I OSK 1482/18

I OSK 1482/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Dariusz Chaciński
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 800/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-10-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy J. C. po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 800/17 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 800/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. T. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2017 r.; 2. zasądził od Szefa Kancelarii Prezydenta RP na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 16 stycznia 2017 r. skarżący W. T. zwrócił się drogą elektroniczną do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji publicznej : danych w zakresie kopii treści (skan) wszystkich umów zawartych przez Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w miesiącu grudzień 2016 roku. Jednocześnie, skarżący wniósł o "zasłonienie danych prywatnych, tj. adres zamieszkania, numer PESEL, ale zachowanie np. imion i nazwisk wykonawców i nazw przedsiębiorców".
W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku w piśmie z dnia 10 marca 2017 r. organ poinformował skarżącego, iż udostępnia skarżącemu żądaną informację publiczną w postaci kopii - skanów umów zlecenia oraz umów o dzieło za okres wskazany we wniosku, tj. umów zawartych w miesiącu grudniu 2016 r., z jednoczesnym poszanowaniem dóbr chronionych prawem, a więc z wyłączeniem danych osobowych stron umów będących osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej i niepełniących funkcji publicznych, tj. imion i nazwisk tych osób.
W konsekwencji, Szef Kancelarii Prezydenta RP - działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - decyzją z dnia 10 marca 2017 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych - wykonawców umów o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o numerach: [...] z dnia 6 grudnia 2016 r., [...] z dnia 7 grudnia 2016 r., [...] z dnia 7 grudnia 2016 r., [...] z dnia 15 grudnia 2016 r., [...] z dnia 28 grudnia 2016 r., a także [...] z dnia 1 grudnia 2016.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Szef Kancelarii Prezydenta RP decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 10 marca 2017 r. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że udostępnienie - w stosunku do wykonawców umów wskazanych w rozstrzygnięciu spornej decyzji - danych osobowych w postaci: imienia i nazwiska, w przypadku, gdy osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, zaś umowy z nimi nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a także w sytuacji, gdy organ nie dysponuje oświadczeniem pochodzącym od tych osób o rezygnacji z przysługującego im prawa - zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Konkludując, organ stwierdził, że ze względu na okoliczności niniejszej sprawy podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest prawo do prywatności i wypływająca z niego ochrona danych osobowych, tj. imienia i nazwiska osób fizycznych, które zawierając umowę wskazaną w rozstrzygnięciu decyzji, nie występują jako przedsiębiorcy oraz ze względu na charakter wykonywanych czynności nie posiadają przymiotu osoby pełniącej funkcję publiczną, w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W piśmie z dnia 12 maja 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] kwietnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Prezydenta RP w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi w całości. Organ zauważył, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. została doręczona skarżącemu za pośrednictwem skrzynki ePUAP w dniu 12 kwietnia 2017 r. W tej sytuacji, termin do wniesienia skargi od wskazanej decyzji upływał 12 maja 2017 r. Tymczasem, skarga wniesiona przez skarżącego od tej decyzji została wysłana przez niego e-mailem na adres poczty elektronicznej organu w dniu 12 maja 2017 r. (piątek) o godz. 22:59. Następnie, skarżący złożył powyższą skargę za pośrednictwem skrzynki ePUAP w dniu 14 maja 2017 r. o godz. 23:37 (niedziela), z tym, że korespondencja złożona przez ePUAP nie zawierała załącznika w postaci treści skargi, a tylko pismo przewodnie skarżącego. Organ wskazał, że pisma skarżącego, tj. skarga z dnia 12 maja 2017 r. oraz pismo przewodnie z dnia 14 maja 2017 r. zostały wydrukowane przez organ w dniu 15 maja 2017 r. (poniedziałek) i w tym dniu została oznaczona ich data wpływu do organu. W konsekwencji, organ uznał, że skarga ta została złożona po upływie 30-dniowego terminu do złożenia skargi, który upłynął w dniu 12 maja 2017 r., a która została skutecznie złożona do organu dopiero w dniu 15 maja 2017 r., tj. po dokonaniu jej niezwłocznego wydruku. Wobec powyższego, organ stanął na stanowisku, że przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona. Szef Kancelarii Prezydenta RP uznał jednocześnie, że skarga jest niezasadna również z przyczyn merytorycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że za najwcześniejszą datę wpływu pisma skarżącego zawierającego jego skargę należy uznać dzień wydrukowania owego pisma, a więc dzień 15 maja 2017 r., skoro z akt administracyjnych, a także z oświadczenia samego organu wynika, że skarga ta wpłynęła do organu w formie elektronicznej (w postaci e-maila przesłanego przez skarżącego na skrzynkę poczty elektronicznej organu) w dniu 12 maja 2017 r., o godzinie 22:59. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, że zachodzą podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na rzekome uchybienie ustawowego terminu do jej wniesienia.
Przechodząc do oceny merytorycznej skargi Sąd I instancji stwierdził, że wydając
zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 marca 2017 r., organ dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. niezasadnie przyjmując, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych - wykonawców umów o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej we wnioskowanym okresie. Pogląd zaprezentowany w obu spornych decyzjach opiera się na niejako "podmiotowym" założeniu, że ujawniać można tylko te dane osobowe, które dotyczą osób o statusie równym lub podobnym do statusu funkcjonariusza publicznego. Oznacza to, że Szef Kancelarii Prezydenta RP utożsamił możliwość udostępnienia danych osobowych jedynie z sytuacją, w której wniosek dotyczy osób, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., wedle którego nie podlegają ochronie ze względu na prywatność informacje o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Zdaniem Sądu I instancji, powyższy pogląd organu można byłoby uznać za prawidłowy, gdyby nie materialne (przedmiotowe) rozumienie pojęcia informacji publicznej. Należy bowiem przypomnieć, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji, jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. W tej sytuacji, według Sądu I instancji, nie można przyjąć, aby dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotem publicznym, nie mogły zostać ujawnione. Pytanie o imię i nazwisko tych osób nie służy bowiem ustaleniu, czy określona osoba wykonywała dane usługi dla podmiotu publicznego, lecz kontroli, jak zostały wydatkowane środki publiczne. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi, dlatego też osoba fizyczna, zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych, jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, czy też wysokość wynagrodzenia, zachowa ona prawo do prywatności. Należy uznać, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Bez tej wiedzy treść umowy, a nawet informacja o wynagrodzeniu, jest niedostateczna. Jest to bowiem niezbędne, aby w pełni ocenić celowość wydatkowanych środków. Według Sądu I instancji, organ nie może zasłaniać się mało istotnym charakterem zawartych umów, skoro nazwiska i imiona osób, które podpisały umowy z Kancelarią Prezydenta RP, są niezbędne do oceny prawidłowości działań jednego z naczelnych organów władzy, w tym także sposobu wydatkowania przez niego pieniędzy podatników. Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy cywilnoprawne, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy powierzono osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do prywatnych kieszeni. Tak więc w tego rodzaju sprawach wartość, jaką jest ochrona danych osobowych, powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania, czy i jak zostały wydatkowane pieniądze podatników.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] marca 2017 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Kancelarii Prezydenta RP wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni, względnie - z ostrożności procesowej - niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że dane w postaci imion i nazwisk wykonawców umów cywilnoprawnych, których nieudostępnienie było przedmiotem niniejszego postępowania, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, z uwagi na to, że autorzy ci są stronami umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami realizującymi zadania publiczne, a zatem osoby takie muszą liczyć się z ujawnieniem swych personaliów, a przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoby te pozbawiły się prawa do prywatności;
w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując błędnej, dowolnej wykładni, względnie - z ostrożności procesowej - niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego uznał, że zaskarżona decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk wykonawców umów o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej została wydana z naruszeniem prawa,
względnie z ostrożności procesowej, powyższą podstawę kasacyjną organ sformułował w następujący sposób:
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm., zwanej dalej: "P.u.s.a."), w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i uchylenie określonej w zaskarżonym wyroku decyzji skarżącego kasacyjnie, co było konsekwencją błędnego i bezpodstawnego przyjęcia, że dane w postaci imion i nazwisk wykonawców umów cywilnoprawnych, których nieudostępnienie było przedmiotem niniejszego postępowania, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, z uwagi na to, że autorzy ci są stronami umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami realizującymi zadania publiczne, a zatem osoby takie muszą liczyć się z ujawnieniem swych personaliów, a przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoby te pozbawiły się prawa do prywatności;
III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez skarżącego kasacyjnie pod względem zgodności z prawem, pomimo takiego obowiązku w świetle powinności "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy", w szczególności całkowite pominięcie oceny materiału dowodowego w postaci umów o dzieło o numerach: [...] z dnia 6 grudnia 2016 r., [...] z dnia 7 grudnia 2016 r., [...] z dnia 7 grudnia 2016 r., [...] z dnia 15 grudnia 2016 r., [...] z dnia 28 grudnia 2016 r., [...] z dnia 1 grudnia 2016 r., a w szczególności przedmiotu tych umów oraz charakteru czynności wykonywanych na ich podstawie, a także brak wskazania uchybień skarżącego kasacyjnie, co uniemożliwia ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd uchylając decyzje skarżącego kasacyjnie, a w szczególności całkowite pominięcie wyjaśnienia, w jaki sposób organ naruszył art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jak również brak wskazania wytycznych co do dalszego postępowania;
IV. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 53 § 1 P.p.s.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi, mimo że została ona wniesiona w sposób nieskuteczny, tj. w sposób nieprzewidziany w obowiązującym stanie prawnym, bowiem została przesłana na adres e-mail Kancelarii Prezydenta RP, po godzinach urzędowania organu, tj. w piątek w dniu 12 maja 2017 r., o godz. 22:59 , a wymagana prawem forma papierowa została jej nadana w następnym dniu urzędowania organu, tj. w poniedziałek w dniu 15 maja 2017 r., co daje podstawę do twierdzenia, że została ona złożona w sposób nieprzewidziany przez obowiązujące przepisy prawa oraz po upływie terminu i w konsekwencji podlegała odrzuceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozstrzyganiu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności ustosunkować się należało do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 53 § 1 P.p.s.a. Wskazano w nim, że wniesiona do sądu I instancji skarga była spóźniona, podlegała więc odrzuceniu, a nie merytorycznemu rozpoznaniu.
Stanowiska tego nie sposób zaaprobować.
W istocie bowiem za słuszny uznać należało pogląd, wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle tego samego stanu prawnego (por. postanowienia wydane w sprawach II FZ 447/11 oraz II OZ 143/17) zgodnie z którym w razie przesłania skargi pocztą elektroniczną, skutki związane z jej wniesieniem następują z chwilą wpływu danych do komputera obsługującego pocztę elektroniczną.
Kolejny z zarzutów natury procesowej kwestionował zgodność kontrolowanego uzasadnienia z art. 141§4 P.p.s.a. Wbrew niemu badane uzasadnienie odpowiadało koniecznym wymogom. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, która w niniejszej sprawie w sposób czytelny oraz poddający się kontroli została w nim przedstawiona. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141§4 P.p.s.a. nie służy kwestionowaniu poglądu Sądu I instancji w zakresie istotnym dla wyniku sprawy.
Nie mógł zatem podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że autor kasacji upatruje go w niedochowaniu wymogom z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Dostęp do informacji publicznej nie jest więc prawem nieograniczonym. Podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Jeżeli informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostępu do informacji publicznej nie można ograniczyć z powołaniem się na ochronę prywatności. Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa.
W świetle powyższych rozważań sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej o dzieło z podmiotem publicznym nie powoduje, że osoba która zobowiązała się do wykonania dzieła staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną w przedstawionym wyżej rozumieniu.
W przeciwnym wypadku każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy podmiotów mających jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych ale podmiotów realizujących bezpośrednio zadania przypisane pełniącym funkcje publiczne.
Powyższych przesłanek nie spełnia osoba, która zawarła z Kancelarią Prezydenta RP umowę na sporządzenie artykułów o funkcjonowaniu NATO, wykonanie ekspertyzy o polityce zagranicznej Prezydenta RP, przygotowanie utworów muzycznych, słowno - muzycznych na wernisaż, a także osoba która zobowiązała się do wykonania naczyń liturgicznych. Objęte umowami zobowiązania nie miały związku z wykonywaniem funkcji publicznej Prezydenta RP.
Niepubliczni kontrahenci umów winni więc korzystać z prawa do prywatności poprzez nieujawnianie imienia, nazwiska tj. danych, pozwalających na identyfikację. Kontrolowany Sąd nie wskazał żadnego przepisu, w świetle którego za dopuszczalne uznać należało, że przez fakt zawarcia umowy o dzieło z podmiotem pełniącym funkcje publiczne rezygnuje ona z prawa do prywatności w zakresie swego imienia i nazwiska.
Postanowień takich nie zawiera także przepis art. 5 ust.2 u.d.i.p.
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem kontrolowanego Sądu, że konieczność udostępnienia imienia i nazwiska wynika z płynącego z art. 6 u.d.i.p. obowiązku udostępniania danych o majątku. Przepis ten nie zawiera postanowień wykluczających regulację z art. 5 ust.2, która jako jedyna stanowi przesłanki wyłączenia ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
To, że celem dostępu do informacji jest zagwarantowanie transparentności m.in. działań związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi nie może tłumaczyć przyjętego przez kontrolowany Sąd stanowiska.
Wszak ustawodawca mając tego świadomość uczynił wyłom w prymacie zasady prywatności nad prawem do informacji publicznej, ograniczając wyłączenie do przypadków wskazanych w art. 5 ust.2 u.d.i.p.
Nie można przy tej okazji zapominać, że wszelkie ograniczenia praw i wolności mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że pogląd zawężający wyłom w prymacie zasady prywatności nad prawem do informacji publicznej wyłącznie do osób o których mowa w art. 5 ust.2 u.d.i.p. dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdy chodzi o ujawnienie danych o wynagrodzeniu osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych dysponujących środkami publicznymi.
Wielokrotnie w swych wyrokach tak sądy wojewódzkie jak i Naczelny Sąd Administracyjny argumentowały, że prawo prywatności w takim wypadku dotyczy osób zatrudnionych, a więc pobierających pieniądze publiczne o ile tylko nie pełnią funkcji publicznych, nie posiadają określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 19.12.2017r., sygn. akt I OSK 1380/17, wyrok NSA z dnia 16.11.2017r., sygn. akt I OSK 94/16, wyrok NSA z dnia 7.03.2018r., sygn. akt I OSK 1887/16).
Nie sposób więc znaleźć podstaw do odmiennego traktowania stron w zależności od tego czy zawarły z podmiotem publicznym umowę o dzieło, czy umowę o pracę. Wszak w obydwu przypadkach dochodzi do dysponowania majątkiem publicznym.
W tym stanie rzeczy przyjąć należało wbrew stanowisku kontrolowanego Sądu, że Szef Kancelarii Prezydenta ujawniając sporne umowy lecz anonimizując zawarte w nich dane osobowe postąpił prawidłowo.
Z ujawnionych informacji można się bowiem dowiedzieć jaka była treść umów, jakie kwoty zostały na ich podstawie wydatkowane. Dzięki udostępnionym informacjom można ocenić czy umowy były zawarte zgodnie z zasadami przyjętymi dla tego rodzaju umów, czy nie było w nich klauzul niekorzystnych dla podmiotu wydatkującego środki publiczne oraz czy kwota przeznaczona jako zapłata za wykonane usługi odpowiada wykonanej pracy. Zobrazowany więc został sposób wydatkowania pieniędzy publicznych. Z kolei konieczność weryfikacji działań podmiotów pełniących funkcje publiczne w zakresie ewentualnego faworyzowania członków ich rodzin, krewnych i znajomych może się odbywać w sposób nie wymagający ujawnienia danych osobowych tych podmiotów, które takich funkcji nie pełnią, nie realizują też bezpośrednio zadań publicznych, przypisanych pełniącym funkcje publiczne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższym rozważaniom nie przeczy stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, zgodnie z którym ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby. Sąd Najwyższy w wyroku tym podkreślił, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. W orzeczeniu tym nie przesądzono, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do takich umów nie zaliczają się zobowiązania niezwiązane z wykonywaniem zadań przez władze publiczne(tu: Prezydenta RP).
W świetle powyższych rozważań zgodzić należało się z zarzutami kasacji, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a. Decyzje obu instancji nie naruszały art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wskazywane w nich ograniczenia prawa do informacji miały swą podstawę prawną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zakwestionowane przez Sąd I instancji decyzje pozostawały w zgodzie z art. 47, art. 51 ust.1 i art. 61 ust.1 Konstytucji RP.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku.
Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oparto na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.