I OSK 1482/07

I OSK 1482/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Anna Łukaszewska - Macioch /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1155/06 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-04-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 34 i art. 37
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Anna Lech Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miasta K. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1155/06 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. oddala skargę kasacyjną M. R.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1155/06, po rozpoznaniu skargi M. R. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K.:
1) stwierdził nieważność następujących przepisów powołanej uchwały: § 1 ust. 1 zd. 1 od słów "położonych w strefach A, B i C" do słów "zasad najmu lokali użytkowych", § 1 ust. 1 pkt b, § 1 ust. 4, § 1 ust. 7 zd. 2;
2) orzekł, że przepisy określone w pkt 1 wyroku nie mogą być wykonane;
3) w pozostałym zakresie skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 517/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. R., stwierdził nieważność § 1 ust. 1 (w części) oraz § 1 ust. 5 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K.. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 1999 r. sygn. akt K 6/98 (OTK 1999, nr 6, poz. 117), Sąd stanął na stanowisku, że przyznanie prawa do nabycia lokalu po cenie niższej, gdyż niewyznaczonej w drodze przetargu, tylko tym osobom, które wynajmowały lokal nieprzerwanie przez okres co najmniej 48 miesięcy i prowadzącym tam stałą działalność gospodarczą, należy uznać za sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sąd uznał za trafny zarzut skargi, że przepis § 1 ust. 1 i ust. 5 uchwały wprowadza wyłączność dotychczasowych najemców lokali użytkowych w ich nabyciu, co a contrario oznacza zakaz sprzedawania tych lokali bez przetargu innym podmiotom.
W dniu [...] Rada Miasta K. podjęła nową uchwałę nr [...] w sprawie sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K.. Uchwała jako podstawę prawną jej podjęcia wskazała art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (powoływanej dalej jako "ugn"), oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (powoływanej dalej jako "usg").
Uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. R., który zarzucił, że również i w tej uchwale Rada Miasta K., wykroczyła poza zakres upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 6 ugn, przyznając wyłączność w nabyciu lokalu użytkowego każdoczesnemu jego najemcy. Zdaniem skarżącego, najbardziej oczywistym byłoby przyznanie najemcom prawa pierwokupu określonego w art. 596 kc, który - zdaniem skarżącego - miał na myśli ustawodawca zezwalając radzie gminy na przyznanie najemcom prawa pierwszeństwa. M. R. wnosił o wydanie wyroku bezpośrednio na podstawie art. 2 Konstytucji RP, z pominięciem art. 37 ust. 2 pkt 1 ugn z powodu sprzeczności tego przepisu - w przypadku określonym w art. 34 ust. 6 ugn - z art. 32 Konstytucji, albo o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność z Konstytucją wymienionych przepisów ustawy. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.
Badając dopuszczalność skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że M. R. przysługuje legitymacja do zaskarżenia do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] Sąd wziął pod uwagę, iż osobie, która wykaże, że jej zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy, przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r. OSK 880/04). Twierdzenie skarżącego, iż zaskarżony akt prawa miejscowego narusza jego interes prawny sąd administracyjny weryfikuje w toku postępowania sądowego. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że prawne znaczenie zaskarżonej uchwały nie ogranicza się do stworzenia potencjalnego zagrożenia, ale jej regulacja już bezpośrednio narusza interes prawny skarżącego i dlatego może być przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego. Rada Miasta K. określając szczególne zasady sprzedaży niektórych lokali użytkowych ograniczyła powszechne prawo do udziału każdego zainteresowanego podmiotu w przetargach na kupno komunalnego lokalu użytkowego (art. 37 ust. 1 ugn). Skoro zatem skarżący wykazał, iż wejście w życie zaskarżonej uchwały bezpośrednio modyfikuje jego ustawowe prawo do udziału w każdym przetargu na zakup lokalu użytkowego od Gminy Miejskiej K., to - w ocenie Sądu pierwszej instancji - skarga jest dopuszczalna.
Rozpoznając zarzuty skargi Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i wykonuje delegację zawartą w przepisach ustawowych stanowiących podstawę prawną jej podjęcia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy). W § 1 ust. 1 zd. 1 przedmiotowej uchwały ustalono zasięg terytorialny jej obowiązywania przez odwołanie się do stref A, B i C określonych w załączniku, o którym mowa w zarządzeniu Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie zasad najmu lokali użytkowych. Wymaganej ustawą promulgacji zarządzenia jednak nie wykazano przed Sądem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Rada Miasta K. w ten sposób zdecydowała, że zakres terytorialny obowiązywania uchwały nie zostanie ogłoszony w trybie przewidzianym ustawą. Taka sprzeczność z ustawą uzasadnia stwierdzenie nieważności tej części § 1 ust. 1 zd. 1 zaskarżonej uchwały.
Oceniając przedmiotowy zakres sprzedaży bezprzetargowej określony uchwałą Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawowa delegacja do uregulowania pierwszeństwa w nabyciu lokali użytkowych będących własnością Gminy Miejskiej K. została przekroczona przez: a) ustanowienie wyłączności najemców w decydowaniu o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży (§ 1 ust. 4 i 7) oraz b) pozbawienie Gminy jako właściciela prawa wypowiedzenia umów zawartych na czas nieoznaczony (§ 1 ust. 7 zd. 2). Powyższe ustalenia Sąd wywiódł w następujący sposób. Przepisy art. 37 ust. 2 pkt 1 oraz art. 34 ust. 6 ugn stanowią, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli zbycie następuje na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w nabyciu tej nieruchomości. Zaskarżona uchwała zdefiniowała to pierwszeństwo z naruszeniem delegacji zapisanej w art. 34 ust.6, który zezwolił na przyznanie w drodze uchwały rady gminy przyznać pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom. Rada Miasta K. w § 1 ust. 1 pkt b uchwały przewidziała bowiem bezprzetargową sprzedaż zabudowanych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej K., w których znajduje się tylko jeden lokal użytkowy zajmowany w całości przez jednego najemcę lub współnajemców, wykorzystywany na cele działalności gospodarczej. Poszerzenie pierwszeństwa, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadzić może do tego, że z racji wynajmowania dowolnie małego lokalu użytkowego najemca może mieć pierwszeństwo w bezprzetargowym zakupie dowolnie dużego budynku komunalnego, w którym znajduje się ten lokal. Wprawdzie expressis verbis przepis uchwały nie mówi o pierwszeństwie w nabyciu całej nieruchomości, a tylko o pierwszeństwie w nabyciu lokalu w tej nieruchomości, ale łączne odczytanie § 1 ust. 1 lit. b w związku z § 1 ust. 6 skłania do odmiennej interpretacji, co w konsekwencji skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności klauzuli zapisanej w tych przepisach. Ponadto zgodę na bezprzetargową sprzedaż najemcy lokalu w budynku Gminy uchwała wyraża bez uprzedniego wyodrębnienia tego lokalu w odrębną własność. A zatem, z powodu przekroczenia delegacji zapisanej w art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 6 ugn, Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 1 lit. b w związku z § 1 ust. 6 uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za trafny zarzut skargi, że przyznane najemcom uprawnienia nie ograniczają się do pierwszeństwa, lecz przybierają postać wyłączności w zakupie wynajmowanych lokali użytkowych. Wprawdzie § 1 ust. 6 uchwały przyznaje pierwszeństwo w nabyciu lokali najemcom, którzy mają zawartą umowę najmu na czas nieoznaczony i prowadzą w tym lokalu działalność gospodarczą, jednakże już w § 1 ust. 4 oraz § 1 ust. 7 zd. 2 uchwała wzmacnia tak istotnie pozycję najemcy, że jego pierwszeństwo przybiera postać wyłączności. Przepisy te stanowią, że o przeznaczeniu lokalu użytkowego do zbycia decyduje Prezydent Miasta K. na wniosek najemcy. Najemcy, którzy nie złożyli wniosku o wykup lokalu, będą mogli kontynuować najem na zasadach dotychczasowych. Oznacza to, zdaniem Sądu, że możliwość przeznaczenia lokalu do sprzedaży Rada uzależniła od wniosku najemcy. Takie rozwiązanie wykracza poza ustawową instytucję pierwszeństwa, którego istotą jest wyłącznie to, że uprawniony może w pierwszej kolejności nabyć własność zbywanej nieruchomości. Poza tym jest to modyfikacja generalnej reguły kodeksu cywilnego, że zawiązanie umowy najmu nie pozbawia właściciela prawa do zbycia wynajętego lokalu (art. 678 § 1 kc). Uregulowanie § 1 ust. 4 uchwały koliduje ponadto z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta. Przez to, że decyzje o kierowaniu lokali do sprzedaży uchwała uzależnia od wniosku najemcy, część kompetencji decyzyjnej w tym zakresie, wbrew ww. przepisowi, Rada przekazała najemcom.
Dalszym przekroczeniem delegacji ustawowej do ukształtowania pierwszeństwa najemców jest przekształcenie wzajemnych stosunków stron umowy najmu w § 1 ust. 7 uchwały. Przepis ten stanowiący, iż najemcy, którzy nie złożyli wniosku o wykup lokalu będą mogli kontynuować najem na dotychczasowych zasadach, odczytany w związku z § 1 ust. 4 uchwały (wyłączność najemcy w inicjowaniu przeznaczenia lokalu do sprzedaży), musi być interpretowany jako bezwzględny zakaz wypowiadania umowy najmu przez właściciela. Inaczej oznaczałoby to powtórzenie ogólnej reguły kodeksu cywilnego, że umowa zawarta na czas nieoznaczony co do zasady trwa do czasu jej wypowiedzenia, a to byłoby równoznaczne z założeniem całkowitej ignorancji podstaw demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) po stronie lokalnego prawodawcy. Kolejnym uchybieniem art. 2 Konstytucji (zasadzie poprawnej legislacji) jest to, że uzależniając sprzedaż lokalu od wniosku najemcy (§ 1 ust. 4) uchwała pomija lokale, które nie są wynajęte np. wskutek śmierci czy rezygnacji najemcy. Poza tym uchwała nie zawiera wzmianki na temat trybu realizowania prawa pierwszeństwa, w szczególności nie określa terminu, po bezskutecznym upływie którego Gmina może skierować lokal na przetarg.
Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie kwestionuje prawa Gminy Miejskiej K. do gospodarowania mieniem komunalnym, gdyż ustawa pozostawia rozstrzygnięcia w tym zakresie swobodnemu uznaniu organu uchwałodawczego, jednak Rada musi przestrzegać zasady konstytucyjne i ustawowe, jakie w tym zakresie obowiązują.
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli: Rada Miasta K. oraz M. R..
Rada Miasta K., powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanej dalej jako "Ppsa"), zarzuciła:
- naruszenie art. 50 § 1 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że strona przeciwna wnosząc skargę posiadała legitymację skargową;
- naruszenie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z art. 34 ugn, przez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Rada Miasta K. przekroczyła zakres delegacji ustawowej przekształcając ustawowe pierwszeństwo w wyłączność;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię § 1 ust. 1 lit. b i § 1 ust. 6 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] w związku z art. 34 ugn i przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U z 2000 r. Nr 80, poz. 903) polegającą na przyjęciu, iż Rada Miasta K. przekroczyła swoje uprawnienia przyznając najemcom lokali użytkowych pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości zabudowanej, w której znajduje się tylko jeden lokal użytkowy zajmowany w całości przez najemcę lub współnajemców, a także iż Rada Miasta K. wyraża zgodę na zbycie najemcy w trybie bezprzetargowym lokalu bez uzależnienia tej sprzedaży od uprzedniego wyodrębnienia lokalu, czego konsekwencją jest pierwszeństwo najemcy w bezprzetargowym nabyciu nie tylko wynajmowanego lokalu, ale i całej nieruchomości.
Skarżąca Rada Miasta K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zakresie pierwszego zarzutu, Rada podniosła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż M. R. przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały z dnia [...], w trybie art. 101 ust. 1 usg, do sądu administracyjnego. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, że Rada Miasta K. określając szczególne zasady sprzedaży niektórych lokali użytkowych w Gminie ograniczyła powszechne prawo do udziału każdego zainteresowanego podmiotu w przetargach na kupno komunalnego lokalu użytkowego. To ustawodawca przewidział dwa tryby zbywania nieruchomości: w drodze przetargu i w trybie bezprzetargowym. Rada Miasta K. określając szczególne zasady sprzedaży niektórych lokali użytkowych nie ograniczyła powszechnego prawa do udziału każdego zainteresowanego podmiotu w przetargach na kupno komunalnego lokalu użytkowego (art. 37 ust. 1 ugn). Uchwała w żaden sposób nie wyklucza możliwości sprzedaży lokali użytkowych w drodze przetargu. Aktualnie obowiązują uchwały Rady Miasta K., na podstawie których zbywane są lokale użytkowe w drodze przetargu i nie tylko najemcy ale również i inne podmioty mogą te lokale nabywać. W związku z powyższym nie można mówić o wyłączności najmów w nabywaniu lokali użytkowych. Z uwagi na przedstawione argumenty nie można przyjąć, że skarżącemu M. R. przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały. Za daleko idący, zdaniem skarżącej Rady, jest wniosek o braku promulgacji uchwały w zakresie odnoszącym się do terytorialnego zakresu jej obowiązywania. Fakt, iż pełnomocnik Rady nie był w stanie podać na rozprawie danych dotyczących promulgacji zarządzenia Prezydenta Miasta K., do którego uchwała odsyła, nie znaczy jeszcze, że można postawić uchwale w tej części zarzut nieważności. Nieuprawniona jest interpretacja przez Sąd pierwszej instancji § 1 ust. 1 lit. b w związku z § 1 ust. 6 uchwały jako dających podstawę do bezprzetargowego zbycia dowolnego budynku (nieruchomości) komunalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal użytkowy, co skutkowałoby przekroczeniem delegacji z art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 6 ugn. Przepisy uchwały należy interpretować zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym przy zastosowaniu wykładni systemowej i zgodnie z celem, jakiemu uchwała ma służyć. Taka interpretacja prowadzi do odmiennego wniosku, niż to co ustalił Sąd pierwszej instancji. Strona skarżąca nie może się też zgodzić z twierdzeniem, jakoby uchwała wprowadzała bezwzględny zakaz wypowiadania umów najmu przez właściciela. Uchwała w żadnej mierze nie uchyla ani nie zmienia odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego, gdyż tego czynić nie może. Tak więc rozwiązanie umowy najmu jest nadal możliwe w przypadkach i na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Nie ma też luk w uregulowaniu objętym uchwałą, w szczególności dotyczących lokali, które nie są wynajęte, np. wskutek śmierci najemcy czy rezygnacji z najmu. Uchwała reguluje tylko wycinek zagadnień gospodarki lokalami komunalnymi, natomiast w pozostałym zakresie obowiązują odrębne uchwały Rady Miasta K., a przede wszystkim ustawa o gospodarce nieruchomościami.
Skarżący M. R. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części, w której jego skarga na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] została oddalona (pkt III wyroku). Skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego polegające na nieuwzględnieniu przy ocenie legalności uchwały niezgodności pomiędzy art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 6 ugn a przepisami art. 32 w zw. z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, a w rezultacie niewystąpienie przez Sąd pierwszej instancji z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie tej zgodności. M. R. wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie jego skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie na zasadzie art. 188 Ppsa, ewentualnie uchylenie zaskarzonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że art. 37 ust. 2 pkt 1 ugn ustanawia obowiązkowy bezprzetargowy tryb zbycia nieruchomości, do nabycia której wojewoda lub rada miasta (gminy) przyznała dotychczasowemu najemcy pierwszeństwo na podstawie art. 34 ust. 6 tej ustawy. De facto wyłączne prawo nabycia gminnego lokalu użytkowego przez najemcę dyskryminuje pozostałych uczestników życia gospodarczego w rozumieniu art. 32 Konstytucji. Skarżący wnosił do Sądu pierwszej instancji o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w powyższej kwestii, jednak Sąd oddalił ten wniosek uzasadniając, że odpowiedź na wnioskowane pytania została już udzielona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 1999 r. K 6/98. Jednak wyrok ten odnosi się do sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych, a Trybunał Konstytucyjny powołuje się w nim na zasadę sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2, a także na brzmienie art. 75 Konstytucji, który uzyskanie mieszkań na własność przez obywateli traktuje jako powinność władz publicznych. W stosunku do lokali użytkowych wspomniane zasady konstytucyjne nie mają zastosowania. Ich posiadacze - przedsiębiorcy powinni ze sobą swobodnie konkurować, co jest istotą społecznej gospodarki rynkowej, o której mówi art. 20 Konstytucji. Możliwość udzielenia pojedynczemu przedsiębiorcy przywileju nabycia lokalu użytkowego bez przetargu, na zasadzie pierwszeństwa, stanowi zaprzeczenie zasady społecznej gospodarki rynkowej i prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Stanowi to równocześnie niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym ograniczenie swobody działalności gospodarczej, które - jak wynika to z art. 22 Konstytucji - może być wprowadzone tylko w drodze ustawy. Za spełnienie tego wymogu nie można uznać ogólnikowej klauzuli art. 34 ust. 6 ugn przyznającej radom gmin niczym nieskrępowaną i nieograniczoną jakimikolwiek kryteriami czy celami kompetencję do arbitralnego decydowania o przyznaniu prawa pierwszeństwa w zakupie lokali. Uzasadnia to konieczność wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność powołanej regulacji ustawowej z art. 32, a także z art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, czego zaniechał Sąd pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez M. R. Rada Miasta K. odniosła się polemicznie do jej wywodów wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej jest związany granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.
Wniesiona przez Radę Miasta K. skarga kasacyjna w zakresie obejmującym zarzut błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji legitymacji M. R. do wniesienia, na podstawie art. 101 ust. 1 usg, do sądu administracyjnego, skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...], jest uzasadniona.
Stosownie do art. 101 ust. 1 usg skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przytoczona treść przepisu ustawy rzutuje jednoznacznie na legitymację skargową - skarżącym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny albo uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi zatem wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Interes prawny natomiast, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 musi wynikać w sposób konkretny z normy prawa materialnego kształtującej prawa lub obowiązki danego podmiotu. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że kontrolowana uchwała Rady Miasta K. przyznając pierwszeństwo w nabywaniu lokali użytkowych ich najemcom naruszyła interes prawny M. R.. Błędne jest przede wszystkim ustalenie, że uchwała Rady Miasta K. wprowadziła ograniczenie przewidzianego w art. 37 ust. 1 ugn powszechnego prawa do udziału każdego zainteresowanego podmiotu w przetargach na kupno komunalnego lokalu użytkowego. Sąd pomija całkowicie treść ust. 2 powołanego przepisu, który wprowadza odstępstwo od zasady zbywania nieruchomości w drodze przetargu określając przypadki uzasadniające takie odstępstwo. Jednym z przypadków jest wymienione w pkt 1 zbycie nieruchomości na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Z kolei przepis art. 34 ust. 6 ugn zezwala na przyznanie pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom w drodze zarządzenia wojewody w odniesieniu do lokali stanowiących własność Skarbu Państwa albo w drodze uchwały rady bądź sejmiku w odniesieniu do lokali będących własnością jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda albo rada bądź sejmik decyduje zatem jedynie, czy i w jakim zakresie takie rozwiązanie zastosuje. Uregulowania uchwały Rady Miasta K. stanowią realizację upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 6 ugn, a zatem wynikające z przedmiotowej uchwały pierwszeństwo najemcy w nabyciu lokalu użytkowego nie może być traktowane jako rezultat arbitralnej decyzji Rady Miasta K. o przyznaniu wybranej grupie podmiotów przywileju bezprzetargowego nabycia komunalnego lokalu użytkowego, ale jako wykonanie woli ustawodawcy. Uchwała nie pozbawia każdego zainteresowanego nabyciem lokalu użytkowego od gminy prawa do udziału w przetargach w każdym przypadku wystawienia komunalnego lokalu użytkowego do sprzedaży. Niezrozumiałe w tej sytuacji jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż wejście w życie zaskarżonej uchwały bezpośrednio modyfikuje ustawowe prawo M. R. do udziału w każdym przetargu na zakup lokalu użytkowego od Gminy Miejskiej K.. Warunkiem uznania legitymacji skargowej M. R. nie mógł być sam fakt zainteresowania udziałem w przetargach na zakup komunalnego lokalu użytkowego, lecz niebudzące wątpliwości naruszenie jego interesu prawnego. Wejście w życie uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] interesu prawnego M. R. nie narusza.
Oznacza to, iż pierwszy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej przez Radę Miasta K. jest uzasadniony. Wydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej przez osobę nie legitymującą się prawem do jej wniesienia, skutkuje koniecznością uchylenia tego wyroku bez rozważania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Wobec tego, iż zarzut błędnej oceny legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K. znajduje oparcie w przepisie prawa materialnego – art. 101 ust. 1 usg, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę wniesioną przez M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z tych samych powodów, dla jakich Sąd uwzględnił skargę kasacyjną Rady Miasta K.. Dodać należy, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji M. R. swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodził z faktu prowadzenia działalności gospodarczej w K. i poczucia dyskryminacji z życiu gospodarczym przez przyznanie pierwszeństwa najemcom komunalnych lokali użytkowych w ich w nabyciu od gminy. Dodatkowo wezwany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do uzupełnienia skargi przez wykazanie, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2007 r. M. R. wyjaśnił, że jest zainteresowany nabyciem lokalu użytkowego od Gminy, lecz zawężenie kręgu uprawnionych do nabycia do najemców tych lokali, pozbawiło go możliwości dokonania takiego zakupu i dodał, że legitymacja skargowa w tej sprawie przysługiwałaby nie tylko [...] przedsiębiorcy detalicznemu, ale każdemu podmiotowi, który brał pod uwagę staranie się o nabycie lokalu użytkowego od Gminy K.. Wskazuje to na interes faktyczny, a nie prawny wnoszącego skargę. Nie ulega więc wątpliwości, iż wnosząc skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nie posiadał legitymacji do jej wniesienia. Skutkuje to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 Ppsa.
Rozpoznając natomiast skargę kasacyjną M. R. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 173 § 2 Ppsa skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Od tej zasady przyjmuje się pewien istotny wyjątek. Sąd nie odrzuca skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Powyższe wynika z ustaleń uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 (ONSA i WSA 2005/4/62).
W niniejszej sprawie błędna ocena przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie legitymacji skargowej M. R. skutkowała tym, że uzyskał on procesowy status strony w postępowaniu sądowym, a tym samym legitymację procesową do wniesienia skargi kasacyjnej. Posiadanie legitymacji procesowej nie przesądza jednak o skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie okoliczności podniesione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi kasacyjnej Rady Miasta K., postanowił oddalić skargę kasacyjną M. R. na podstawie art. 184 Ppsa z powodu niestwierdzenia naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.