I OSK 1479/19

I OSK 1479/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Łd 99/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-03-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 996
art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 99/19 w sprawie ze skargi Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w L. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta L. na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 99/19, oddalił skargę Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w L.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta L zarządzeniem z [...] października 2018 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.- dalej jako "u.s.g.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U z 2018 r., poz. 996 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo oświatowe") odwołał E. W. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z oddziałami sportowymi w L. przy ul. P. (dalej jako "Szkoła Podstawowa"), bez wypowiedzenia.
Wojewoda [...], rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2018 r., stwierdził nieważność powyższego zarządzenia, wskazując że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego poinformował o wątpliwościach dotyczących legalności ww. zarządzenia Prezydenta Miasta L. w zakresie, czy wskazane w uzasadnieniu do ww. zarządzenia przyczyny odwołania E. W. ze stanowiska wyczerpują przesłankę z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Organ nadzoru powziął również wątpliwości czy E. W. zapewniono możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tak aby przed podjęciem decyzji miała prawo przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził również fakt, że uzasadnienie do spornego zarządzenia zostało podpisane nie przez Prezydenta Miasta L., a Dyrektora Wydziału Edukacji.
Zdaniem Wojewody, analiza uzasadnienia do przedmiotowego zarządzenia nie potwierdza okoliczności umożliwiających odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym. Organ nadzoru stoi na stanowisku, iż aby organ prowadzący mógł dokonać odwołania dyrektora szkoły w trybie przewidzianym w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, musi dojść do konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych, gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swoje obowiązki pracownicze i jest to konieczne do natychmiastowego zaprzestania wykonywania przez niego funkcji dyrektora, ponieważ dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Zauważył także, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu.
Przekładając powyższe rozważania na ocenę legalności przedmiotowego zarządzenia organ nadzoru stwierdził, że głównym zarzutem organu prowadzącego uzasadniającym odwołanie E. W. ze stanowiska było "wchodzenie w zakres kompetencji organu prowadzącego poprzez samowolne działania dyrektora powodujące zwiększeniem liczby uczniów w oddziałach ponad liczbę wskazaną w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649, ze zm.).
Wojewoda dokonując analizy dokumentów zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, stanął na stanowisku, że przedstawiony przez organ prowadzący argument uzasadniający odwołanie E. W. ze stanowiska w zakresie samowolnego zwiększenia liczby uczniów w oddziałach ponad liczbę wskazaną w przepisach prawa, nie znajduje potwierdzenia.
Zauważył, że Szkoła Podstawowa została utworzona [...] września 2018 r., na podstawie uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w L. z [...] kwietnia 2017 r.. Natomiast E. W. stanowisko dyrektora ww. szkoły zostało powierzone [...] września 2018 r. na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 2018 r. Jak ustalił organ nadzoru, postępowanie rekrutacyjne do Szkoły Podstawowej na rok szkolny 2018/2019, w tym postępowanie rekrutacyjne uzupełniające, przeprowadzała Szkoła Podstawowa Nr [...] w L. Pełnomocnikiem do spraw organizacji i przygotowania do funkcjonowania Szkoły Podstawowej została A. B. - Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w L., na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2018 r. Z wyjaśnień udzielonych przez organ prowadzący wynika, że E. W. nie została przez organ prowadzący upoważniona do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego, jak również nie miała żadnych umocowań prawnych do dokonywania jakichkolwiek czynności o charakterze organizacyjnym czy finansowym, niezbędnych do rozpoczęcia działalności przedmiotowej szkoły.
Zdaniem organu, nie można pominąć okoliczności, że organ prowadzący nie był w stanie ustalić (z przyczyn braku odpowiednich dokumentów to jest: dzienników lekcyjnych, czy też księgi uczniów), czy od [...] września 2018 r., to jest od dnia objęcia funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej przez E. W., zostali do tej placówki przyjęci dodatkowi nowi uczniowie.
Reasumując organ nadzoru stanął na stanowisku, że E. W. nie może ponosić odpowiedzialności za przyjęcie do Szkoły Podstawowej większej liczby uczniów do oddziałów, niż liczba określona w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, ponieważ jak zostało ustalone w postępowaniu nadzorczym nie była odpowiedzialna za nabór do Szkoły Podstawowej. Organ prowadzący nie ustalił również, czy tacy uczniowie zostali przyjęci do ww. szkoły w okresie po 1 września 2018 r. Nawet w sytuacji braku dokumentacji w szkole na tą okoliczność, można było to uczynić poprzez uzyskanie wyjaśnień od E. W., czy nauczycieli Szkoły Podstawowej. Taki obowiązek ciąży na organie prowadzącym z art. 7 k.p.a.
Zdaniem wojewody, należy również zauważyć, że przywołana przez organ prowadzący przesłanka w postaci braku prowadzenia dokumentacji szkoły, czy też konflikt z organem prowadzącym przekładający się na brak możliwej współpracy z dyrektorem, nie stanowią przesłanek do odwołania dyrektora szkoły w trybie 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Jak przyjmuje się w judykaturze, negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w tym trybie.
Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowe zarządzenie dotknięte jest jeszcze jedną wadą, polegającą na podpisaniu jego uzasadnienia przez Dyrektora Wydziału Edukacji, a nie Prezydenta Miasta L. Jak przyjmuje się w judykaturze uzasadnienie do zarządzenia o odwołanie dyrektora szkoły powinno zostać podpisane. Podpisanie natomiast uzasadnienia do spornego zarządzenia przez Dyrektora Wydziału Edukacji tego wymogu nie spełnia, ponieważ należy je potraktować jako uzasadnienie niepodpisane. W takiej sytuacji nawet jeżeli można byłoby hipotetycznie przyjąć, że argumenty jakimi kierował się organ prowadzący przy odwołaniu dyrektora byłyby zasadne, to brak podpisu uprawnionego organu (którym mając na uwadze art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, jest Prezydent Miasta L.) pod uzasadnieniem powoduje, że zarządzenie nie posiada uzasadnienia. Za zupełnie niezrozumiały – zdaniem Wojewody - uznać należy argument organu prowadzącego, że uzasadnienie wyjaśnia jedynie podstawy i przesłanki odwołania, natomiast decyzja w tym przedmiocie skonkretyzowana została w zarządzeniu Prezydenta Miasta L.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto L.
W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie odrzucenie na podstawie art. 58 § pkt 6 p.p.s.a. i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku Wojewody [...] o odrzucenie skargi. W ocenie Sądu, wniosek ten w świetle art. 98 ust. 3 u.s.g., nie jest zasadny. Sąd wyjaśnił, że celem tego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, aby przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze ten organ gminy, którego akt został unieważniony, podjął wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i uważa, że należy wnieść skargę na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 53/94). Wniesienie skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze przez gminę reprezentowaną przez ten sam organ, który wydał akt, którego nieważność została stwierdzona tym rozstrzygnięciem, jednoznacznie potwierdza wolę tego organu gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tego względu, w przedmiotowej sprawie, Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, Sąd pierwszej instancji odniósł się do naruszenia art. 91 u.s.g. Sąd uznając zarzut za błędny stwierdził, że wydane w niniejszej sprawie zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, a tym samym podlega nadzorowi i może zostać stwierdzona jego nieważności na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszym zakresie Sąd odwołał się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 oraz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02.
Sąd pierwszej instancji przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, dokonał sprawdzenia zgodności przedmiotowego zarządzenia i stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, a w związku z tym wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego, co uzasadniało oddalenie skargi.
Następnie Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma treść art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W myśl przywołanego przepisu organ ma możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, a kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. W rozpatrywanej sprawie L. Kurator Oświaty, do którego skierowano prośbę o zaopiniowanie wniosku w sprawie odwołania dyrektora szkoły nie zajął stanowiska. W ocenie Sądu zasadnicze rozbieżności dotyczą oceny, czy w sprawie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska w trakcie roku szkolnego, o jakich stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.
W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta L., jako okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym wskazał: wchodzenie w zakres kompetencji organu prowadzącego poprzez samowolne działania dyrektora powodujące zwiększenie liczby uczniów w oddziałach ponad liczbę wskazaną w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie", brak możliwości porozumienia z dyrektorem oraz brak prowadzenia dokumentacji szkoły.
Odnosząc się do powyższego, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta L. nie dają podstaw do uznania, że okoliczności przytoczone na uzasadnienie odwołania rzeczywiście zachodzą i zostały wywołane przez dyrektora szkoły, jak stwierdził Prezydent Miasta L.
W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ nadzoru przeprowadził prawidłową wykładnię regulacji prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe wyznaczającej przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora (w trakcie roku szkolnego).
Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że powołane przez organ prowadzący okoliczności nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków kwalifikujących do natychmiastowego odwołania E. W. z funkcji dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę.
Jako nietrafny, Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ Wojewoda [...] w wydanym rozstrzygnięciu w sposób wystarczający odniósł się do argumentacji Prezydenta Miasta L. zawartej w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zajęte przez organ nadzoru stanowisko jest spójne, logiczne i oparte na ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
a) naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wyroku (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): tj.
- art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ograniczenie kontroli legalności aktu nadzoru tylko do wybranych dowodów i oddalenie skargi bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
- art. 91 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zarządzenie Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej podlegało kontroli w trybie nadzorczym.
b) obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe polegające na błędnym uznaniu, że Prezydent Miasta L. odwołał dyrektora Szkoły Podstawowej bez zaistnienia okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu zarządzenia Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r., a w konsekwencji uznanie, że E. W. nie odpowiada za przekroczenie swoich uprawnień i przyjęcie do szkoły większej liczby uczniów niż wynikało to z decyzji organu prowadzącego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie oświadczono, że strona zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 91 u.s.g. poprzez błędną wykładnie i uznanie, że zarządzenie Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej podlegało kontroli w trybie nadzorczym.
Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. W konsekwencji, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które konkretnie przepisy, oznaczone jako artykuł, paragraf, ustęp, punkt ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut naruszenia "91" u.g.n., tj. nie wskazuje, o który ustęp chodzi. W art. 91 znajduje się sześć ustępów, a więc nie wiadomo, który z nich miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji.
Z treści tego zarzutu można jedynie domyślać się, że chodzi o ust. 1 art. 91 u.s.g., na gruncie którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Odnosząc się do powyższego zarzutu, zasadnie Sąd pierwszej instancji odwołał się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96 (publ. ONSA 1997 r. nr 2, poz. 48), podjętej pod rządem ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 - dalej jako "u.s.o.") - na tle art. 38 u.s.o. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale wskazał, że wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wyjaśnił również, że akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym zatem kontroli pod względem zgodności z prawem. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10 - wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Wejście w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.) z jej art. 66 stanowiącym odpowiednik art. 38 u.s.o., niczego w tej kwestii nie zmieniło.
Zatem przyjąć należy za prawidłowe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowe zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, a tym samym podlega nadzorowi i może zostać stwierdzona jego nieważność na podstawie u.s.g.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., przez ograniczenie kontroli legalności aktu nadzoru tylko do wybranych dowodów i oddalenie skargi bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W myśl powołanego wyżej przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, Lex nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16 – CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów tego Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę, wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia powyższego przepisu z zarzutem naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzut ten jest chybiony bowiem przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie odsyłają wprost lub chociażby pośrednio do przepisów k.p.a. Także Sąd pierwszej instancji nie stosuje wskazanych wyżej przepisów. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa i w jego granicach oznacza także obowiązek prawidłowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i wydania właściwego dla tego stanu aktu prawnego.
W niniejszej sprawie zarządzenie o odwołaniu E. W. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Przepis ten stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
"Przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w powyższym przepisie, są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1433/14, CBOSA). Są to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzące do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Związane jest to z objęciem nauczycieli szczególnymi regulacjami związanymi m.in. z gwarancjami dla stabilności zatrudnienia.
Jak wskazano w wyroku NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 724/12 (CBOSA), o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika – art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko, w myśl którego dodanie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe do określenia "uzasadnione przypadki" przysłówka "szczególnie", zacieśnia pole zastosowania analizowanego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia (por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14; wyrok z 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15 – CBOSA).
Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w wyżej wskazanym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że z treści zarządzenia organu samorządu publicznego winny wynikać powody podjęcia takiego szczególnego rozstrzygnięcia. W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12 - CBOSA). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 - CBOSA). Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 - CBOSA).
Zauważyć należy, a no co wskazał Wojewoda [...], że uzasadnienie zarządzenia Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r. nr [...] nie zostało podpisane przez Prezydenta Miasta L., a Dyrektora Wydziału Edukacji. Pomimo tego braku Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował treść uzasadnienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia z 26 października 2018 r., nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Zgodzić się trzeba z Wojewodą [...] i Sądem pierwszej instancji, że zasadniczy merytoryczny argument powoływany przez organ jako przesłanka uzasadniająca odwołanie dyrektora, tj. wchodzenie w zakres kompetencji organu prowadzącego poprzez samowolne działania dyrektora powodujące zwiększenie liczby uczniów w oddziałach ponad liczbę wskazaną w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649, ze zm.), nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonych w sprawie dokumentach. Powtórzenia wymaga, że postępowanie rekrutacyjne do Szkoły Podstawowej Nr [...] na rok szkolny 2018/2019, w tym postępowanie rekrutacyjne uzupełniające, przeprowadzała Szkoła Podstawowa Nr [...] w L. Pełnomocnikiem do spraw organizacji i przygotowania do funkcjonowania Szkoły Podstawowej Nr [...] w L została A. B. - Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w L., na podstawie zarządzenia Nr [...]Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2018 r. Z wyjaśnień udzielonych przez organ prowadzący szkołę wynika też, że E. W. nie została przez organ prowadzący upoważniona do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego, jak również nie miała żadnych umocowań prawnych do dokonywania jakichkolwiek czynności o charakterze organizacyjnym czy finansowym, niezbędnych do rozpoczęcia działalności przedmiotowej szkoły. E. W. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] zostało powierzone na okres od [...] września 2018 r. do [...] sierpnia 2023 r. Trafnie także Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ skarżący nie był w stanie dostarczyć dowodów, potwierdzających zarzuty, że od dnia objęcia funkcji dyrektora przez E. W., zostali do tej placówki przyjęci dodatkowi uczniowie. Także okoliczność podpisania przez E. W., z upoważnienia A. B. – Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w Łodzi, pisma z 20 lipca 2018 r. nie stanowi okoliczności potwierdzającej, że E. W. prowadziła nabór do Szkoły Podstawowej nr [...].
Ponadto powołanie się w uzasadnieniu zarządzenia na brak możliwości współpracy organu prowadzącego z dyrektorem, utrata zaufania do dyrektora, czy też brak prowadzenia dokumentacji szkoły, nie mieści się w zakresie "przypadków szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W uzasadnieniu zarządzenia nie wyjaśniono, w jaki sposób powyższe okoliczności uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły i nie podano dostatecznych powodów uzasadniających odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym. Nawet zatem jeśli E. W. rzeczywiście dopuściła się wskazanego wyżej naruszenia oraz pozostaje w konflikcie z organem prowadzącym szkołę, to wskazane okoliczności mogły być rozpatrywane tylko jako ewentualna podstawa odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo oświatowe.
Z powyższych powodów niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.
Skoro przepis art. 148 p.p.s.a. nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę, to nie mógł być skuteczny zarzut jego naruszenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12 (CBOSA), zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) jako 75 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.