I OSK 1484/21

I OSK 1484/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2020 poz 65
art.112 ust. 2 i art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Po 2/21 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 26 maja 2020 r. nr SKO.4140.811.92.2020.GG w przedmiocie zwrotu podania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie części majątku 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "wypłaty odszkodowania za" słowo "przyjęcie" zastępuje słowem "przejęcie"; 2. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Po 2/21 (dalej wyrok I SA/Po 2/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 26 maja 2020 r. nr SKO.4140.811.92.2020.GG w przedmiocie zwrotu podania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie części majątku (k. 40, 63-64v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł M.P. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adw. F.K., zaskarżając wyrok I SA/Po 2/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego:
1. błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm." [winno być Dz.U. z "2020 r. poz. 65", zm. poz. 284" - uw. NSA, tempus regit actum], dalej ugn) przez błędne ograniczenie zastosowania normy li tylko do wywłaszczeń w rozumieniu art. 112 ugn, gdy tymczasem utrwalona linia orzecznicza (wyrok NSA z 27.2.2018 r. I OSK 908/16) wskazuje, że ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalania odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawienie praw do nieruchomości jedynie decyzją administracyjną, lecz za pozbawienie tych praw w każdej formie o charakterze władczym bez ustalenia odszkodowania rekompensującego skutki tego pozbawienia;
2. niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 16 "ust." [winno być "§" - uw. NSA] 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca "1969" [winno być "1960" - uw. NSA] Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zm. poz. 695), dalej] kpa) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51, dalej rozporządzenie) i w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji [Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946), dalej] Konstytucja RP) (w zw. z art. 21 ust. 1, art. 8 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP) przez wadliwe ustalenie, że skoro doszło do przejęcia zespołu dworsko-parkowego w J. na podstawie dekretu PKWN o reformie rolnej, to żadne odszkodowanie nie przysługuje, gdy tymczasem w sprawie wiążąc[ą] dla organów (art. 16 "ust." [winno być "§" - uw. NSA] 1 i 3 kpa) jest ostateczna, w zakresie pkt 2, decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 lutego 2020 r. nr SN-IV.7515.45.2017.1 [dalej decyzja z 27 lutego 2020 r.; k. 11 - wyłącznie kserokopia s. 1 decyzji z 27 lutego 2020 r.; k. 9 akt Starosty - uw. NSA] uznająca za niepodpadanie zespołu dworsko-parkowego w J. pod działanie dekretu PKWN o reformie rolnej, co implikuje, że doszło do rażącego naruszenia praw i wolności podstawowych (prawo własności) wskutek bezprawnego przejęcia zespołu dworsko-parkowego w J., a wówczas Sąd jest władny do zobowiązania organu do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (w zw. z art. 21 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 64 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty C. (dalej Starosta) z dnia 17 kwietnia "2002" [winno być "2020" - uw. NSA] r. [nr GN.6821.14.2020; k. 1 akt Starosty] w całości; zobowiązanie Starosty w wytycznych do wszczęcia postępowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie części majątku J., powiat C., tj. nowoprojektowan[ej] działk[i] nr [...] i częś[ci] działki nr [...] położon[ych] w J., znajdując[ych[ się w granicach ochrony zabytkowego założenia parku dworskiego w J. określonego w ostatecznej, w zakresie punktu 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 27 lutego 2020 r., na podstawie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP); zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego za instancję kasacyjną, oświadczając że nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 76-80 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa).
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, przeto stan faktyczny, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Część zarzutów postawiona została niestarannie. Art. 64 Konstytucji RP składa się z 3 ustępów o różnej treści normatywnej, na co zwraca uwagę orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i doktryna (przykładowo: L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, uw. 9-21, s. 579-597; art. 64 i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo - w tym rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych; s. 596-597, uw. 21; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 386-391, uw. 2, 4, 6, 9-11). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani z w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie nie wskazuje, naruszenia którego ustępu art. 64 Konstytucji RP się dopatruje.
W zarzucie 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał: "niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w związku z [...] i przepisami dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. z 1945 Nr 3 poz. 13 ze zm). - dalej dekret PKWN o reformie rolnej [...]". W dacie wejścia w życie (13 września 1944 r. - z którą to datą ówczesny prawodawca wiązał skutek nacjonalizacji nieruchomości ziemskich; F. Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff 1949, s. 47-48, uw. 5; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23 s. 53-54) dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17) liczył 22 artykuły. Z kolei, dekret ten, w brzmieniu jednolitego tekstu Dz.U. z 1945 nr 3 poz. 13, składał się z 20 artykułów, z których część - w szczególności art. 2 składał się z 2 ustępów, a ust. 1 składał się z 5 liter, o różnej treści normatywnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, naruszenia którego artykułu, którego ustępu bądź której litery dekretu PKWN o reformie rolnej i w jakim jego brzmieniu się dopatruje. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się, który przepis skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (art. 175 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa), miał na uwadze.
Wobec powyższego zarzuty naruszenia "art. 64 Konstytucji RP" i "przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. z 1945 Nr 3 poz. 13 ze zm.)" nie nadawały się do rozpoznania.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie nie dookreślił jednostki redakcyjnej przepisu stanowiącego o podstawie kasacyjnej, powołując jedynie art. 174 ppsa. Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną jedynie na art. 174 ppsa, co - wobec konstrukcji tego przepisu - jest nieprawidłową praktyką. Co prawda, skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego, co sugerowałoby, że podstawę kasacyjną stanowi art. 174 pkt 1 ppsa, lecz pierwszy zarzut odnosi się do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przez jego błędną wykładnię. Art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny (przykładowo: postanowienie Sądu Najwyższego z 22.5.2002 r. I CKN 636/00, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 834, nb 8; wyrok NSA z 22.8.2024 r. I OSK 646/23, cbosa). Zarzut drugi, dotyczący naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 16 § 1 i 3 kpa w zw. z § 5 rozporządzenia i w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (w zw. z art. 21 ust. 1, art. 8 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP), miałby polegać na niewłaściwym zastosowaniu przez wadliwe ustalenie. Kwestia ustaleń nie wchodzi w zakres badania przy rozpoznawaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, które mogą polegać jedynie na błędnej wykładni albo zastosowaniu bądź niezastosowaniu danej normy materialnoprawnej. Ustalenia faktyczne są natomiast badane przy zarzutach natury formalnej. Niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmując, że skarżący kasacyjnie, mimo że użył słowa "ustalenie", w istocie miał na myśli błędną subsumpcję, a więc zakwalifikowanie poprawnie ustalonego stanu faktycznego do odpowiedniej normy prawnej, uznał sformułowanie tego zarzutu za niefortunne, lecz zarzut ów nadawał się do rozpoznania.
Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z 17 kwietnia 2020 r. zostały wydane na podstawie art. 66 § 3 kpa. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje art. 66 § 3 kpa jako wzorca kontroli, mimo że zagadnienie, czy "z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny", stanowi istotę kontrolowanej sprawy.
Odszkodowanie za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje Trybunał Konstytucyjny, ale dochodzone w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna; utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1).
Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa (przejętą na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej) może być zaspokojone w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że obowiązujące przepisy nie przyznają podstawy do żądania odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn za nieruchomość ziemską o charakterze rolnym, przejętą mimo że nieruchomość nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 nr 3 poz. 13 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały Siedmiu Sędziów z 10.1.2011 r. I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 37) wskazał, że faktem jest, że realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, ponieważ przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. Przepis § 5 rozporządzenia miał z założenia służyć naprawieniu skutków takich nieprawidłowości. Ówczesny ustawodawca, dostrzegając przypadki wadliwej realizacji reformy rolnej, dokonał kilku prób "konwalidacji" przejęć nieruchomości dokonanych niezgodnie z prawem, nie eliminując jednocześnie z systemu prawa § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że art. 129 ust. 5 ugn może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy. Ów przepis przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu, m.in., w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Należy zgodzić się z tezą, że przytoczony przepis nie zawęża podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, by obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Nie było kwestionowane, że do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Akt ten nie utracił mocy obowiązującej, jednak nie zawiera w obowiązującym zakresie regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Takiej podstawy nie można wyprowadzić z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z jej art. 128 ust. 1. Niewątpliwie, przepis ten ma generalny charakter i zawiera ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. [...] art. 128 ust. 1 ugn przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. [...] definicję legalną wywłaszczenia zawiera art. 112 ust. 2 ugn. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. [...] art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w pkt b, c, d, e części pierwszej art. 2 przechodzą niezwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa. Jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 ugn, rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 ugn, zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Przyjmując definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 ugn, ustawodawca niewątpliwie zdawał sobie sprawę z konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Ten ostatni przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowanie za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. W przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 ugn nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego (wyroki NSA z: 2.8. 2016 r. I OSK 2635/14; 2.6.2016 r. I OSK 2111/14; 11.1.2017 r. I OSK 341/15; 19.7. 2019 r. I OSK 2472/17; 26.2.2020 r. I OSK 3938/18, aprobowane przez M. Wolanina - op. cit., s. 839-840, nb 8). Możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej uwarunkowane jest zatem dwiema przesłankami, który muszą zostać spełnione łącznie. Pozbawienie praw do nieruchomości musi nastąpić bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy muszą przewidywać jego ustalenie. O ile pierwsza z tych przesłanek w niniejszej sprawie zaistniała, o tyle brak jest odrębnej (od art. 128 ust. 1 lub art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn) podstawy prawnej do przyznania odszkodowania. Brak spełnienia drugiej przesłanki eliminuje możliwość wydania przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, odrębnej decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu w kontekście przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Brak jest obecnie obowiązującego przepisu materialnoprawnego, który przewidywałby przyznanie odszkodowania na drodze administracyjnoprawnej za grunty przejęte na podstawie dekretu o reformie rolnej, nawet gdy ostateczną decyzją wojewoda stwierdził, że przejęcie owych gruntów było bezprawne.
W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i piśmiennictwie wskazuje się, że mienie/własność oznacza istniejące mienie/własność lub majątek, z roszczeniami włącznie (wyrok ETPCz Draon, § 65). W konsekwencji art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka może mieć zastosowanie do różnorodnych roszczeń wchodzących w skład majątku (A. Wróbel w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2011, t. II, s. 481, nb 22). Pojęcia własność/property i mienie/possessions zawarte w art. 1 Protokołu nr 1 mają znaczenie autonomiczne, używane są zamiennie, nie ograniczając się do własności rzeczy w ujęciu cywilistycznym i należy je rozumieć szeroko jako własność (w sensie cywilnoprawnym) oraz wszelkie inne prawa majątkowe (A. Wróbel - op. cit., s. 471-473, nb 2-5). W sprawie Tarnowski Trybunał wydaje się przyjmować wprost konstrukcję wywłaszczenia de facto w odniesieniu do sytuacji skarżącego, który został pozbawiony własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, jednakże odnośne władze nie wydały stosownych decyzji administracyjnych, uznając że nieruchomości przeszły na własność państwa w ramach reformy rolnej (§ 5-6). Trybunał stwierdził następnie, że decyzja prezydenta Kielc z 1997 r. uznająca, że niektóre z wywłaszczonych nieruchomości powinny były być przedmiotem wywłaszczenia, daje skarżącemu lub jego następcom prawo do żądania zwrotu tych nieruchomości lub, gdy jest to niemożliwe, prawo do odszkodowania (§ 76; A. Wróbel - op. cit., s. 535, nb 79 Ad 2).
Tym samym skarżący może skutecznie dochodzić swego roszczenia (claim) także w zakresie odszkodowania za przejęcie mienia w trybie nacjonalizacji z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa (A. Wróbel - op. cit., s. 526-535, nb 72-79), także w zakresie odszkodowania). Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji należy objąć rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (SK 51/05, p. III.4.2). [...] przyjmuje się, iż "prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony prawa majątkowych" (wyrok z 21.7. 2014 r. SK 36/13, p. III.2.3 oraz tam przywołane wcześniejsze wyroki). Za prawa majątkowe w orzecznictwie TK uznano np.: odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na podstawie tzw. dekretu warszawskiego (wyrok TK z 13.6.2011 r. SK 41/09, p. III.7.3, - ww. wyroki aprobowane przez L. Garlickiego, S. Jarosz-Żukowską - op. cit., s. 596, uw. 21).
Skarżący podniósł, że decyzją z 27 lutego 2020 r. nr SN-IV.7515.45.2017.1 Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że grunty stanowiące nowoprojektowaną działkę nr [...] i część działki nr [...] położone w J., jako znajdujące się w granicach ochrony zabytkowego założenia parku dworskiego w J., nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Zwrócić trzeba uwagę, że z punktu 2 decyzji Wojewody, stwierdzającego że grunty stanowiące nowoprojektowaną działkę nr [...] i część dz. nr [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie wynika, że skarżący może domagać się na drodze administracyjnoprawnej, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, odszkodowania za tę część gruntów, którą przejęto wraz z pozostałą częścią gruntów, które podpadały pod reformę rolną. Należy zauważyć, że skarżący do wniosku z 2 kwietnia 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn załączył wyłącznie niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię pierwszej strony decyzji z 27 lutego 2020 r., bez dalszych stron tej decyzji i zaświadczenie o ostateczności tej decyzji w zakresie puntu 2 (k. 16-11 akt Starosty). W aktach administracyjnych obu instancji i w aktach sądowych brak kompletnej decyzji z 27 lutego 2020 r., bądź potwierdzonego za zgodność z oryginałem odpisu owej decyzji.
Starosta C. postanowieniem z 17 kwietnia 2020 r. nr GN. 6821.14.2020 w tym zakresie prawidłowo wyjaśnił, że decyzja Wojewody z 27 lutego 2020 r. wywiera skutek prawnorzeczowy i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Uzyskanie takiej decyzji jest niezbędne dla skutecznego dochodzenia roszczenia odzyskania owej nieruchomości w naturze bądź dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, gdyż stanowi prejudykat wiążący dla sądu powszechnego w sprawie odszkodowania.
Podkreślenia wymaga właściwość sądu powszechnego w tym aspekcie, nie zaś sądu administracyjnego. Sądy powszechne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Brak jest przepisu, który przekazywałby takie roszczenie odszkodowawcze do rozpoznania organom administracji publicznej. Do takich wniosków nie prowadzi wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli, w tym 21 ust. 2 Konstytucji RP (w zw. z art. 21 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). W kontrolowanej sprawie nie zachodziła przesłanka - w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP; B. Banaszak - op. cit., s. 89 nb 6) - do "zobowiązania Starosty C. do wszczęcia postępowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3" ugn, skoro skarżący - jeśli prawidłowo wykaże, że uzyskał ostateczną decyzją wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia, może dochodzić swych praw przed Sądem powszechnym (art. 177 in princ. Konstytucji RP).
Art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie w niniejszej sprawie normy konstytucyjnej zawartej w tym przepisie. Zaskarżony wyrok został wydany przez niezawisły Sąd w granicach obowiązującego prawa. Nie sposób dopatrzyć się naruszenia tej normy.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonywających argumentów, by podważyć zaskarżony wyrok. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie stanowi jedynie polemikę z zaskarżonym wyrokiem strony nieusatysfakcjonowanej rozstrzygnięciem Sądu I instancji, które odpowiada prawu. Dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na aprobatę.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w sentencji zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa.