I OSK 1483/23

I OSK 1483/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2075/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-31
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 154
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2097
art. 20
Ustawa z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2075/22 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7281-16/2022/KK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.D. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.D. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z 27 czerwca 2022 r., nr DAP-WOSRFR-7281-16/2022/KK, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty, wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2075/22, punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 kwietnia 2022 r. nr 1092/2022; w punkcie 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 29 grudnia 1992 r., M.C. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w Pruszkowie o ekwiwalent za mienie pozostawione przez K.C. w miejscowości D., powiat D. województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Następnie dnia 31 grudnia 2008 r. I.D. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Pismem z 12 sierpnia 2021 r. J.D. złożył wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r. Skarżący jako podstawę swojego żądania wskazał art. 154 § 1 k.p.a.
Decyzją nr 1092/2022 z 27 kwietnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r. odmawiającej potwierdzenia P.D. i J.D. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.C. nieruchomości położonych w miejscowości D., powiat D. województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.D.
Zaskarżoną decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7281-16/2022/KK Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 kwietnia 2022 r. nr 1092/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Minister rozpatrując sprawę wskazał, że decyzją nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił potwierdzenia P.D. oraz J.D. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.C. nieruchomości położonych w miejscowości D., powiat D. województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że pismo adresowane do J.D. skutecznie odebrała dnia 11 czerwca 2013 r. I.D., córka adresata. Żadna ze stron, do których została skierowana powyższa decyzja nie wniosła odwołania do organu II instancji. Dopiero pismem z 12 sierpnia 2021 r. J.D. złożył wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r. Jako podstawę swojego żądania skarżący wskazał art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Następnie decyzją nr 1092/2022 z 27 kwietnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r. Organ I instancji stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie trudno mówić jakoby uchylenie ostatecznego, indywidualnego rozstrzygnięcia mogło nastąpić w interesie społecznym". Wobec tego Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnął, czy słuszny interes strony przemawia za uchyleniem powyższej decyzji. Organ wojewódzki podkreślił przy tym, że skarżący, tj. J.D. brał czynny udział w toczącym się postępowaniu na każdym jego etapie. W pierwszej kolejności J.D. występował jako pełnomocnik swojej córki, I.D., a następnie jako strona toczącego się postępowania, wyznaczając przy tym drugą córkę, P.D., jako swojego pełnomocnika. Na uwagę zasługuje również fakt, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r., została skutecznie dostarczona do stron postępowania, które do dnia 12 sierpnia 2021 r. nie podejmowały w sprawie żadnych czynności.
Minister wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie, o którym mowa w art. 154 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. W postępowaniu tym weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, w których ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24 października 2012 r., I GSK 792/11). Oznacza to, że strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowanie określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służyłoby do ponownego rozpoznania sprawy już zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". W konsekwencji, skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Wobec powyższego, organ administracji nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz powinien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. wyroki NSA z 24 października 2012 r., I GSK 792/11; z 16 kwietnia 2011 r., II OSK 1081/10; z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09; z 5 stycznia 2007 r. I OSK 586/06; z 9 maja 2005 r., OSK 1764/04; z 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01; z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99; z 4 października 1999 r., IV SA 1434/97; z 4 maja 1999 r., III SA 5695/98). Trybu określonego w art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 1943/18). "W postępowaniu tym niedopuszczalna jest zatem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji, bo jest ona wadliwa merytorycznie i tym samym krzywdząca dla strony" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2015 r., IV SA/GI 182/15). Taka konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji".
Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego pozwalającym wzruszyć ostateczną decyzję po spełnieniu przesłanek określonych w art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1540/18; wyroki WSA w Warszawie z 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95, LEX nr 28966, z 15 listopada 1996 r, III SA 1110/95, LEX nr 27376). Ponadto wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, która polega na tym, że nie mogą być one stosowane zamiennie (zob. wyroki NSA z 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1529/06, z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09).
W wyroku z 8 marca 2010 r., sygn. III SA/Wa 1986/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może nastąpić na skutek zmiany interpretacji przepisów. W ocenie sądu, (...) jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych". Ustawowa przesłanka, o której mowa w art. 154 k.p.a., tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a. Istnienie słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których została wydana decyzja ostateczna, co do której uruchomiono tryb z art. 154 k.p.a. słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Niniejsze potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 lipca 2016 r., IV SA/GI 251/15, który stanowi, że "słuszny interes strony to nie każdy interes strony, a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji o treści zgodniej z wolą strony, ale wyłącznie interes zgodny przed wszystkim z obowiązującymi przepisami prawa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/17, stwierdził, że "w trybie określonym w art. 154 § 1 k.p.a. nie chodzi o badanie kwestii legalności decyzji, a jego przedmiotem jest kwestia zaistnienia przemawiającego za zmianą interesu społecznego bądź słusznego interesu strony. Podkreślić przy tym należy, że doktryna i orzecznictwo coraz częściej wskazują na to, że powodem zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może być zmiana interpretacji przepisów (...). Przechodząc do przesłanek zastosowania art. 154 k.p.a., Sąd zwraca uwagę, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję niekorzystną bądź mniej korzystną dla strony na decyzję bardziej korzystną. Treść "słusznego" interesu strony powinna być każdorazowo ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego, winna być przy tym określana w oparciu o zobiektywizowany miernik owej słuszności. Nie ma jednak podstaw, jak twierdzi minister, do odmowy procedowania w omawianym trybie nadzwyczajnym niejako z założenia z powołaniem się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych czy termin "decyzji związanej". Nie może też budzić wątpliwości, że w interesie społecznym pozostaje, aby określony stan faktyczny danego rodzaju spraw odpowiadał wynikającemu z przepisów stanowi prawnemu, gdyż jest to element stabilności porządku prawnego. Zmiana linii orzeczniczej sądów, ale nie incydentalna, lecz trwała i znamienna, w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasadę równości wobec prawa winna znaleźć odzwierciedlenie w istniejących instrumentach prawnych i powodować (o ile taka jest wola uprawnionego) nie tylko jego wewnętrzne przekonanie, że państwo, a więc i działający w jego imieniu wymiar sprawiedliwości, nie narusza przysługujących mu praw, ale także ową sprawiedliwość społeczną urzeczywistniać. Skoro zatem ustawodawca przewidział w przepisach k.p.a. szczególny tryb postępowania umożliwiający w danym stanie faktycznym i przy niezmienionym stanie prawnym zmianę niekorzystnej dla strony decyzji z uwagi na jej słuszny interes bądź interes społeczny- to organy państwa winny stosowanie tego trybu rozważać (jako że jest to instytucja fakultatywna), a nie negować z góry jako niedopuszczalny. Trzeba też podkreślić, że za weryfikacją określonej decyzji ostatecznej może przemawiać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Gdy zaś chodzi o ten ostatni, to słusznie w skardze podkreślono, iż nie można uznać za zasadny pogląd ministra, iż skarżący sformułowali swój wniosek jako wyraz niezadowolenia z uprzednio zawartej decyzji, skoro wykazali, iż owa negatywna decyzja na tle ewoluującego przez lata orzecznictwa okazała się nieuzasadnioną i dla nich krzywdzącą". Sąd podkreślił, że "negatywnie trzeba się odnieść do stanowiska Ministra, który stwierdził, że zmiana wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, jako wynik interpretacji przepisów tej ustawy, nie może decydować o wykazaniu słusznego interesu strony postępowania. Po pierwsze, korzyść ta wynika z jej słusznych, znajdujących potwierdzenie w prawie interesów majątkowych, bo konsekwencją wzruszenia decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny, jest otwarcie drogi do ewentualnego potwierdzenia przysługującego skarżącej prawa do rekompensaty za pozostawioną nieruchomość, a po wtóre ma znaczenie dla interesu społecznego, ponieważ zapewnia stosowanie prokonstytucyjnej wykładni prawa, wzbudzając jednocześnie zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Zmiana wykładni art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej mogła przemawiać za istnieniem słusznego interesu strony, który potencjalnie mógł też skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w omawianym trybie nadzwyczajnym".
Minister zauważył, że zarówno w powyższym wyroku, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2019 r., sygn. akt I SA/WA 1998/18, wskazano, że należy zwrócić uwagę, iż ewentualna zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., co oczywiste, może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną przy uwzględnieniu (niezmienionej) normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie tego trybu i ustalanie w jego toku na nowo stanu faktycznego sprawy oraz ocena tegoż na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego.
Powyższe oznacza, że ewentualne wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej musi być poprzedzone wydaniem postanowienia o spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a następnie analizą operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości, który strona zobowiązana jest przedłożyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/17, oraz z 11 marca 2019 r., sygn. akt I SA/WA 1998/18, wyraźnie wskazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, że zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją i niedopuszczalne jest ustalanie na nowo stanu faktycznego sprawy. Ewentualne przedłożenie przez stronę nowego dowodu w sprawie, a następnie analiza przez organ tego dowodu doprowadzi w praktyce do zmiany stanu faktycznego sprawy załatwionej już decyzją ostateczną.
Wobec powyższego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Prawna możliwość zastosowania powyższego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego, tzn. w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 k.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2139/15). Wobec tego, tryb postępowania administracyjnego prowadzony na podstawie art. 154 k.p.a. nie może być traktowany jako służący ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Należy wyraźnie podkreślić, że ustawowa przesłanka, o której mowa w art. 154 k.p.a., tj. słuszny interes Strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu Strony tylko z art. 154 k.p.a. Istnienie słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których została wydana decyzja ostateczna, co do której uruchomiono tryb z art. 154 k.p.a.
Choć przepisy prawa dopuszczają możliwość uchylenia lub zmiany w każdym czasie decyzji ostatecznej, to wskazać przy tym należy, że osoba żądająca uruchomienia nadzwyczajnej procedury wzruszenia decyzji ostatecznej jest zobowiązana wykazać przy tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka interesu społecznego, ani słusznego interesu strony. W przeciwnym przypadku Wojewoda Mazowiecki miałby podstawę prawną do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego i uchylenia bądź zmiany swojej decyzji nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r. Uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., która wprowadziła zasadę współuczestnictwa w postępowaniu zabużańskim, stanowiła podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a.
W związku z powyższym, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego powoduje brak możliwości zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1092/2022 z 27 kwietnia 2022 r., odmawiającej uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r. odmawiającej potwierdzenia P.D. i J.D. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.C. nieruchomości położonej w miejscowości D., powiat D. województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.D. zarzucając jej:
1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 § 2 i § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:
(i) zaniechanie wnikliwego zbadania, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 roku przemawia zasługujący na społeczną akceptację słuszny interes strony;
(ii) błędne przyjęcie, że zmiana lub uchylenie przedmiotowej decyzji we wnioskowanym zakresie prowadziłoby do stanu sprzecznego z prawem w związku z faktem, iż wnioskodawca J.D. nie skorzystał z trybu odwoławczego i nie odwołał się od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 roku, a w konsekwencji bezzasadną odmowę zmiany bądź uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 roku;
2. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej poprzez zaniechanie zbadania z urzędu przez organ prowadzący postępowanie kręgu spadkobierców po K.C., podczas gdy taki obowiązek działania tego organu wynikał z powyższych przepisów prawa;
3. naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło organ do stwierdzenia, że wnioskodawca nie występował w niniejszej sprawie od początku jako strona, ponieważ oparł się on na samym tylko stwierdzeniu, że I.D. złożyła wniosek o rekompensatę wyłącznie we własnym imieniu i w związku z tym zaniechał wezwania J.D. do udziału w sprawie w charakterze strony przedmiotowego postępowania,
4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na lakoniczność uzasadnienia, posłużenie się przez organ II Instancji twierdzeniami i ocenami o dużym stopniu ogólności, nie odnoszącymi się konkretnie do stanu faktycznego sprawy, a wreszcie poprzez wybiórcze rozpoznanie przez Ministra zarzutów zawartych w odwołaniu, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w szczególności ze względu na:
(i) brak dostatecznego wyjaśnienia dlaczego za zmianą bądź uchylenie decyzji w niniejszej sprawie nie przemawia interes społeczny, mając w szczególności na uwadze wywody wyrażone w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 roku, sygn. akt: I OPS 3/17;
(ii) brak jednoznacznego wyjaśnienia, od którego momentu organ uznaje uczestnictwo J.D. w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie, z jakiego powodu zaskarżona decyzja nie powinna być uchylona w trybie art. 154 k.p.a.;
5. naruszenie art. 20 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uwzględniony w przepisie art. 20 ustawy zabużańskiej przepis art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie zmiany decyzji wskutek braku spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie;
6. naruszenie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy wszystkie przesłanki do zmiany decyzji zawarte w tymże przepisie zostały spełnione i opisane w uzasadnieniu wniosku o uchylenie decyzji z 12 sierpnia 2021 roku;
7. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku statuującego zasadę równości obywateli wobec prawa, poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż za zmianą decyzji odmawiającej J.D. prawa do rekompensaty nie przemawia jego słuszny interes, podczas gdy na skutek złożenia przez I.D. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminu ustawowym, J.D. legitymował się statusem strony postępowania i spełniał wszelkie przesłanki przyznania mu rekompensaty na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej, a więc pozbawienie go tego prawa stanowi niedozwolone różnicowanie sytuacji obywateli na tle analogicznych stanów faktycznych i prawnych w sprawach tzw. zabużańskich.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną, wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjowane zostało przez J.D., który domagał się uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 czerwca 2013 r. o odmowie P.D.i J.D. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z okolicznościami związanymi z II wojną światową. Odmowa przyznania prawa do rekompensaty była motywowana faktem, że w wnioskodawcy złożyli wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z uchybieniem ustawowego terminu.
Słuszny interes strony uzasadniający uchylenie tej decyzji skarżący wywiódł z odmiennej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikającej z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, zgodnie z którą "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy".
Na tego rodzaju wykładnię art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej - zdaniem składu powiększonego - wskazują elementy decyzji wydawanej w takiej sprawie, to jest celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Pozwala to na uniknięcie rozbieżności co do istotnych rozstrzygnięć, określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, do których może dochodzić, gdy w odniesieniu do jednej nieruchomości zapada kilka rozstrzygnięć z wniosków kilku osób uprawnionych. Za takim rozumieniem ww. przepisów przemawiają też rezultaty wykładni prokonstytucyjnej. Odczytywanie bowiem treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w ten sposób, że ustanawia ona, dla zachowania terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1, wymóg złożenia wniosku przez każdego ze współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty, w przypadkach, o których mowa w art. 3 ustawy, oznaczałoby akceptację również dla takiej sytuacji, w której zaniechanie organu władzy publicznej, zakresie obowiązku określonego w art. 61 § 4 oraz art. 9 i 10 § 1 k.p.a., rodziłoby po stronie obywatela nieodwracalne skutki a taka relacja organu władzy publicznej z obywatelem byłaby niedopuszczalna. Założenie, według którego władza publiczna może ustanowić normy, których dochowanie przez obywatela jest możliwe jedynie przy pomocy organu tej władzy, ale jednocześnie zwalniające organ z obowiązku udzielenia obywatelowi skutecznej pomocy w tym zakresie, byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji skład powiększony podkreślił w szczególności, że nie można zwłaszcza zaaprobować sytuacji, w której organ ma informację o osobie uprawnionej, uzyskaną w trakcie postępowania z wniosku innego współwłaściciela albo spadkobiercy, ale nie powiadamia jej o postępowaniu, nie stwarza tej osobie uprawnionej możliwości przystąpienia do postępowania, a następnie uznaje, że nie dochowała ona materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku. Z podsumowania uzasadnienia owej uchwały, w którym NSA w składzie powiększonym stwierdził, że "Wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, według którego, współwłaściciel albo jeden ze spadkobierców, składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., nie tylko w sprawie przysługującego mu, w fazie realizacji, udziału w prawie do rekompensaty, ale wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim współwłaścicielom albo wszystkim spadkobiercom. NSA w składzie powiększonym swoje stanowisko oparł też na poglądzie wyrażonym w dotychczasowym orzecznictwie, że w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej chodzi o wniosek dotyczący konkretnej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (patrz: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 594/14). Dopiero niezłożenie, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 2 ustawy, powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2072/11).
W świetle powyższego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie organów nie zasługuje na aprobatę, a z uchwały nie wynika by wyłączną drogą do wzruszenia kwestionowanej decyzji było wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przewidziany w ww. przepisie tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), a wzruszenie może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. To nadzwyczajne postępowanie stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości aktu administracyjnego, a jego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia określonych przepisem przesłanek.
Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że dominujący w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Taką zaś decyzją jest niewątpliwie rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie ustawy zabużańskiej. Wyrazem powyższego stanowiska są argumenty prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95, z 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, a także wyrokach z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06, z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10.
Nie jest to jedyny pogląd w tej materii. Prezentowany jest także pogląd, że ze stanowiskiem co do tego, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może być stosowany do decyzji związanych, można by się zgodzić tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostałoby wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym. Takie są bowiem przesłanki przewidziane w art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2404/10). Podkreśla się przy tym, że o ile rzeczą niesporną jest, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem (słuszny interes strony bowiem to przede wszystkim interes zgodny z prawem), o tyle ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu w ww. trybie ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.
Pogląd ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w pełni podzielił. Przy tym zauważył, że również w doktrynie kwestionowane jest stanowisko, jakoby tryb z art. 154 k.p.a. nie znajdował w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex/el, kom. do art. 154 k.p.a.).
Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 908/12).
Sąd meriti wskazał, że to właśnie m.in. zmiana wykładni prawa następująca po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości decyzji uzasadniającej jej wzruszenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Bez tego bowiem przepisu odmowna decyzja administracyjna, nawet w sytuacji gdyby była wadliwa prawnie (ale wady te nie przybierałyby postaci kwalifikowanej, prowadzącej do nieważności decyzji czy wznowienia postępowania), pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone ustawą prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 183/15).
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 127/06, z przepisu tego wynika, że we wskazanym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Jednocześnie NSA zaakcentował, że art. 154 § 1 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Podobny pogląd został także zaprezentowany w wyroku z 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/15, w którym NSA uznał, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem.
Przy dokonywaniu oceny zasadności i celowości uchylenia ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia ujętych w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanek, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, znaczącą rolę odgrywa właśnie m.in zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji. Powyższe stanowisko wprost wynika z aktualnego orzecznictwa NSA w tym przedmiocie i znajduje potwierdzenie w wyroku z 17 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 1050/16. Tym samym za słuszny należy uznać pogląd, że zmiana wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, jako wynik interpretacji przepisów tej ustawy, może decydować o wykazaniu słusznego interesu strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zmiana wykładni art. 5 ustawy niesie istotną wartość dla oceny istnienia w tej kwestii interesu społecznego. Analiza uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 3/17 wprost wskazuje, że przyjęta w niej interpretacja zapewnia stosowanie prokonstytucyjnej wykładni prawa, wzbudzając jednocześnie zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Ocenić tym samym należy, że omawiana zmiana nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną, której rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie a całość systemu prawnego nie stoi temu na przeszkodzie. Tym samym Sąd I instancji za nieracjonalne uznał argumenty, że wnioskowane uchylenie decyzji oznaczałaby wydanie aktu niezgodnego z prawem z uwagi na brak ustaleń w kwestionowanym postępowaniu w zakresie następstwa prawnego po K.C. czy w zakresie innych przesłanek wynikających z ustawy zabużańskiej. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 par. 1 czy 80 to na organach administracyjnych spoczywa obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy, w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu meriti podnoszenie argumentu o braku ustaleń faktycznych w kwestionowanym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 25 czerwca 2013 r. jako uniemożliwiającym zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 154 k.p.a. jest nie do pogodzenia z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2120/20, od którego skarga kasacyjna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została oddalona wyrokiem NSA z 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1959/21).
Zdaniem Sądu I instancji nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem (tak: NSA w wyroku z 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/15).
Organy w niniejszym postępowaniu miały wiedzę o toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim postępowaniu z wniosku innego spadkobiercy o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez K.C. – I.D., co wynika z akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że pierwotne postępowanie administracyjne zostało ograniczone jedynie do stwierdzenia złożenia wniosku o rekompensatę z naruszeniem terminu ustawowego. Organy prowadzące postępowanie nie ustalały zatem stanu faktycznego w zakresie pozostałych przesłanek mających wpływ na prawo skarżącego do uzyskania prawa do rekompensaty. Konieczność wydania nowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagać będzie ustalenia tego stanu niezbadanego wcześniej przez organ, co uzasadnić należy względami troski o zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.
W doktrynie prawa administracyjnego można znaleźć stanowiska przemawiające za prowadzeniem ustaleń w zakresie stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy ustalane w takim postępowaniu mają wpływ zarówno na ustalenie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony niezbędnego do przeprowadzenia analizowanego postępowania, ale także ustalenie okoliczności opisanych w hipotezie normy materialnej, podlegającej konkretyzacji (por. komentarz do art. 154 k.p.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX on-line, teza 26).
Na koniec Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wyda decyzję odpowiadającą prawu. O kosztach postępowania Sąd I instancji rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 154 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 154 k.p.a. polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że:
- w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. organy administracji publicznej mogą/powinny zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, czy art. 80 k.p.a. dokładnie i wszechstronnie wyjaśniać stan (faktyczny) sprawy, jak też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz dokonać jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sytuacji kiedy tryb postępowania unormowany w art. 154 k.p.a. jest trybem szczególnym, w którym nie jest dozwolone to wszystko, co w zwykłym trybie administracyjnym, w szczególności organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. jest zobowiązany trzymać się granic postępowania zwykłego i jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ, który prowadził postępowanie zwykłe w danej sprawie, jak też w sytuacji kiedy przeprowadzanie na nowo ustaleń stanu faktycznego sprawy, w tym gromadzenie nowych dowodów stanowi wyjście poza ramy postępowania unormowanego w art. 154 k.p.a., który to tryb nie może być utożsamiany z tzw. III instancją odwoławczą;
- jak też polegającą na przyjęciu, że argument o braku ustaleń faktycznych w kwestionowanym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 5 czerwca 2013 roku jako uniemożliwiającym zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 154 k.p.a. jest nie do pogodzenia z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w sytuacji kiedy w orzecznictwie przyjmuje się, iż zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie ma na celu ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie zweryfikowanie samej decyzji, stąd brak ustaleń faktycznych odnośnie spełnienia wszystkich przesłanek z ustawy zabużańskiej w dacie wydawania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z 5 czerwca 2013 r. nie może powodować, że ustaleniami tymi, w tym zbieraniem dowodów zajmie się organ prowadząc postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., jak też nie może powodować mieszania trybów postępowania, np. art. 154 k.p.a. z art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić więc należy, iż nadzwyczajny tryb określony w art. 154 k.p.a. ukierunkowany jest na badanie decyzji, a nie postępowania, ponadto zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, a zasada z art. 8 k.p.a. nie ma prymatu nad zasadą z art. 16 k.p.a. czy z art. 6 k.p.a., stąd brak zasadności do zbierania nowych dowodów i przeprowadzania na nowo ustaleń faktycznych w ramach trybu z art. 154 k.p.a. nie stanowi naruszenia art. 8 k.p.a.;
- poprzez opowiedzenie się w zaskarżonym wyroku, że w tej konkretnej sprawie należy odejść od dominującego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego w sytuacji kiedy ustawodawca w ustawie zabużańskiej przewidział ściśle określone przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, a ustalony w sprawie stan faktyczny i zebrane dotychczas dowody nie są wystarczające, aby móc skarżącemu potwierdzić prawo do rekompensaty (wymagałoby to przeprowadzenia na nowo ustaleń oraz uzupełnienia materiału dowodowego, w tym także po uzupełnieniu materiału dowodowego – wydania postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej), co uzasadnia wniosek, że nie ma w niniejszej sprawie podstaw, aby odchodzić od poglądu, że tryb z art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji związanych, za jaką należy uznać, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy – decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 czerwca 2013 r.
• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej naruszyły ww. przepisy postępowania administracyjnego, co stwierdzono w zaskarżonym wyroku m.in. na skutek uznania, że brak pozytywnego zakończenia przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania z wniosku innych spadkobierców właścicieli pozostawionej nieruchomości ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i że na potrzeby niniejszej sprawy organ powinien dokonać ustaleń w zakresie związanym z tym innym postępowaniem toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. punktem odniesienia dla organu powinna być decyzja kontrolowana w ramach tego trybu nadzwyczajnego, a nie inne postępowania administracyjne (choćby dotyczyły tej samej nieruchomości i tego samego prawa, którego potwierdzenia domaga się skarżący), organ nie może bowiem traktować postępowania z art. 154 k.p.a. jako III instancji odwoławczej, nie może też mieszać ze sobą różnych trybów procedury administracyjnej i otwierać możliwości ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy oraz zbierania pozostałych niezbędnych dowodów, w celu potwierdzenia prawa, którego nie potwierdzono w zwykłym trybie administracyjnym.
• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, dalej: ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.) w zw. z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uwzględniony w przepisie art. 20 ustawy zabużańskiej przepis art. 154 k.p.a. znajduje zastosowania w sprawie zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarzucane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby dokonano w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni art. 154 k.p.a., jak też gdyby nie doszło do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania, to nie doszłoby do wadliwych w ocenie tut. organu ustaleń, jakoby Minister naruszył art. 154 k.p.a., czy też art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie doszłoby do zastosowania w sprawie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., co przy braku zaistnienia innych podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, prowadzić by musiało do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tj. do oddalenia skargi.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżącego poprzez orzeczenie o jej oddaleniu oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. może być zastosowany w sprawie zakończonej decyzją z 5 czerwca 2013 r., nr 1032/2013, odmawiającą potwierdzenia P.D. i J.D. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.C. nieruchomości położonych w miejscowości D., powiat D. województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Minister odmawiając uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r. wskazał, że choć przepisy prawa dopuszczają możliwość uchylenia lub zmiany w każdym czasie decyzji ostatecznej, to osoba żądająca uruchomienia nadzwyczajnej procedury wzruszenia decyzji ostatecznej jest zobowiązana wykazać przy tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka interesu społecznego, ani słusznego interesu strony. Ponadto przywoływana przez skarżącego uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, która wprowadziła zasadę współuczestnictwa w postępowaniu zabużańskim, stanowiła podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a.
Sąd I instancji uznał, że z przywołanej uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. nie wynika, by wyłączną drogą do wzruszenia decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej było wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu I instancji dopuszczalne jest zastosowanie także trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a.
Minister w skardze kasacyjnej kwestionuje stanowisko zajęte przez Sąd I instancji wskazując na brak podstaw do zastosowania art. 154 k.p.a. zarówno bezpośrednio, jak i w związku z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że uwzględniony w przepisie art. 20 ustawy zabużańskiej przepis art. 154 k.p.a. znajduje zastosowania w sprawie zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Będący przedmiotem sporu art. 20 w brzmieniu pierwotnym miał następującą treść: "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1." Przepis ten w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 października 2008 r. nowelizującą ustawę zabużańską ma następującą treść: "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147 - 152, art. 154 § 2, art. 155 - 159 oraz art. 161 - 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio."
Wykładnia tego przepisu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1931/19. Stwierdzono w nim, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. wskazano, że zmiany stanu prawnego dotyczące organów, formy prawnej stosowanej dla potwierdzenia prawa do rekompensaty, a także rozwiązań stosowanych w sytuacji, gdy następuje zmiana stanu prawnego, a uzyskane wcześniej potwierdzenia prawa do rekompensaty nie zostały jeszcze zrealizowane, wskazują, że art. 20 ustawy ma zastosowanie do decyzji i zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, które zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Za takim stanowiskiem jednoznacznie przemawia nowelizacja ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., która została dokonana ustawą z dnia 3 października 2008 r. Zakres tej nowelizacji dotyczył dwóch artykułów, tj. art. 7 poprzez dodanie ust. 3a i art. 20. Nowelizowane przepisy pozostają w bezpośrednim merytorycznym związku, stąd też nie można prawidłowo dokonać wykładni art. 20 pomijając art. 7 ust. 3a. Artykuł 7 ust. 3a stanowi, że organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3. Dodany w art. 7 ust. 3a jednoznacznie wskazuje sprawy, w których ma zastosowanie, tj. zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania (a więc w sprawach dotyczących postępowań o których mowa w art. 20 ustawy) zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów oraz organ, który jest właściwy w tych sprawach. Również uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 3 października 2008 r. jednoznacznie wskazuje na potrzebę zmiany art. 7 i 20 ustawy w zakresie określenia instytucji wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, służących do podważania zaświadczeń i decyzji wydanych na podstawie przepisów odrębnych.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konstrukcję art. 20 ustawy, która wskazuje na jednolite (takie samo) uregulowanie zakresu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty. Sformułowanie "postępowań zakończonych" ma szczególne znaczenie zważywszy, że możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty w formie zaświadczenia istniała do 15 września 2001 r. Stąd też błędna byłaby taka wykładnia, która prowadziłaby do różnego (czasowo) zakresu stosowania przepisów kodeksu postepowania administracyjnego w zależności, czy postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zakończyło się wydaniem zaświadczenia, czy wydaniem decyzji. W obu tych przypadkach chodzi o postępowania zakończone w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zmiany stanu prawnego regulującego formę prawną prawa do rekompensaty, a także wykładnia art. 20 ustawy z uwzględnieniem innych przepisów tej ustawy, skłaniają do przyjęcia poglądu, że regulacja zawarta w art. 20 ma zastosowanie do decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty, które wydane zostały na podstawie odrębnych przepisów, a nie na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko wyrażone w wyroku z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1931/19, i uznaje je za własne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zatem uznać, że art. 154 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 20 ustawy zabużańskiej.
Dokonując oceny dopuszczalności zastosowania w sposób bezpośredni trybu określonego w art. 154 k.p.a. należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. jest zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż zawiera on przesłanki materialnoprawne zmiany lub uchylania decyzji ostatecznej (np. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r. II OSK 2230/12).
Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przez nabycie prawa należy rozumieć uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Jeżeli ta przesłanka zostanie spełniona, wówczas należy zbadać drugą przesłankę, tzn. czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przyjmuje się, że na podstawie art. 154 dopuszczalne są uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Kwalifikowane wady decyzji wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zastosowania art. 154 k.p.a., powinny bowiem być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania.
W orzecznictwie przyjmuje się, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej weryfikowanej decyzji ostatecznej.
Przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to z faktu, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, czy też zmieniać podstawy prawnej decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. To postępowanie nie jest kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni oraz subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 26 marca 2024 r. III OSK 1476/22).
Należy również zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, w uzasadnieniu której wyrażono następujący pogląd: "(...) wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, do którego dochodzi na skutek wniosku jednego ze współwłaścicieli albo spadkobierców, nie oznacza, że decyzja o potwierdzeniu obejmie z urzędu osoby inne, niż wnioskodawca. W każdym przypadku osoba uprawniona powinna wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe po wszczęciu postępowania. Po wszczęciu postępowania, jeśli z wniosku i dowodów, które z mocy art. 6 należy dołączyć do wniosku, wynika, że interes prawny w sprawie mają jeszcze inne, niż wnioskodawca, osoby, obowiązkiem organu jest zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 4 K.p.a. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe po ustaleniu przez organ innych osób mających interes prawny w uzyskaniu decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. Z uwagi na charakter postępowania i cele ustawy o których będzie mowa, nie ma charakteru marginalnego uwaga, że w przypadku współuczestnictwa materialnego, do jakiego dochodzi w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, organ powinien, nie tylko z uwagi na ochronę interesu jednostki, ale także dla zabezpieczenia interesu publicznego i porządku prawnego, z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu (por. A. Skóra, op. cit. s. 256-257). Posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Wszczęcie postępowania w stosunku do jednej osoby, która może nabyć uprawnienie wynikające z określonego stanu faktycznego i z określonej podstawy prawnej powoduje, że stronami postępowania stają się inne osoby mogące uzyskać uprawnienie z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej (por. Zbigniew R. Kmiecik "Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym", Państwo i Prawo 2013/1/19-35). Konieczne jest spostrzeżenie, że uprawnienie do rekompensaty wynikające z jednej podstawy faktycznej i prawnej, w przypadku współwłaścicieli albo spadkobierców, nie tylko w fazie sposobu realizacji przybiera charakter uprawnienia, do którego konkurują poszczególne osoby. Potwierdzenie prawa do rekompensaty jednemu ze współuprawnionych zmniejsza zakres świadczenia, które może uzyskać inna osoba (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1494/11). Jest zatem oczywiste, że każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu, z mocy unormowania materialnoprawnego. Skutkuje to oceną o obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 585/11; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12). Jeśli tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego".
Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że złożenie wniosku przez jedną z uprawnionych osób inicjuje postępowanie wobec wszystkich. Należy podkreślić, że w przypadku wielu osób współuprawnionych konieczne jest przeprowadzenie jednego postępowania z udziałem wszystkich współuprawnionych. Niemniej istotnym jest, że jeżeli tylko jedna z uprawnionych osób złoży wniosek o wszczęcie postępowania, to w samym postępowaniu winny brać udział pozostali uczestnicy (właściciele, spadkobiercy byłych właścicieli danej nieruchomości). Osoby te winny bowiem wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania. W przypadku natomiast współuczestnictwa materialnego, do jakiego dochodzi w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu. Zasadą jest zatem wydanie jednej decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty i skierowanie jej do wszystkich stron – osób współuprawnionych. Jeżeli natomiast zostały wydane odrębne decyzje w stosunku do poszczególnych osób współuprawnionych, to zastosowanie wobec jednej z nich trybu określonego w art. 154 k.p.a. nie może spowodować zmiany kręgu stron – adresatów tej decyzji oraz zmiany ustaleń dotyczących stanu faktycznego, w którym ta decyzja została wydana, jak również nie może wyeliminować z obrotu prawnego pozostałych decyzji wydanych dla pozostałych osób współuprawnionych. Tym samym nie będzie możliwe wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, która spełniałaby wymagania, o których mowa w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17.
Należy przy tym podkreślić, że skoro w powyższej uchwale wskazano, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, to pominięcie przez organ niektórych osób uprawnionych oznacza, że pominięta osoba uprawniona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. To zaś stanowi przesłankę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia ewentualny upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., ponieważ upływ tego terminu stanowi przeszkodę dla uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, natomiast nie powoduje konieczności przyjęcia, że decyzja nie jest obarczona ww. wadą.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że z wnioskiem do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia ww. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wystąpiła w dniu 31 grudnia 2008 r. I.D.. Wniosek został zatem złożony w terminie ustawowym. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 1032/2013 z 5 czerwca 2013 r. odmówił natomiast potwierdzenia P.D. oraz J.D. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.C. nieruchomości położonych w miejscowości D., powiat D. województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda uznał, że wniosek tych osób o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony po terminie. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że postępowanie w sprawie z wniosku I.D. zostało już po wydaniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z 5 czerwca 2013 r. najpierw zawieszone na żądanie wnioskodawcy, a następnie umorzone z uwagi na brak wniosku o podjęcie sprawy w terminie 3 lat od zawieszenia postępowania. Obie wskazane wyżej decyzje miały zatem charakter procesowy. Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawienie przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wnioskiem I.D. złożonym w dniu 31 grudnia 2008 r. wymagałoby zatem wyeliminowania z obrotu prawnego obu ww. decyzji, a następnie przeprowadzenia jednego postępowania z udziałem wszystkich następców prawnych przedwojennego właściciela nieruchomości oraz dokonania ustaleń dotyczących istnienia przesłanek uzasadniających potwierdzenie prawa do rekompensaty za ww. nieruchomość. Byłaby zatem konieczna zmiana kręgu stron postępowania w porównaniu z decyzją Wojewody Mazowieckiego z 5 czerwca 2013 r. oraz należałoby zebrać materiał dowodowy pozwalający na ocenę zasadności złożonych wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, wykraczając tym samym poza ustalony stan faktyczny, przyjęty przy wydawaniu wspomnianych decyzji. Czynności tego rodzaju nie mogą być jednak podjęte w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. Celem tego postępowania jest bowiem przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 154 k.p.a., przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy po zmianie kręgu stron i w wyniku zebrania nowego materiału dowodowego. Zasadny jest zatem zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 154 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.