I OSK 1477/24

I OSK 1477/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 159/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-04-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 15 par. 1 pkt 1 lit. ai c, art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 159/24 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 grudnia 2023 r., nr SKO.4114.776.2023 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 159/24, po rozpoznaniu skargi M. W., w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 grudnia 2023 r., nr SKO.4114.776.2023, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 20 listopada 2023 r., nr SOCII.5111.023381.2023.277270.000003.2023, o odmowie przyznania M. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką B. W.; w pkt 2) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej – organ, skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na postawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji),
b) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką.
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji),
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego;
c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o oddalenie w całości złożonej skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem zarówno skarżący kasacyjnie organ, jak i pełnomocnik skarżącego, zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej – u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że matka skarżącego (urodzona w 1934 r., wdowa) legitymuje się wydanym na stałe przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 22 maja 2023 r., w którym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 lutego 2023 r., zaś symbol niepełnosprawności to 02-P (choroby psychiczne) 05-R (upośledzenie narządu ruchu) 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia).
Z przeprowadzonego w dniu 27 lipca 2023 r. wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego wynika, skarżący mieszka i wspólnie gospodaruje z matką. Skarżący pomaga matce we wszystkich czynnościach dnia codziennego, tj. pomaga przy ubieraniu, poruszaniu się po mieszkaniu, czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych, wstawaniu z łóżka, przygotowuje posiłki, leki, załatwia sprawy urzędowe, sprząta mieszkanie, zmienia bieliznę pościelową, pierze, pilnuje, żeby matka zażyła leki i zjadła przygotowane posiłki. Czynności wykonuje codziennie, zajmują one większość dnia. Matka skarżącego samodzielnie korzysta z toalety i zjada przygotowane posiłki. W zależności od samopoczucia czasami po mieszkaniu porusza się samodzielnie bez asekuracji skarżącego. Nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, zasiłku pielęgnacyjnego, lub zasiłku dla opiekuna, nie ma innych osób uprawnionych za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. Skarżący nie pracuje zawodowo, z powodu opieki nad matką jest zmuszony zrezygnować z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Nie ma także ustalonego praca do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest rolnikiem i nie uzyskuje dochodu z gospodarstwa rolnego. Ma siostrę E. B., która zamieszkuje w innym miejscu.
Skarżący w oświadczeniu z 27 lipca 2023 r. potwierdził powyższe ustalenia i dodatkowo wskazał, że z uwagi na otępienie nie zostawia matki samej w domu, nie wychodzi ona na dwór, samodzielnie korzysta z toalety, do której musi ją doprowadzić. W zależności od dnia – stanu samopoczucia matka czasami porusza się samodzielnie, a czasami wymaga jego asekuracji. Jego siostra mieszka w innym miejscu i ze względu na pracę nie może zajmować się matką.
Z załączonego do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenia dotyczącego formy, zakresu i częstotliwości opieki sprawowanej przez skarżącego względem niepełnosprawnej matki wynika, iż obejmuje ona: higienę – kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protezy, zębów, moczenie nóg (zawsze), prowadzenie do toalety, podmywanie (zawsze), wymiana pieluchomajtek (zawsze), przygotowanie ubrań, ubieranie (zawsze), mierzenie ciśnienia (zawsze), podawanie leków (zawsze), przygotowywanie i podawanie posiłków (zawsze), sprzątanie, pranie prasowanie (zawsze), wizyty lekarskie (zawsze), opłacanie rachunków (zawsze), robienie zakupów, realizacja recept (zawsze), załatwianie spraw urzędowych (zawsze), przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu (zawsze), czytanie książek, pism urzędowych (zawsze), układanie do snu (sporadycznie, pomoc przy rozbieraniu), wyjścia na spacery i do kościoła (nie wychodzi).
W niniejszej sprawie niesporne jest, że na skarżącym spoczywa obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki niepełnosprawnej matki, która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, datowany od 24 lutego 2023 r.
Sporna jest natomiast kwestia, czy brak aktywności zawodowej skarżącego występującego o świadczenie pielęgnacyjne, jest spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też taka zależność w danym przypadku nie występuje. Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną matką. Wbrew zatem stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, istota niniejszej sprawy nie dotyczy prawidłowości wykładni norm prawa materialnego, lecz zakresu i oceny ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie przez organy administracji. Należy również zauważyć, że stawiając zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. skarżący kasacyjnie powinien wykazać na czym polegał błąd sądu przy dokonywaniu wykładni tego przepisu i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa jego wykładnia. Treść podniesionych zarzutów, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują, że strona zarzuca w istocie niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywołane błędnym ustaleniem, iż w sprawie zachodzi bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką. W tym kontekście należy jednak zauważyć, że Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził takiego stanowiska. Wręcz przeciwnie – Sąd Wojewódzki jednoznacznie wskazał, że z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, nie jest możliwe dokonanie oceny spełnienia przesłanki niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Całkowicie niezasadny jest zatem zarzut błędnej wykładni art.17 ust. 1 u.ś.r. sformułowany zarówno jako zarzut procesowy (w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak i materialny.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., który skarżący kasacyjnie również wiąże z kwestią wykładni norm prawa materialnego. Jak już jednak wyżej wskazano istota niniejszej sprawy nie dotyczyła prawidłowości wykładni norm prawa materialnego, lecz zakresu i oceny ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie przez organy administracji. W tym zaś względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w świetle ustalonego przez organy stanu faktycznego, decyzja o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, była przedwczesna. Dla oceny spełnienia przesłanek, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., konieczne jest bowiem rzetelne, szczegółowe ustalenie wymiaru i zakresu opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki. W rozpatrywanym przypadku zaniechano takich wnikliwych ustaleń koncentrując się na treści oświadczenia skarżącego z 14 listopada 2023 r., z którego wynika jedynie, że długotrwały brak zatrudnienia spowodowany jest złym stanem zdrowia skarżącego oraz brakiem dla niego ofert pracy. Nie można natomiast wykluczyć, że skarżący, jako zdolny do podjęcia pracy, mógłby podjąć jakieś zatrudnienie, czego jednak nie czyni z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało dokładnie wyjaśnić przyczyny niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia, w tym ustalić czy w istocie zakres sprawowanej opieki nad matką wymaga pełnej dyspozycyjności skarżącego i wyklucza możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Brak rozważenia tej kwestii trafnie oceniony został przez Sąd Wojewódzki jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Nieuprawniony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą uwzględnienia skargi na decyzję organu odwoławczego. W motywach wyroku Sąd I instancji zawarł także jasne i rzeczowe wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie oczekuje się od organów administracji badania potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego. Takie wskazania nie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powyższa kwestia nie ma bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który jest przepisem ustrojowym, stanowiącym o kompetencji sądów administracyjnych, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez te sądy. Do naruszenia wskazanego przepisu mogłoby dojść tylko wtedy, gdyby sąd zaniechał kontroli aktu, stanowiącego przedmiot skargi, zastosowałby inne dyrektywy kontroli niż zgodność z prawem, lub gdyby przekroczył zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, orzekając w sprawie niepodlegającej jego kognicji, czy stosując środki nieznane ustawie. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w ww. zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa kompetencji do ich podejmowania. Nadto, w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał weryfikacji wskazanych decyzji pod kątem ich legalności i nie zastosował środków prawnych nieznanych ustawie.
Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w wyroku z 21 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1704/22.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackiej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).