydaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z naruszeniem prawa;
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279; dalej: Dekret) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, przez uznanie, iż przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr ew. [..] Obr. [..] pow. 42250 m2, położonej w W. przy [..], nastąpiło na skutek wniosku dekretowego złożonego w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie, co w konsekwencji nie uprawniało Komisji do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 Dekretu prowadzącego do nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy okoliczności konkretnej sprawy wskazywały na zasadność w stwierdzeniu nieważności nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję z uwagi na rażące naruszenie prawa w postaci naruszenia art. 7 ust. 1 Dekretu, albowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na przyjęcie, że wniosek dekretowy został złożony w dniu 16 listopada 1949 r., a więc z przekroczeniem terminu, co uniemożliwiało przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu;
3. art. 29 ust 1 pkt 3a Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszenia przepisów - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. — prowadzącego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej skierowanej do osoby nieżyjącej w dacie orzekania nie można traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do całej decyzji, rozstrzygającej również o uprawnieniach innych podmiotów, co w konsekwencji prowadziło do uznania, iż decyzja reprywatyzacyjna narusza prawo w stopniu kwalifikowanym jedynie w części związanej z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz N.W., wykluczając możliwość stwierdzenia nieważności całości ww. aktu, podczas gdy:
a) w obecnym stanie prawnym przepisy k.p.a. jak i Ustawy nie przewidują rozwiązania prawnego, pozwalającego na stwierdzenie nieważności decyzji w części podmiotowej - w zakresie dotyczącym wyłącznie jednej ze stron postępowania z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania (art. 28 k.p.a.) i adresatem rozstrzygnięcia z uwagi na utratę zdolności prawnej (art. 29 i 30 § 1 k.p.a.), co powoduje, że wadliwość rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania prawa użytkowania wieczystego z uwagi na wystąpienie kwalifikowanej wady prawnej przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście chociażby jednego podmiotu legitymującego udziałem w prawie, wywiera wpływ w postaci stwierdzenia nieważności co do całości rozstrzygnięcia dotyczącego również innych osób,
b) przyjęte przez Sąd rozwiązanie jest wykluczone w przypadku decyzji reprywatyzacyjnej, albowiem prawo użytkowania wieczystego przyznawane na podstawie Dekretu ma charakter jednolity i niepodzielny, przez co udziały przyznawane w podanym trybie składają się na jedno prawo i pozostają ze sobą we wzajemnej zależności, co powoduje, że rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nie mogłoby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, przez co stwierdzenie nieważności takiej decyzji winno obejmować całość aktu, wykluczając tym samym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej jedynie w części dotyczącej udziałów przypadających na rzecz jednego podmiotu;
4. art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: uCOVID-19) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozbawienie stron prawa do udziału w rozprawie pozostawione zostało wyłącznej decyzji przewodniczącego, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami uCOVID-19, zasadą jest przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych, a więc z poszanowaniem zasady jawności, zaś zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku;
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy oraz w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości podstaw rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez, z jednej strony przyznanie prawa użytkowania wieczystego w sytuacji złożenia wniosku dekretowego z uchybieniem terminu ustawowego określonego art. 7 ust. 1 Dekretu, z drugiej zaś skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej w dacie jej wydania, podczas gdy kwestionowane przez Sąd wojewódzki stanowisko Komisji wobec braku nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 Ustawy w podanym zakresie - prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej było prawidłowe i jako takie uzasadniało częściowe wyeliminowanie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w związku z wystąpieniem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu zarówno art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaki art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 Dekretu - tj. w dacie 15 lutego 1949 r. - przez co nie można podzielić stanowiska Komisji, że przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent m. st. Warszawy naruszył w sposób rażący ww. przepis Dekretu poprzez pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego złożonego z przekroczeniem terminu, podczas gdy Komisja na podstawie wnikliwej analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustaliła, że w konkretnym przypadku wniosek dekretowy pełnomocnika H.P. został złożony w dniu 16 listopada 1949 r., a więc po upływie terminu przewidzianego art. 7 ust. 1 Dekretu, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w części na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy, zaś w pozostałym zakresie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na przyjęcie, że dowód nadania przesyłki poleconej nr [..] z dnia 15 lutego 1949 r. stanowi dokument urzędowy, przeciwko któremu w niniejszej sprawie nie przeprowadzono skutecznego kontrdowodu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że wniosek dekretowy H.P. został złożony z zachowaniem terminu z art. 7 ust. 1 Dekretu, podczas gdy;
a) podany dokument jest sprzeczny z innymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy (w tym z dokumentami urzędowymi), w szczególności zaś z oryginałem wniosku dekretowego i widniejącą na nim datą prezentaty oraz zaświadczeniem Urzędu Dzielnicy Praga-Południe z dnia 23 lutego 1996 r., co uprawniało przyjęcie, że Komisja przeprowadziła skuteczny dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego (potwierdzenia nadania z dnia 15 lutego 1949 r.),
b) wiarygodność dowodu w postaci potwierdzenia nadania przesyłki poleconej, a tym samym możliwość uznania go za dokument urzędowy podważają wnioski płynące ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego A.P. z 6 września 2019 r.;
- co w konsekwencji pozwalało Komisji na stwierdzenie, że wniosek dekretowy został złożony z przekroczeniem terminu z art. 7 ust. 1 Dekretu;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji, co oparto na nieuprawnionym stwierdzeniu, że w świetle wniosków zawartych w opinii biegłego A.P. z 6 września 2019 r. nie wynika, by badane dowody nadania przesyłek poleconych zostały sfałszowane, zaś zwrócenie uwagi biegłego na to, iż wzór stempla wraz z datownikiem nie był używany w oknie kasowym przeznaczonym do przesyłek pocztowych w konkretnym urzędzie nie ma znaczenia w sprawie, podczas gdy wbrew powyższym twierdzeniom sądu wojewódzkiego, w znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzie z 6 września 2019 r. sporządzonej przez powołanego przez Komisję biegłego A.P., podkreślono, iż:
a) wykorzystany w trakcie badań materiał porównawczy nie zawiera żadnych zbieżnych odcisków stempli z materiałem dowodowym w ekspertyzie,
b) w Urzędzie Telekomunikacyjnym przy ul. [..] w W., w oknie kasowym dla przesyłek typu "R" funkcjonowało oznaczenie * H * (okno kasowe), które nie widnieje na stemplu odciśniętym na dowodzie nadania przesyłki poleconej nr [..] z dnia 15 lutego 1949 r.,
c) występują rozbieżności w nazwie urzędów widocznych na datownikach,
d) dowodowy datownik nie był ogólnie funkcjonującym stemplem w oknie kasowym przeznaczonym dla przesyłek typu "R" w Urzędzie Telekomunikacyjnym przy ul. [..] w W.
- w oparciu o co biegły stwierdził, że oceniany materiał dowodowy nie był wzorem stempla ogólnie funkcjonującego w oknie kasowym, w którym miało dojść do nadania przesyłki poleconej zawierającej wniosek dekretowy z dnia 15 lutego 1949 r. złożony przez pełnomocnika H.P., a co w konsekwencji uprawniało Komisję do krytycznej oceny dowodu przedstawionego przez strony i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, wskazujące na złożenie wniosku dekretowego w dacie 16 listopada 1949 r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego art. 7 ust. 1 Dekretu;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 2 pkt 4 Ustawy, przez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy w części określonej decyzją Komisji, w warunkach faktyczno-prawnych konkretnej sprawy była wyłączona z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych rozumianych zgodnie z pojęciem funkcjonującym w ramach art. 156 § 2 k.p.a., podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia przez Komisję w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy nastąpiło z uwzględnieniem definicji nieodwracalnych skutków prawnych zawartej w art. 2 pkt 4 Ustawy, która znajdowała zastosowanie w niniejszej sprawie wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa w ramach nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej, wykluczając jednocześnie zastosowanie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu wypracowanym na gruncie stosowania art. 156 § 2 k.p.a.;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust 1 pkt 3a Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 2 pkt 4 Ustawy, przez uchylenie decyzji Komisji, z uwagi na uznanie wadliwości w stwierdzeniu przez Komisję nieważności decyzji reprywatyzacyjnej z uwagi na przyjęcie, że Komisja jest uprawniona do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku ziszczenia się przesłanek negatywnych z § 2 danego przepisu, zaś w przypadku ich wystąpienia jedyną możliwością zakończenia postępowania jest stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie przyczyn, z których nie stwierdza się nieważności na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, podczas gdy przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy należy odczytywać w ten sposób, że Komisja stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku zaistnienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub przepisach szczególnych, w tym m.in. przepisach samej Ustawy (art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy), przy czym jedyną przesłanką negatywną stojącą na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej może być wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu przewidzianym art. 2 pkt 4 Ustawy;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., przez uchylenie decyzji Komisji i stwierdzenie, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszenia przepisów na tle decyzji reprywatyzacyjnej prowadzące w konsekwencji do skierowania rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do całej decyzji, rozstrzygającej również o uprawnieniach innych podmiotów, co w konsekwencji prowadziło do uznania, iż decyzja reprywatyzacyjna narusza prawo w stopniu kwalifikowanym jedynie w części związanej z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz N.W., wykluczając możliwość stwierdzenia nieważności całości ww. aktu, podczas gdy organ dekretowy w ramach prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej w sposób rażący naruszył szereg przepisów postępowania, na czele z art. 7 k.p.a. obligującym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś brak ustaleń organu czy wszystkie strony w dacie prowadzenia postępowania pozostają przy życiu skutkowało w konsekwencji skierowaniem decyzji reprywatyzacyjnej do osoby nieżyjącej w dacie wydania rozstrzygnięcia, skutkując naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a., co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w całości, a zatem również w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie skierowane do pozostałych stron postępowania;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 34 § 1 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 i 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie, że prowadzenie postępowania z udziałem kuratora ustanowionego dla osoby nieobecnej, który z uwagi na śmierć osoby reprezentowanej, nie powinien nim być, jak również brak weryfikacji, czy zastępowana wówczas przez kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu N.W. żyje, nie stanowi rażącego naruszenia ww. przepisów postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy Komisja zasadnie uznała, że Prezydent m. st. Warszawy uchybił w stopniu rażącym obowiązkom przewidzianym ww. przepisami postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasadom prawdy obiektywnej i praworządności, doprowadzając w konsekwencji do wydania decyzji reprywatyzacyjnej przyznającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu na rzecz osoby zmarłej, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodując konieczność stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy;
9. art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi złożonej przez m. st. Warszawa i uchylenie decyzji Komisji, czym doprowadzono do wydania wyroku na niekorzyść skarżącego, podczas gdy wobec wstąpienia na tle decyzji reprywatyzacyjnej kwalifikowanej naruszenia prawa przewidzianego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaskarżone przez Miasto Stołeczne Warszawa fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji nie miały wpływu na wynik sprawy (były zbędne dla samego rozstrzygnięcia i jego poprawności), co w konsekwencji winno prowadzić do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
10. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s,a. oraz 141 § 4 p.p.s.a., przez nierozpoznanie całości sprawy oraz nieprzedstawienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, polegające na pominięciu oceny prawidłowości decyzji Komisji pod kątem wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w kontekście nabycia praw do nieruchomości w drodze spadkobrania oraz umów darowizny mających miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, a dotyczących przeniesienia praw do nieruchomości, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy i wadliwe uchylenie Decyzji Komisji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.;
11. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej, co mogło mieć wpływ na bezpodstawne uchylenie Decyzji w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.;
12. art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 15zzs4 ust 2 i 3 uCOVID-19 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez naruszenie zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn, dla których nie przeprowadzono rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących J.P., E.D., M.D. i K.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Komisji jako całkowicie bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także J.R., wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zalecenia i oceny zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji pozostają w mocy, a to ze względu na zmianę stanu prawnego w zakresie art. 38 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 3a i pkt 4 ustawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym poszczególne zarzuty, odnosząc się do kilku kwestii spornych, ujmowanych w skardze kasacyjnej w aspekcie materialnoprawnym i procesowym, dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.
Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej ze względu na termin złożenia wniosku. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy nie jest trafny, podobnie jak związane z nim zarzuty naruszenia przepisów postępowania z pkt II. b) 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej.
Należy podkreślić, że art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stanowił, że Komisja stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. Przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. stanowią kwalifikowane wady decyzji, rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być zatem sprowadzane do przypadku standardowego, niekwalifikowanego naruszenia (uzasadniającego ewentualnie uchylenie decyzji), musi się cechować owym rażącym charakterem. Różnica w wadze naruszenia jest kwestią istotną ze względu na zakres skutków, jakie wywiera stwierdzenie nieważności. Kryteria, jakie powinno spełniać rażące naruszenie prawa są w piśmiennictwie i orzecznictwie dostatecznie rozeznane i jednolicie uznawane. Wskazuje się w szczególności, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmienna ocena dowodów, zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej materiału sprawy, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156, podobnie wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., III OSK 1745/21: "Nie stanowi przesłanki nieważności również odmienna ocena dowodów"). Uchybienia w postępowaniu dowodowym mogą być zatem powodem do stwierdzenia nieważności i uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdy decyzja zostaje wydana bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy lub bez przeprowadzenia dowodów o charakterze obligatoryjnym w danej sprawie (tak wyroki NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1179/19, z 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17).
W niniejszym przypadku Komisja w postępowaniu rozpoznawczym poddała weryfikacji postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ dekretowy, a także je uzupełniła. W toku postępowania przed Komisją strony złożyły potwierdzenie nadania przesyłki poleconej, opatrzone datą 15 lutego 1949 r. Komisja uznała ten dokument za sprzeczny z materiałem sprawy, który w jej ocenie potwierdza datę 16 listopada 1949 r. Nadto Komisja dopuściła dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy stempel pocztowy na dowodzie nadania przesyłki poleconej nr [..] i 2564 w dniu 15 lutego 1949 r. pochodzi z 15 lutego 1949 r. Biegły w opinii stwierdził, że stempel został naniesiony na dokument dowodowy za pomocą jednego tłoka-datownika. Analizowane elementy dowodowe nie noszą znamion wskazujących na możliwość naniesienia ich na podłoże inną techniką (np. kserowanie, skanowanie lub wydruk komputerowy), niż bezpośrednie utrwalenie na podłożu dokumentu. Biegły wykluczył też ingerencję mechaniczną oraz chemiczną w strukturę podłoża dokumentu w obrębie dowodowych odbitek stempli. Biegły nie zakwestionował zatem, że dowód nadania jest oryginalny. Porównując natomiast odciski stempli na dowodach nadania z przybranymi do porównania odciskami stempli używanych w urzędzie ich nadania wskazał, że w urzędzie tym na przełomie lat 1947-1952 w punkcie kasowym zajmującym się listami poleconymi typu "R" funkcjonował tylko jeden tłok stempla (datownika), zaś ujawnione różnice dowodzą, że materiał dowodowy odbiega od wzorów stempli funkcjonujących w latach 1947-1952 i nie może być zakwalifikowany jako "wzory stempli z okna kasowego przeznaczonego do przyjmowania przesyłek pocztowych" w przedmiotowym urzędzie pocztowym. Na tej podstawie Komisja uznała, że złożony dokument nie stanowi kontrdowodu, że złożenie wniosku dekretowego nie miało miejsca 16 listopada 1949 r.
Postępowanie dowodowe przeprowadzone przed Komisją, związane z nowymi dowodami w sprawie, nie doprowadziło do jednoznacznych konkluzji. Przeciwko dowodowi z opinii biegłego skarżący przedłożyli opinię-ekspertyzę z 21 sierpnia 2019 r., w której podważono tezę, aby w urzędzie pocztowym nadania przesyłki poleconej funkcjonował tylko jeden datownik i zwrócono uwagę, że nie ma podstaw do kwestionowania oryginalności dowodu nadania jako dokumentu. Okoliczności te nie mają zatem decydującego znaczenia dla oceny materiału dowodowego dokonanej na etapie postępowania dekretowego, nie wykazują w sposób bezsporny i oczywisty fałszywości twierdzeń, że wniosek dekretowy został złożony w terminie, to jest 15 lutego 1949 r. Z tego powodu postępowanie dowodowe przeprowadzone we wskazanym zakresie przez Komisję, nie może być podstawą do uznania, że decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z oczywiście nieuprawnionym przyjęciem daty, w jakiej wniosek dekretowy został nadany. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że dowód nadania przesyłki poleconej stanowi dokument urzędowy (publiczny według nomenklatury rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem), a przeprowadzony dowód z opinii biegłego nie podważył w sposób bezsporny wiarygodności tego dokumentu.
Ustalenia organu dekretowego nie były czynione w oparciu o dokument złożony na etapie postępowania przed Komisją, ale w oparciu o materiał akt, w tym materiał archiwalny. Również w stosunku do tego materiału brak jest podstaw do uznania, że wnioski z niego wyprowadzone były na tyle nieuprawnione i oczywiście fałszywe, sprzeczne z kodeksowymi zasadami oceny dowodów, że doprowadziły do rażącego naruszenia prawa przez uwzględnienia wniosku dekretowego złożonego bezspornie po terminie. Komisja w uzasadnieniu swojej decyzji kładzie nacisk na część dowodów, które wskazują datę 16 listopada 1949 r. W materiale archiwalnym znajdują się jednak również dokumenty wskazujące datę 15 lutego 1949 r., a bezspornie termin na złożenie wniosku dekretowego upływał 16 lutego 1949 r.
Zasadnie Sąd I instancji zwraca uwagę na upływ czasu i związane z tym ograniczenia dowodowe. Okoliczność ta uzasadnia stanowisko Sądu I instancji, aby w sytuacji rozbieżnych danych dotyczących daty złożenia wniosku, większy walor dowodowy przypisać dokumentom z epoki. W ocenie Komisji, data złożenia wniosku w dniu 16 listopada 1949 r. wynika wprost z prezentaty Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawa, rejestru wniosków dekretowych prowadzonych przez Wojewodę Mazowieckiego oraz rejestru opłat od wniosków dekretowych prowadzonych przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki, notatki z 22 września 1959 r. oraz zaświadczenia Urzędu Dzielnicy Praga-Południe z dnia 23 lutego 1998 r.
Jak wynika z pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2019 r. nie jest możliwe przesłanie kart z rejestru wniosków dekretowych według daty złożenia wniosku, ponieważ rejestr ten nie posiada takich rubryk. W rejestrze wniosków dekretowych przesłanych przez Wojewodę pod poz. [..] widnieje wpis dotyczący wniosku dekretowego złożonego przez H. i K.P. i w rubryce "Nasza data" wpisano datę 16 listopada 1949 r., która została wpisana również w odniesieniu do wniosków innych osób. Natomiast w rubryce "Ich pismo" brak jest jakiejkolwiek adnotacji dotyczącej wniosku H. i K.P. Brak jest również, wbrew twierdzeniom Komisji, informacji o opłaceniu wniosku w dniu 16 listopada 1949 r. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że powyższe wpisy nie mogą stanowić niewątpliwego dowodu na złożenie wniosku dekretowego w dniu 16 listopada 1949 r., a stanowią jedynie dowód wprowadzenia go do rejestru, co nie jest równoznaczne z datą złożenia wniosku. Również notatka z dnia 22 września 1959 r., na którą powołuje się Komisja, a z której wynika, że wniosek o własność czasową wpłynął dnia 16 listopada 1949 r. nie może podważyć wiarygodności dowodu nadania przesyłki z uwagi na to, że nie może ona zostać uznana za dokument, co przekonująco i z powołaniem się na przepisy prawa, wyjaśnił Sąd I instancji, notatka służbowa nie jest dokumentem służącym wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1597/09, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., I SA 258/22).
Prawidłowo także Sąd I instancji ocenił walor zaświadczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 22 września 1959 r., z którego wynika, że wniosek dekretowy został złożony w terminie. Zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym, który w postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Moc dowodowa tego dokumentu w niniejszym postępowaniu nie została zaś podważona, a stanowisko Komisji zostało umotywowane z jego pominięciem. Zaświadczeniu temu, jako pochodzącemu z epoki, należy przy tym przyznać większą moc dowodową, niż zaświadczeniu Urzędu Dzielnicy Praga-Południe z dnia 23 lutego 1996 r., w którym wskazano, że wniosek dekretowy został złożony dnia 16 listopada 1949 r. (choć jednocześnie przyznano, że wniosek dekretowy został złożony w terminie, co pozostaje we wzajemnej opozycji).
Z materiału archiwalnego sprawy wynika również, że H.P. podejmowała interwencje w ówczesnych organach, dotyczące wniosku, czego dowodem jest wydanie zaświadczenia z 22 września 1959 r. o jego złożeniu w terminie, a także z jakichś powodów przyjęcie do akt "odpisu wniosku" z adnotacją o jego nadaniu przesyłką poleconą nr [..]. Okoliczności te nie są jasne, pośrednio mogą jednak wskazywać na jakieś zastrzeżenia wnioskodawczyni co do prawidłowości procedowania wniosku.
Przedstawione rozbieżności prowadzą do konkluzji, wniosku, że kwestia złożenia wniosku po terminie nie jest oczywista, zaś przyjęcie przez organ dekretowy daty złożenia wniosku (15 lutego 1949 r.) nie było arbitralne, pozbawione podstaw w materiale dowodowym, a ocena tego materiału przez organ nie naruszała w sposób rażący zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Istnienie wskazanych rozbieżności stoi na przeszkodzie do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowanie podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu nie było zatem uprawnione.
Nie dają podstaw do uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 1 i 2 k.p.a., a także powiązane z nim zarzuty naruszenia przepisów postępowania z pkt II. b) pkt 7-8 skargi kasacyjnej, odnoszące się do stanowiska Sądu I instancji dotyczącego skutku skierowania decyzji również do osoby zmarłej. Za uprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że na gruncie mającej zastosowanie Ustawy, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w części. Nie jest kwestionowane w ustalonym stanie faktycznym, że N.W., wymieniona w decyzji dekretowej Prezydenta m. st. Warszawy z 21 lutego 2000 r. jako jedna ze stron, na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, zmarła [..] kwietnia 1984 r. a spadek po niej nabył Skarb Państwa, co potwierdza postanowienie sądu powszechnego z 26 stycznia 2015 r. Właścicielkami przeddekretowymi nieruchomości warszawskiej były H.P. w 11/12 częściach i N.W. w 1/12 części. Spadkobiercami zmarłej H. P. na podstawie ustawy są jej dzieci: K.P., I.L., M.R. i H.D., na rzecz których wydana została decyzja Prezydenta, której nieważności w całości stwierdziła Komisja decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji. W decyzji dekretowej Prezydenta określono wysokość udziałów w ustanowionym prawie użytkowania wieczystego, po 11/48 części na rzecz każdego ze spadkobierców H.P. oraz w wysokości 4/48 na rzecz N.W.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej świadczy o rażącym naruszeniu prawa, co stanowi przesłankę nieważności. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela, rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, która nie żyje, a zatem nie posiada zdolności prawnej, co do zasady nie jest prawidłowe i stanowi wadę, która rodzi skutek nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. Kwestią sporną jest natomiast, czy skutek ten dotyczy także zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach innych osób, które nabyły prawo, innymi słowy, czy dopuszczalne jest w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotyczącej osoby zmarłej. Sąd I instancji udzielił na to pytanie odpowiedzi twierdzącej przyjmując, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości nie było prawidłowe. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela.
Należy zwrócić uwagę na różnicę w brzmieniu przepisów k.p.a. i ustawy będącej podstawą orzekania przez Komisję. Przepis art. 156 k.p.a. stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji i nie zawiera zastrzeżenia, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Z tego względu kwestia ta na gruncie regulacji k.p.a. nie jest oczywista. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, zgodnie z którym brak w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie wyklucza takiej możliwości (wyroki NSA: z 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25; z 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, Lex 48738; z 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, Lex 45666; z 14 maja 2013 r., II OSK 14/12, Lex 1603480; uchwała 7 Sędziów NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998/2/5). Pogląd ten aprobuje także doktryna (J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjne, ZCO 1997, s. 69; R. Trzaskowski: Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003/3/34, przypis 63). Zastosowanie takiego rozwiązania powinno być uzależnione od wnikliwego rozważenia zarówno przyczyny nieważności, jak i przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Mimo braku wyraźnego zastrzeżenia kodeksowego, dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części, praktyka taka generalnie nie jest wykluczona i w uzasadnionych warunkach jest dopuszczana.
Natomiast przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy wprost stanowi o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Ustawodawca w tym przypadku wprost dopuścił zatem stwierdzenie nieważności decyzji w części, mając wszak wiedzę o tym, co stanowi przedmiot takiej decyzji reprywatyzacyjnej. Tym bardziej zatem za możliwe należy uznać stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w części, nie istnieją bowiem w tym zakresie wątpliwości spowodowane brzmieniem przepisu. Co więcej, ograniczenie skutku nieważności wywołanego przez decyzję Komisji tylko do koniecznego zakresu podmiotowo-rzeczowego należy uznać za priorytet i zasadę. Ustawa będąca podstawą działania Komisji i wydawanych przez nią decyzji zawiera szczególną regulację, umożliwiającą usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Jako regulacja szczególna powinna być intepretowana ściśle, z ograniczeniem jej zastosowania do przypadków bezspornie świadczących o naruszeniu prawa. W przypadku orzeczenia przez Komisję w przedmiocie nieważności decyzji dekretowej, skutki tej wadliwości nie powinny rozciągać spoza konieczny zakres podmiotowo-przedmiotowy. Stwierdzenie nieważności służy usunięciu z obrotu rozstrzygnięć na tyle wadliwych, że nie jest dopuszczalne pozostawanie ich w obrocie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentu skargi kasacyjnej, że na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności decyzji w części stoi fakt, że stwierdzenie nieważności nie może dotyczyć jej strony podmiotowej. Takie zastrzeżenie nie ma podstawy normatywnej, zwłaszcza w sytuacji regulacji art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy, stanowiącej o stwierdzeniu nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w części. Nie ma ono też podstawy faktycznej, albowiem decyzja dekretowa w niniejszej sprawie ma też wymiar rzeczowy, orzeka o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do określonej nieruchomości w oznaczonych częściach.
Ograniczenia co do zakresu stwierdzenia nieważności powinny być rozstrzygane na gruncie konkretnej treści weryfikowanej decyzji dotychczasowej. Każdorazowo należy oceniać indywidualnie dany przypadek i ustalać, jaki jest zakres wadliwości i jaki powinien być zakres stwierdzenia nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy beneficjantami decyzji dekretowej byłyby osoby na zasadach współwłasności łącznej, np. małżonkowie, których udziałów w ustanowionym prawie decyzja nie określa, to w takim przypadku wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej nie umożliwia stwierdzenia nieważności takiej decyzji w części, z wyłączeniem osoby żyjącej.
Inaczej jednak sytuacja wygląda, gdy jak w niniejszym przypadku, udziały w prawie do nieruchomości są określone w częściach ułamkowych. W takim przypadku nie mamy do czynienia ze stwierdzeniem nieważności w aspekcie wyłącznie podmiotowym, ale również w aspekcie rzeczowym, decyzja określa wszak nie tylko osobę, ale i jej udział w ustanawianym prawie, zaś wielkość tego udziału wynika z wielkości udziału w utraconym prawie własności nieruchomości warszawskiej. Nieważność związana z rozstrzygnięciem decyzją o prawach osoby zmarłej ma w takiej sytuacji wymiar ograniczony do uprawnień tej właśnie osoby i w tym zakresie postępowanie dekretowe powinno zostać powtórzone. Taka praktyka nie jest przy tym obca samej Komisji, która przecież w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji właśnie, stwierdzając w odniesieniu do określonego udziału zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdziła nieważność decyzji dekretowej w części, a w części stwierdziła jej wydanie z naruszeniem prawa, co oznacza pozostawienie w tej części decyzji w mocy.
Art. 156 § 1 k.p.a. wśród przesłanek nieważności nie wymienia wprost skierowania decyzji do osoby zmarłej, taka okoliczność kwalifikowana jest jako rażące naruszenie prawa. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa, a jeśli tak, to jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. (tak M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156). W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę wypracowane w kulturze prawnej standardy kwalifikowania naruszenia jako rażącego. W pełni Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że o rażącym charakterze naruszenia rozstrzygają łącznie takie kryteria, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156 i powołane tam orzecznictwo). W odniesieniu do wymienionych w decyzji dekretowej następców prawnych H.P. do stwierdzenia takich naruszeń nie ma podstaw. Istnieje przepis będący podstawą przyznanych im uprawnień, przyznanie tych uprawnień nastąpiło w granicach ich interesu prawnego, nie podnoszono też w decyzji Komisji, aby skutki wywołane tą decyzją były społecznie nieakceptowalne. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców przeddekretowego właściciela nieruchomości warszawskiej na skutek jego wniosku nie jest skutkiem nieakceptowalnym w państwie praworządnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że przewidziane w Ustawie stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w części ma swoje uzasadnienie również ze względu na szczególne skutki, jakie rodzi stwierdzenie nieważności decyzji przez Komisję, uregulowane w art. 40 ust. 1 Ustawy, zgodnie z którym decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji w przedmiocie użytkowania wieczystego, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m.st. Warszawy albo Skarbu Państwa.
Na gruncie przepisów k.p.a. (art. 156 § 2), nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przez tego rodzaju skutki rozumie się przy tym w szczególności sytuację, gdy w oparciu o decyzję doszło od zawarcie umowy cywilnej, której skutków w drodze administracyjnej organ nie jest w stanie odwrócić. Rozwiązania przyjęte w art. 7 ust. 1 Dekretu powodują, że orzekając współcześnie, organ dekretowy orzeka w decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, przy czym decyzja ta nie ma charakteru deklaratoryjnego, a prawo nie powstaje z mocy prawa. Użytkowanie wieczyste nie może powstać wyłącznie w trybie administracyjnym, zgodnie z art. 27 u.g.n., oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego oraz wpisu w księdze wieczystej. Z tego powodu, w decyzji dekretowej objętej postępowaniem Komisji zawarto stwierdzenie, że decyzja z chwila ostateczności, będzie stanowić podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Umowa taka została zawarta. Stan ten, na gruncie przepisów k.p.a., stanowiłby przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wywołane skutki cywilnoprawne, a zatem uprawnienia nabyte na podstawie decyzji przez żyjące strony postępowania i beneficjentów decyzji, byłyby chronione.
Inaczej jednak wygląda sprawa na gruncie przepisów Ustawy. Przepis art. 40 ust. 1 Ustawy powoduje, że decyzja Komisji, stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej, wywołuje jednocześnie skutki cywilnoprawne. Rozwiązanie to może wyjaśniać, dlaczego ustawodawca zdecydował wprost o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w części, skutek stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej oddziałuje bowiem na stosunki cywilnoprawne.
Nie jest uzasadnione stanowisko skargi kasacyjnej dotyczące rozumienia nieodwracalności skutków prawnych i zarzuty dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 2 pkt 4, art. 38 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Komisji. Faktem jest, że ustawa w art. 2 pkt 4 zawiera definicję legalną nieodwracalnych skutków prawnych, ilekroć w Ustawie jest mowa o nieodwracalnych skutkach prawnych - należy przez to rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. W dacie orzekania przez Komisję, art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy stanowił, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Do kategorii nieodwracalnych skutków prawnych odnosił się art. 29 ust. 1 pkt 4 Ustawy, zgodnie z którym Komisja w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić – rozstrzygnięcie nie dotyczyło zatem przypadków stwierdzenia nieważności, a jedynie uchylenia decyzji. Natomiast w ówczesnym brzmieniu art. 38 ust. 1 Ustawy przewidywał, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96-96n, art. 114-122, art. 127-144 tej ustawy; wyłączenie to nie obejmowało wówczas art. 156 § 2 k.p.a.
Stan prawny uległ zmianie z dniem 20 października, na skutek nowelizacji wprowadzonej ustawą z 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1709). W jej wyniku, art. 38 ust. 1 Ustawy wyłącza stosowanie również art. 156 § 2 k.p.a. Zmienione brzmienie otrzymały również art. 29 ust. 1 pkt 3a i pkt 4 Ustawy. Zgodnie z nowym brzmieniem, w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, albo, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4 ustawy, stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić albo stwierdzić nieważności.
Decyzja Komisji kontrolowana przez Sąd I instancji wydana została 1 października 2019 r., a zatem przed zmianą stanu prawnego. Stanowisko zajęte przez Sąd w kwestii rozumienia nieodwracalnych skutków prawnych i podstawy prawnej, w oparciu o którą skutki te powinny być ustalane, jest wobec powyższego prawidłowe. Sąd I instancji dokonywał kontroli wedle stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy ówcześnie odwoływał się do art. 156 k.p.a. w jego pełnym brzmieniu, a więc zarówno do § 1, w którym wymienione są kwalifikowane wady decyzji stanowiące przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności, jak i do § 2, w którym opisane są negatywne przesłanki nieważności, w tym przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. W związku z tym stwierdzenie przez Komisję nieważności decyzji było uwarunkowane zarówno zaistnieniem co najmniej jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., jak i brakiem ziszczenia się negatywnych przesłanek nieważności opisanych w § 2 art. 156 k.p.a. Prawidłowe na tym gruncie prawnym jest także stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku zaistnienia przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności, powinno dojść do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania przyczyn, z powodu których nie stwierdza się jej nieważności. Podstawę do takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Ten ostatni w ówczesnym brzmieniu odsyłał bowiem do stosowania odpowiednio do przepisów k.p.a., za wyjątkiem przepisów enumeratywnie wyliczonych, w sprawach ustawą nieuregulowanych, a przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie został wyłączony. Nie można też przyjąć, że ze względu na definicję legalną z art. 2 pkt 4 Ustawy, kwestia ta została uregulowana w ustawie i odesłanie do k.p.a. nie ma miejsca. Przeczy temu całościowe odesłanie do art. 156 k.p.a. zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 4 Ustawy. Przez zastosowanie tej techniki, ustawa samodzielnie nie reguluje przesłanek nieważności, także negatywnych. Definicja z art. 2 pkt 4 Ustawy dotyczy zwrotów zawartych w ustawie, pojęciem nieodwracalnych skutków prawnych ustawa posługuje się w art. 29 ust. 1 pkt 4, przepis ten nie dotyczy jednak przeszkody do stwierdzenia nieważności, ale przeszkody do uchylenia decyzji. Prawidłowy jest zatem wniosek Sądu I instancji, że na datę wydania kontrolowanej decyzji Komisji, kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności rozważać należy w kontekście unormowania z art. 156 § 2 k.p.a., a nie definicji sformułowanej w art. 2 pkt 4 Ustawy, ta znajdowała bowiem zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy o tych nieodwracalnych skutkach jest wprost w ustawie mowa.
Odnosząc się do rozumienia kategorii nieodwracalnych skutków prawnych wypracowanego na gruncie stosowania art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że skutek tego rodzaju należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W konsekwencji zatem dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.
Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestii przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia nieodwracalnych skutków prawnych, naruszenia art. 2 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię, a także związane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania z pkt II. b) 5 i 6 skargi kasacyjnej. Brak było do stosowania w sprawie przez Komisję definicji nieodwracalnych skutków prawnych z art. 2 pkt 4 ustawy. Zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 Ustawy nie został natomiast w skardze kasacyjnej zgłoszony.
Należy jednak dostrzec, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Komisję, oceny Sądu I instancji w omawianym zakresie i zawarte w wyroku zalecenia nie zachowują aktualności, ze względu na przedstawiony powyżej zmieniony stan prawny, który będzie miał w sprawie zastosowanie. Kwestia, czy decyzja dekretowa w części, w jakiej dotknięta jest wadą nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne i zachodzą podstawy do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie ponownego orzekania przez organ.
Nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego m. st. Warszawy. Jakkolwiek m. st. Warszawa w skardze do Sądu I instancji zaskarżyło decyzję w części uzasadnienia, to z postawionych zarzutów wynika, że nie tyle zakwestionowano samą argumentację organu, ale ustalenia faktyczne i zastosowanie prawa materialnego. Jako bezpodstawne określono bowiem w zarzutach ustalenia, że wniosek dekretowy został złożony po terminie, a w konsekwencji decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu. Wedle m. st. Warszawy, wniosek został złożony w terminie. Zakwestionowano też stanowisko, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w całości, Komisja wadliwie nie rozważyła zasadności stwierdzenie nieważności decyzji w części, w zakresie dotyczącym praw osoby zmarłej. Wobec takich zarzutów skargi kasacyjnej prawidłowo Sąd I instancji uznał, że uwzględnienie zgłoszonych zarzutów skutkuje koniecznością uwzględnienia skargi, czyli uchylenia decyzji. Oddalenie skargi, przy jednoczesnej ewentualnej zmianie argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji przez sąd administracyjny byłoby możliwie wówczas, gdyby stwierdzone przez sąd wadliwości uzasadnienia nie miały wpływu na rozstrzygnięcie decyzji. Zaskarżenie decyzji w części uzasadnienia nie jest zaskarżeniem decyzji w części, skutkiem czego w części niezaskarżonej decyzja staje się prawomocna. Także żądanie uchylenia decyzji w części uzasadnienia nie wyznacza granic zaskarżenia, a żądaniem tym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że rozstrzygnięcie decyzji i jej uzasadnienie nie mogą funkcjonować odrębnie i nie jest możliwe uchylenie wyłącznie uzasadnienia decyzji. Jeżeli wadliwość stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, sąd oddala skargę, ewentualnie modyfikując argumentację organu w uzasadnieniu wyroku, co będzie wiążące w sprawie. Jeżeli jednak wadliwość stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu miała wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uwzględnia skargę, co wiąże się z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego na uzasadnienie decyzji dekretowej i kwestionując w niej zaistnienie przesłanek nieważności, skarżący nie może spodziewać się, że sąd podzieli stanowisko co do braku spełnienia przesłanek nieważności decyzji, a jednocześnie oddali skargę na decyzję stwierdzającą nieważność takiej decyzji dekretowej z tego względu, że uwzględnienie skargi w ocenie innej strony postępowania działa na niekorzyść skarżącego. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, ustalenie treści zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest złożone. Napotykane przeszkody łączą się przede wszystkim ze sposobem rozumienia "niekorzyści", o której mowa w wyjaśnianym przepisie. Zwraca się w szczególności uwagę, że ustalenie "niekorzyści" w prawie administracyjnym jest znacznie utrudnione. Stosunki prawne w tej dziedzinie prawa nie są w pełni wymierne "i ustalenie w konkretnym przypadku, co dla której strony jest więcej lub mniej korzystne może być wykluczone (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 134 i powołana tam literatura). Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga zatem wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. W niniejszym przypadku znamienne jest, że m. st. Warszawa nie zakwestionowało wyroku Sądu I instancji, jak też nie przychyliło się do skargi kasacyjnej Komisji, co pozwala uznać, że nie dostrzegło podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Nadto Sąd I instancji połączył do wspólnego rozpoznania cztery skargi i wydał wyrok na skutek uznania ich zasadności. W tej sytuacji ewentualne zastosowanie art. 134 § 2 p.p.s.a nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro decyzja podlegała uchyleniu na skutek uwzględnienia także skarg pozostałych.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez błędną wykładnię, jak również związany z nim zarzut naruszenia art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji, art. 6 Konwencji (...) i w zw. z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19 i art. 141§ 4 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym bez wyjaśnienia przyczyn braku przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przyczyny rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym zostały w uzasadnieniu wyjaśnione. Sąd I instancji wskazał na podstawę prawną – art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, przywołał fakt w postaci trwającego stanu epidemii, wskazał na konieczność rozpoznania skarg w związku z oczekiwaniem stron na rozpoznania skarg i brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.
Jak wynika z akt postępowania przed Sądem I instancji, po wpłynięciu skargi, podjęte zostały czynności związane z doręczeniem stronom wezwań i pism składanych przez inne strony postępowania, a zarządzeniem z 21 stycznia 2020 r. w pkt 6 skierowano sprawę na termin rozprawy, zgodnie z kolejnością wpływu. Kolejnym zarządzeniem z 9 września 2020 r., w związku z obowiązywaniem stanu epidemii, Przewodnicząca Wydziału, mając na uwadze art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne i brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, z uwagi na ilość stron postępowania i ich pełnomocników oraz wynikający z powyższego przedłużony czas trwania rozprawy, w czasie której strony mogą przebywać w tym samym pomieszczeniu przez znaczny okres czasu, a co za tym znaczny wzrost ryzyka zakażenia, uchyliła zarządzenie o skierowaniu sprawy na rozprawę i zarządziła skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. Poinformowano o tym strony postępowania. Strony działające bez pełnomocników pouczono o treści art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Strony i pełnomocników pouczono nadto, że w związku ze skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, mogą zgłosić w terminie 7 dni ewentualne stanowisko w sprawie.
Sprawa została zdjęta z wokandy posiedzenia niejawnego w dniu 13 października w związku z chorobą członka składu i podejrzeniem zakażenia COVID-19. Zarządzeniem z 27 października 2020 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r., ponownie informując o możliwości zgłoszenia dodatkowego stanowiska w sprawie. Uzasadniono skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne potrzebą rozpoznania sprawy, brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, nadmiernym zagrożeniem przeprowadzenia rozprawy dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, mając na uwadze ilość zachorowań w Warszawie i województwie mazowieckim, objęcie Warszawy strefą czerwoną, przepis art. 15 zzs4 ust. 2 uCOVID-19 oraz zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r.
Strony skorzystały z możliwości złożenia pism procesowych, przy czym pełnomocnik organu zwrócił się o uchylenie zarządzenia i rozpoznanie sprawy na rozprawie, gdy Warszawa przestanie być objęta czerwoną strefą zagrożenia.
W związku z chorobą członka składu, kolejnym zarządzeniem (k. 175 akt sprawy) dokonano zmiany w składzie orzekającym, do rozpoznania sprawy doszło na posiedzeniu w dniu 4 grudnia 2020 r.
Przytoczone okoliczności potwierdzają, że Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu powody rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, zaś poprzedzająca to sekwencja wydarzeń potwierdza zasadność podjętej decyzji, jak i fakt zapewnienia stronom możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Stan epidemii jest okolicznością powszechnie znaną, powszechnie znany jest też wysoki poziom zagrożenia dla życia osób zakażonych wirusem.
Sąd I instancji orzekał w czasie pandemii, gdy zostały wprowadzone w związku z tym ograniczenia mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. poz. 1758 ze zm.) oraz na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 ma zatem podstawę ustawową i co do zasady nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W warunkach stanu epidemii prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej (wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22). O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (wyrok NSA z 6 grudnia 2024 r., I OSK 2100/21). W kontekście podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszania art. 6 Konwencji należy natomiast wskazać, że prawa chronione Konwencją odnoszą się do każdego człowieka, a nie do organów działających w imieniu państwa w sposób władczy, powoływanie się zatem przez Komisję na naruszenie praw człowieka nie znajduje uzasadnienia. Komisja nie wykazała również, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., by rozpoznanie sprawy w tym trybie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera elementy wskazane w powołanym przepisie, w szczególności zaś przedstawia stanowisko Sądu I instancji co do przyjętych ustaleń faktycznych i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Powielenie zaś argumentów obecnych w uzasadnieniach sporządzonych w innych sprawach jest tożsame z uznaniem ich za własne przez skład orzekający w danej sprawie.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.