I OSK 1474/20

I OSK 1474/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1990/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-11
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i A. d. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1990/19 w sprawie ze skargi A. B., A.R., A.i L. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1990/19 oddalił skargę A. B., A. R., A. d. i L. N.na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Część nieruchomości o powierzchni ponad 220 ha, oznaczona jako hip. Folwark P. i część folwarku S. stanowiła własność A. B., w tym grunty stanowiące utworzone gospodarstwo nr [...]. Na wniosek Prezydium Rady Narodowej w [...] z 14 sierpnia 1959 r. Sąd Powiatowy dla Warszawy Pragi postanowieniem z dnia 31 sierpnia 1959 r. na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1944.4.17 ze zm.), dalej jako "dekret o reformie rolnej", dokonał wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości objętej księgą wieczystą Folwark P. i część Folwarku S. o powierzchni 219,59 ha. Jednocześnie nieruchomość [...] oznaczona jako tabela likwidacyjna nr [...] dz. [...], [...] i [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości była A.S. Za przedmiotową nieruchomość zostało przyznane dawnej właścicielce odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej, bowiem decyzją z dnia 11 sierpnia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie ustanowiło na rzecz A. S. prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny położony w G. o powierzchni 3.2208 ha, pochodzący z hip. "Folwark P. i część folwarku S.", oznaczony jako gospodarstwo nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość położona w G. P. wydzielona została z księgi głównej Folwark P. i część Folwarku S. do księgi wieczystej KW nr [...]. W dniu 27 kwietnia 1965 r. w dziale II owej księgi wieczystej jako właściciela wpisano Skarb Państwa. Natomiast w dniu 6 lipca 1966 r. jako użytkownika wieczystego ujawniono A. S. Decyzją z dnia 22 października 1965 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie ustaliło dopłatę na rzecz A. S. z tytułu różnicy obszaru przejętej nieruchomości.
Sąd Najwyższy na skutek rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez A.R. będącego spadkobiercę A. B., postanowieniem z dnia 18 stycznia 1995 r., I CRN 172/94 uchylił ww. postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z dnia 31 sierpnia 1959 r. dotyczące wpisu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. Folwark P.i część Folwarku S. W konsekwencji powyższego postanowieniem z dnia 2 stycznia 1996 r. Nrdz. kw. \/l.2807/95 Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych odmówił dokonania wpisu o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze wieczystej hip. Folwark P. i część folwarku S.
Następnie wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. A. R., A., J., A. B., i E.N. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r., mocą której ustanowiono na rzecz A.S. prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny, położony w G. o powierzchni 3.2208 ha z nieruchomości hip. "Folwark P. i część folwarku S.", oznaczony jako gospodarstwo nr [...]. Decyzją z dnia 21 września 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ nadzoru wyjaśnił, że jeżeli decyzja w sprawie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, to stanowi to przesłankę wznowienia postępowania określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzenia jej nieważności, bowiem zachodzi wówczas wadliwość samego postępowania, a nie decyzji. Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r., ustanawiająca na rzecz A.S. użytkowanie wieczyste działki zamiennej (obecnie działki nr [...] i nr [...], z obrębu [...]), wydana została na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.1961.32.159 ze zm.), dalej jako "u.g.t." w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1961.18.94 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.". Wobec powyższego, zakwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie należy oceniać pod kątem zgodności z przepisami tych ustaw. Organ nadzoru uznał następnie, iż organ odszkodowawczy prawidłowo zbadał przesłanki wynikające z art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. decydujące o przyznaniu odszkodowania. Z przeprowadzonych ustaleń organów administracji wynika, iż grunt położony w Warszawie na terenie byłej wsi Z., oznaczony jako tabela likwidacyjna nr [...] dz. [...], [...] i [...] stanowił własność A.S., na którym prowadziła ona gospodarstwo rolne. W konsekwencji organ nadzoru uznał, iż prawidłowo Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie ustaliło, że została spełniona pierwsza z przesłanek koniecznych dla przyznania odszkodowania w trybie ww. ustawy, a także zasadnym było przyznanie nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego wobec faktu, iż ww. nieruchomość stanowiła główne źródło utrzymania A. S. Równocześnie spełniona została kolejna z przesłanek przyznania odszkodowania na mocy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a mianowicie właściciel po dniu 5 kwietnia 1958 r. został pozbawiony faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności te nie były kwestionowane. Organ nadzoru podkreślił przy tym, że w dniu wydania decyzji ustanawiającej na rzecz A. S. użytkowanie wieczyste działki zamiennej stanowiącej grunt rolny położony w G., tj. w dniu 11 sierpnia 1964 r., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisany był Skarb Państwa. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji obowiązywała instytucja rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, uregulowana w art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U.1946.57.319 ze zm.), dalej jako d.p.z.", zgodnie z którym, w razie niezgodności między treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną nabywa własność lub inne prawo rzeczowe, chyba że chodzi o rozporządzenie bezpłatne albo że nabywca działał w złej wierze (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Organ nadzoru podkreślił, że dopiero w wyniku późniejszego postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1995 r., I CRN 172/94, uchylającego postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z dnia 31 sierpnia 1959 r., Skarb Państwa został wykreślony z księgi wieczystej Folwark P. i część Folwarku S. Tym samym, w dacie wydania ww. decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. organ nie miał podstaw aby kwestionować okoliczność, że to Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 219,59 ha objętej księgą wieczystą hip Folwark P. i część Folwarku S. Organ podkreślił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny i faktyczny w dniu wydania tej decyzji. Wskazał, ze wpis Skarbu Państwa w księdze hipotecznej, niepodważony aż do 1995 r., umożliwił organowi uznanie nieruchomości za tereny państwowe, a co za tym idzie umożliwił wydanie decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r.
Minister Inwestycji i Rozwoju uznał w takiej sytuacji, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, w szczególności nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie którego możliwe jest stwierdzenie nieważność decyzji ostatecznej. Organ nadzoru wskazał nadto, że system weryfikacji aktów administracyjnych w drodze postępowań nadzwyczajnych, do których należą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu oraz w sprawie wznowienia postępowania, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że uruchomienie każdego z tych postępowań nadzwyczajnych oparte jest na innych przesłankach, a w związku z brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia 11 sierpnia 1964 r., strona może wskazywać na ewentualną przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. R., A. d., A. B. i L. N., domagając się uchylenia zarówno jej jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 września 2018 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r., I OSK 591/12, że nie jest istotne ujawnienie tytułu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej w dacie orzekania pierwotną decyzją lecz rzeczywiste istnienie tego tytułu. Skarżący podnieśli, że istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji wpis właścicielski Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie ma żadnego znaczenia dla oceny stopnia naruszenia przepisów prawa wymagających istnienia rzeczywistego tytułu własności po stronie Skarbu Państwa do nieruchomości będącej przedmiotem orzekania. Wskazali także, że wpis w dziale II księgi wieczystej nie miał i nie ma charakteru konstytutywnego i korzysta jedynie z domniemania prawnego, które może zostać obalone w każdym postępowaniu, w którym ustalenie tytułu własności ma znaczenie prejudycjalne (stanowi przesłankę rozstrzygnięcia).
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. oddalił skargę jako niezasadną, stwierdzając, że zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestii braku praw właścicielskich Skarbu Państwa w dacie wydawania decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem skarżących, odmowa wpisu Skarbu Państwa w księdze hipotecznej "Folwark P. i część Folwarku S." przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa odniosła taki skutek, że Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem tej nieruchomości. Skarżący podkreślił także, że w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że nieruchomość o powierzchni ponad 200 ha objęta hip. "Folwark P. i część Folwarku S.", na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej przeszła na własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji powyższe nie budzi wątpliwości skarżących, skoro wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji w przedmiocie niepodlegania pod działanie dekretu o reformie rolnej niektórych działek wchodzących w skład nieruchomości dawnego "Folwarku P. i cz. Folwarku S.", przy czym wniosek ten nie objął nieruchomości objętej ww. decyzją z dnia 11 sierpnia 1964 r. Powyższe zaś oznacza, że w dniu wydania ww. decyzji odszkodowawczej Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości objętej hip. "Folwark P. i część Folwarku S.", a skarżącym, od dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, nie przysługuje tytuł prawny do tej nieruchomości. Nie zmieniło tego postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 12 maja 1995 r., które odmówiło dokonania wpisu Skarbu Państwa w przedmiotowej księdze hipotecznej z uwagi na brak przedłożenia wymaganego zaświadczenia stwierdzającego przejęcie danej nieruchomości na cele reformy rolnej. Sąd I instancji zauważył także, że po wydaniu przedmiotowej decyzji ustanawiającej na rzecz A. S. użytkowanie wieczyste, nieruchomość objęta tą decyzją wydzielona została z księgi głównej Folwark P. i część Folwarku S. do księgi wieczystej Kw nr [...], gdzie w dziale II jako właściciela wpisano Skarb Państwa. Obecnie działki wchodzące w skład nieruchomości stanowią własność podmiotów prywatnych (osób fizycznych oraz Przedsiębiorstwa [...]). Okoliczności ta wynika z aktualnej treści ksiąg wieczystych [...] i [...]. W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r., co sprowadziło się do konkluzji, ze decyzja ta nie naruszała art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Kolejną kwestią do której odniósł się Sąd I instancji była ocena zarzutu skargi, iż ww. decyzja z dnia 11 sierpnia 1964 r. rażąco narusza prawo, bowiem ustanawia użytkowanie wieczyste na nieruchomości, która nie stanowiła własności państwowej. W tym zakresie wskazał, że w dacie wydania powyższej decyzji przedmiotowa nieruchomość objęta była księgą wieczystą hip. Folwark P. i część Folwarku S. W księdze tej jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, na podstawie postanowienia z dnia 31 sierpnia 1959 r. Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi, a zatem w dacie wydawania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego istniał wpis w księdze wieczystej potwierdzający przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ta okoliczność – zdaniem Sądu I instancji – powoduje brak możliwości postawienia organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazywali, że wpis ten w dacie wydawania decyzji nie był prawomocny. Jak się bowiem okazało, postanowienie o wpisie Skarbu Państwa doręczone zostało zgodnie z zarządzeniem sądu jedynie Skarbowi Państwa, pominięto natomiast dotychczasowego właściciela. Odnosząc się do tego stanowiska Sąd I instancji wskazał, że organy administracji nie zostały wyposażone przez ustawodawcę w kompetencję uprawniającą do kontroli orzeczeń sądów powszechnych. Stan taki istniał zarówno w dacie wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jak i obecnie. Organ administracji, w sytuacji wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej, nie miał prawa do badania, czy wpis ten dokonany został prawidłowo, w tym nie miał ani prawa, ani obowiązku kontrolowania, czy sąd powszechny prawidłowo doręczył postanowienia o dokonaniu wpisu prawa własności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. B., A.R., A d. i L. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
A. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj.:
1) art. 28 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący a priori mają interes prawny w sprawie nieważnościowej, legitymujący ich do zainicjowania i przeprowadzenia w dwóch instancjach postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji, mimo że stanowisko to - w świetle kategorycznego stwierdzenia Sądu I instancji o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej na podstawie art. 2 ust 1 lit e) dekretu o reformie rolnej (co skarżący kwestionują, ale wskazują, że skoro Sąd I instancji przyjął takie ustalenie, to konsekwentnie winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie), jest błędne, albowiem nie ma interesu prawnego w sprawie nieważnościowej osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, a zarazem nie miała tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej, w dacie jej wydania;
2) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej w związku z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U.1946.39.233 ze zm.), dalej jako "dekret o wpisywaniu prawa własności", przez błędną wykładnią i uznanie, że ww. przepis dekretu o reformie rolnej zawiera domniemanie jego stosowania względem nieruchomości takich jak objęta decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, mimo że przepis ten nie odnosi się do nieruchomości o takiej specyfice, jak przedmiotowa nieruchomość (tak co do jej wielkości, podziału na mniejsze nieruchomości [parcele] oraz rodzaju gruntów), przez co – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie mógł mieć zastosowania w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostało nigdy wydane zaświadczenie w trybie art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu prawa własności, potwierdzające objęcie przedmiotowej nieruchomości działaniem art. 2 ust 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, mimo wezwania Skarbu Państwa przez właściwy sąd wieczysto-księgowy do jego przedłożenia;
3) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. przez odmowę ich zastosowania, skutkującą oddaleniem skargi, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne sprawy, w której zapadła skarżona decyzja, wskazują na zasadność stwierdzenia wydania kontrolowanej nieważnościowo decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dowody sprawy wykazują, iż poprzednik prawny skarżących nie utracił prawa własności nieruchomości objętej tą decyzją, zaś Skarb Państwa nie miał do niej tytułu prawnego w dacie jej wydania, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa;
B. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w następstwie braku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przez tę decyzję:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 k.p.a. polegającego na braku zbadania, czy skarżącym przysługuje interes prawny w sprawie nieważnościowej oraz przyjęciu istnienia tego interesu w sposób aprioryczny, co skutkowało wydaniem orzeczenia merytorycznego, mimo że przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia – z którymi skarżący się nie zgadzają – dotyczące utraty przez poprzednika prawnego skarżących tytułu własności nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją zwykłą, przed datą jej wydania, eliminują możliwość przypisania skarżącym przymiotu strony;
- art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości, co do braku utraty przez A. B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego skarżący posiadali interes prawny, pozwalający na merytoryczne rozpoznanie w dwóch instancjach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwykłej, choć – zdaniem Sądu I instancji – (z czym skarżący się nie zgadzają) utracili oni tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji jeszcze przed datą jej wydania, mimo że wykazanie tego tytułu w powyższej dacie warunkowało istnienie interesu prawnego skarżących w sprawie nieważnościowej, a to powoduje, iż przyjęty przez Sąd I instancji (a kwestionowany przez skarżących) pogląd o utracie przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, akceptującym prawidłowość merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo braku w tym interesu prawnego;
6) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.10.510), dalej jako "rozporządzenie ziemskie", przez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, z jednoczesnym dokonaniem ustaleń faktycznych poza zakresem wyznaczonym potrzebą weryfikacji zaskarżonej decyzji i stanowcze stwierdzenie, że nieruchomość objęta decyzją kontrolowaną na wniosek skarżących w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, mimo że kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, a jej rozstrzygnięcie zapadło na innej podstawie faktycznej i prawnej, nie obejmującej ustaleń powyższej kwestii;
7) art 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że nieruchomość objęta kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art 2 ust 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, podczas gdy przyjęte przez Sąd I instancji założenie nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie podlegając również żadnym ustaleniom w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, co powoduje w konsekwencji, że stanowisko Sądu I instancji – w omawianym zakresie – jest dowolne i jako takie narusza ww. przepisy, prowadząc w konsekwencji do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art 151 p.p.s.a.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 września 2018 r., a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Badane postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r. ustanawiającej na rzecz A. S. prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej, stanowiącej grunt rolny położony w G. o powierzchni 3.2208 ha, oznaczonej jako gospodarstwo nr [...], wydzielone z dawnej nieruchomości hipotecznej "Folwark P. i część folwarku S.". O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili spadkobiercy A. B., hipotecznego właściciela ww. majątku ziemskiego.
Z punktu widzenia zarzucanej wadliwości ww. decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. kluczowe znaczenie ma kwestia przysługiwania Skarbowi Państwa tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Od tego zagadnienie wypada rozpocząć analizę okoliczności sprawy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że dekret o reformie rolnej dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w tym dekrecie, przechodziły na własność Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. 13 września 1944 r. Przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich o rolniczym charakterze nastąpiło w przypadkach wskazanych w art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej. Z punktu widzenia okoliczności badanej sprawy istotne znaczenie ma przesłanka wskazana w art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu. Na tej podstawie na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Powyższe nieruchomości ziemskie przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej). Wypada zauważyć, że należący do A. B. majątek "Folwark P. i części folwarku S." szacowany został na 219,59 ha, a zatem spełniał normę obszarową wskazaną w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o reformie rolnej. To zaś pozwala skonstatować, iż majątek ten został objęty przepisami tegoż dekretu i przeszedł z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa. Trafne zatem pozostaje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w powyższej kwestii.
Nie może być bowiem skutecznie zakwestionowane stanowisko, iż wejście w życie dekretu o reformie rolnej oznaczało, że z dniem 13 września 1944 r. wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem ex lege przeszły w całości, bez żadnego wynagrodzenia, na własność Skarbu Państwa. Szereg przepisów dekretu w brzmieniu pierwotnym (art. 6-7, art. 8 ust. 5, art. 9, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1) określało konkretnie oznaczone daty na wykonanie poszczególnych zadań związanych z realizacją reformy rolnej, zgodnie z którymi przeprowadzenie reformy rolnej na terenach kraju już wyzwolonych, powinno zostać zakończone do końca roku 1944. Plan ten jednak najwyraźniej się nie powiódł, bowiem dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1944.3.9), dokonano zmian w tekście pierwotnym dekretu, a następnie z datą 1 marca 1945 r. wydano rozporządzenie ziemskie. Ponadto wypada zauważyć, iż przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej zawierał postanowienia odnoszące się do terenów, które w dacie jego wejścia w życie pozostawały pod okupacją niemiecką, a w związku z tym zakres terytorialny jego działania, został później skorygowany przez przepisy dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U.1945.51.295 ze zm.) i dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U.1946.49.279 ze zm.). Ponadto wypada zauważyć, iż tryb formalnego przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości w ramach reformy rolnej został uregulowany dopiero w dekrecie o wpisywaniu prawa własności, co też pozostawało w związku z postanowieniami ww. rozporządzenia ziemskiego (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Powyższe uwagi obrazują wysoki stopień skomplikowania regulacji prawnych odnoszących się do procesu przeprowadzenia reformy rolnej. Tym bardziej, że przepisy dekretu o reformie rolnej pozbawione były szczegółowych norm proceduralnych regulujących kwestię odebrania prawa własności dotychczasowemu właścicielowi, a Skarb Państwa uzyskiwał własność nieruchomości bez potrzeby podejmowania jakiejkolwiek odrębnej czynności prawnej, w szczególności orzeczenia urzędu ziemskiego. Istotne jest jednak zastrzeżenie, że skutek rzeczowy określony w art. 2 dekretu o reformie rolnej mógł nastąpić tylko wobec nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym o określonych w dekrecie cechach, którymi w okolicznościach badanej sprawy były normy obszarowe (vide: uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95 (OTK Zb.Urz. 1996/2/13); uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 13 października 1951 r., C 427/51 – zasada prawna (OSN 1953/1/1), uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 7 czerwca 1962 r., I C 11/62 – zasada prawna (OSNC 1963/6/112); uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (ONSA 2006/5/123); uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23).
Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że powyższy sposób pozbawienia własności dotychczasowych właścicieli miał w istocie charakter rewolucyjny, zaś generalność samego aktu wywłaszczenia, a nadto skala i tempo dokonanych na jego podstawie przekształceń własnościowych, w połączeniu z faktem, iż skutek wywłaszczenia następował w czasie trwającej wojny, w okresie ogromnych strat ludnościowych i podczas bezprecedensowej migracji ludności, w sposób nieuchronny prowadzi do konkluzji, iż realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, a przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały kryteriów pozwalających na ich wywłaszczenie w ramach reformy rolnej, w szczególności nie wypełniały kryteriów obszarowych określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naprawieniu skutków takich nieprawidłowości służy przepis § 5 rozporządzenia ziemskiego, który pozwala na rozstrzyganie sporu o to, czy określona nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN (vide: postanowienie TK z dnia 1 marca 2010 r., P 107/08, OTK-A Zb.Urz. 2010/3/27; uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNCP 1992/5/72; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Orzekanie w postępowaniu administracyjnym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o reformie rolnej wynika z jednoznacznej treści § 5 rozporządzenia ziemskiego, które w tym zakresie przyznało kompetencje do orzekania organom administracji – wojewódzkim urzędom ziemskim w I instancji (obecnie wojewoda) i Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych w instancji odwoławczej (obecnie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia ziemskiego nie było jednak warunkiem formalnym przejścia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa. Przejście to – jak już o tym była mowa – nastąpiło ex lege w dniu 13 września 1944 r. Tryb postępowania wskazany w § 5 rozporządzenia ziemskiego był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z określonych względów nie spełnia warunków z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Ugruntowane jest przy tym zapatrywanie, że na podstawie § 5 rozporządzenia ziemskiego można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, ale także o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nieruchomością nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską (vide: uchwała TK z dnia 19 września 1990 r., W 3/89, OTK 1990/26/174; uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z dnia 25 stycznia 1995 r., III ARN 77/94, OSNP 1995/14/167; wyrok SN z dnia 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, Lex nr 78867; wyrok SN z dnia 28 lipca 2004 r., III CK 296/03, Biuletyn SN 2005/1/11). Aktualność przepisu § 5 rozporządzenia ziemskiego, jako podstawy prawnej orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, została potwierdzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z okoliczności badanej sprawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy majątek ziemski został objęty przepisami dekretu o reformie rolnej. Wskazuje na to wyraźnie norma obszarowa nieruchomości hipotecznej Folwark P. i część Folwarku S., wypełniająca przesłankę sformułowaną w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o reformie rolnej. Okoliczność ta – wbrew zarzutom kasacji – została wyraźnie ustalona w toku postępowania administracyjnego, a tym samym Sąd I instancji pozostawał w granicach ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, stwierdzając okoliczność objęcia przedmiotowej nieruchomości przepisami dekretu o reformie rolnej i wyprowadzając z tego faktu dalsze konsekwencje w zakresie prawa do tej nieruchomości po dniu 13 września 1944 r.
Nietrafne są zatem postawione w tym zakresie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. tyczące ustalenia, iż A. B.z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej stracił na rzecz Skarbu Państwa własność ww. nieruchomości hipotecznej Folwark P. i część Folwarku S. Przejście prawa własności nastąpiło w tym wypadku z mocy samego prawa, a skonstatowanie tej okoliczności w postępowaniu nieważnościowym, w którym podnoszony jest zarzut rażącego naruszenia prawa z uwagi na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie będącym własnością osoby fizycznej i wbrew jej woli, pozostawało w granicach sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji i nie naruszało art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia własności ww. nieruchomości, z której wydzielono gospodarstwo rolne nr [...], stanowiące grunt oddany w użytkowanie wieczyste A. S., pozostawała kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym.
Badana sprawa ujawniła także, że sporna pozostaje kwestia, czy nieruchomość hipoteczna Folwark P. i część Folwarku S. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Stanowisko skarżących, kwestionujące przejęcie tej nieruchomości przez Skarb Państwa w ww. trybie, prezentowane jest wyraźnie w toku całej sprawy nieważnościowej. Stanowisko to pozostaje jednak gołosłowne i samo w sobie nie może podważyć skutku wywołanego wejściem w życie dekretu o reformie rolnej. Jak już była o tym mowa, jedyne postępowanie, w którym organ administracji może rozstrzygnąć, czy określony majątek ziemski nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, uregulowane zostało w § 5 rozporządzenia ziemskiego. Z okoliczności sprawy wynika zaś wyraźnie, że spadkobiercy A.B. nie inicjowali postępowania w tym trybie skierowanego wobec tej części nieruchomości hipotecznej Folwark P. i część Folwarku S., z której wydzielone zostało gospodarstwo nr [...], oddane następnie A.S. w użytkowanie wieczyste. Nie zostało zatem podważone, w prawem przewidziany sposób, objęcie ww. nieruchomości hipotecznej przepisami dekretu o reformie rolnej. Wskazanie przez Sąd I instancji powyższej drogi weryfikacji prawidłowości objęcia przedmiotowej nieruchomości hipotecznej działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej nie może być postrzegane jako naruszenie § 5 rozporządzenia ziemskiego i działanie poza granicami badanej sprawy. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie rozstrzygał bowiem w trybie § 5 rozporządzenia ziemskiego w przedmiocie nie podpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a jedynie skonstatował skutek działania tegoż przepisu dekretu wobec nieruchomości hipotecznej przekraczającej normę obszarową wskazaną w tym przepisie. Te dwie rzeczywistości prawne należy wyraźnie od siebie odróżnić, czego skarga kasacyjna nie czyni, zarzucając Sądowi I instancji wadliwe działania, których nie podjął.
Skarżący inicjując postępowanie nieważnościowe akcentują, iż na skutek rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez A. R., jednego ze spadkobierców A.B., Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 18 stycznia 1995 r., I CRN 172/94 uchylił postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z dnia 31 sierpnia 1959 r. dotyczące wpisu własności Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. Folwark P. i część Folwarku S. W konsekwencji powyższego postanowieniem z dnia 2 stycznia 1996 r. Nrdz. kw. \/l.2807/95 Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych odmówił dokonania wpisu o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w ww. księdze wieczystej. Powyższa okoliczność wykreślenia wpisu własności Skarbu Państwa i tym samym reaktywacji wcześniejszego wpisu A. B. jako właściciela ww. nieruchomości hipotecznej, jakkolwiek ma pewną doniosłość w niniejszej sprawie, to jednak nie podważa następującego ex lege skutku odjęcia prawa własności dotychczasowemu właścicielowi wywołanego dekretem o reformie rolnej.
Jak już była o tym mowa, charakterystyczną cechą dekretu o reformie rolnej było pozbawienie własności nieruchomości z mocy samego prawa, w sposób pierwotnym, a więc bez obciążeń. Nie następowało to w drodze indywidualnego aktu stosowania prawa, który chociażby potwierdzał utratę prawa własności przez dotychczasowego właściciela i nabycie przez Skarb Państwa. Państwo uzyskiwało własność nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, bez potrzeby podejmowania jakiekolwiek czynności prawnej, a w szczególności uzyskania orzeczenia (decyzji), zaświadczenia określonego urzędu ziemskiego lub wpisu prawa do księgi wieczystej. Jakkolwiek ówcześnie obowiązujące przepisy przewidywały określone postępowanie w zakresie ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości objętej przepisami dekretu o reformie rolnej, wskazując m.in., że podstawą wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze gruntowej prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych m.in. w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej stanowiło zaświadczenie starosty stwierdzające przeznaczenie nieruchomości na cele reformy rolnej, to jednak deklaratoryjny charakter wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości ziemskiej objętej działaniem dekretu o reformie rolnej ewentualnemu brakowi takiego wpisu nie pozwalał nadać pierwszoplanowego znaczenia. Dalsze funkcjonowanie w księdze hipotecznej wpisu dotychczasowego właściciela nie przekreślało skutku przejścia majątku ziemskiego ex lege na rzecz Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie przepisów dekretu o reformie rolnej (vide: postanowienie SN z dnia 12 grudnia 2007 r., V CSK 322/07, Lex nr 623849; wyrok SN z dnia 20 września 2013 r., II CSK 4/13, Lex nr 1383039).
Ten sam skutek należy przypisać mającemu miejsce w badanej sprawie wykreśleniu wpisu własności Skarbu Państwa i reaktywowaniu w ten sposób wpisu własności A. B. Powyższe okoliczności nie uchylają bowiem skutku, który nastąpił wobec przedmiotowego majątku ziemskiego w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Należy przy tym zaakcentować – za Sądem I instancji – iż dokonana ww. postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 2 stycznia 1996 r. odmowa wpisu własności Skarbu Państwa nastąpiła wyłącznie wskutek okoliczności formalnych, tj. braku przedłożenia przez podmiot reprezentujący Skarb Państwa, w wyznaczonym terminie, odpowiedniego zaświadczenia urzędu ziemskiego o przejęciu ww. majątku na cele reformy rolnej. Jednocześnie wypada zauważyć, iż nie istnieje w obrocie prawnym tego rodzaju akt stosowania prawa, który podważałoby objęcie przedmiotowego majątku ziemskiego przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Przy czym zależy raz jeszcze podkreślić, że jedynym trybem wyłączenia nieruchomości spod działania przepisów dekretu o reformie rolnej jest ten wskazany w § 5 rozporządzenia ziemskiego. Skarżący tę procedurę stwierdzenia niepodpadania określonej nieruchomości po działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej zainicjowali wobec wielu działek składających się na ww. Folwark. Nie zastosowali jednak tegoż postępowania wobec nieruchomości stanowiącej gospodarstwo nr [...], oddane A. S. w użytkowanie wieczyste. W takiej sytuacji nie można potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej w związku z art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu prawa własności, w kontekście charakteru prawnego rozstrzygnięcia w trybie § 5 rozporządzenia ziemskiego.
Nie można także uznać za zasadne zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. bowiem w badanej sprawie nie pojawiło się zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinna zależeć możliwość rozpatrzenia sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (vide: wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2022 r., I OSK 1116/21; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., II OSK 897/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., II OSK 3070/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Rozstrzygnięcie w trybie § 5 rozporządzenia ziemskiego, czy określona część nieruchomości ziemskiej podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej pozostaje uprawnieniem strony, która kwestionuje objęcie tej nieruchomości ww. przepisem dekretu. Brak rozstrzygnięcia powyższej kwestii nie czyni jednak tamy możliwości rozstrzygnięcia badanej aktualnie sprawy, której kluczowym elementem jest wskazanie własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Jakkolwiek pozytywne dla spadkobierców A.B. rozstrzygnięcie sporu w trybie § 5 rozporządzenia ziemskiego nie pozostawałoby bez wpływu na kierunek rozstrzygnięcia badanej sprawy, to jednak nie o taką zależność chodzi w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak rozstrzygnięcia powyższego sporu nie oznacza bowiem próżni prawnej, którą należałoby zapełnić rozstrzygnięciem w powyższym trybie. Charakter prawny nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskiej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej nie pozostawia wątpliwości, iż dopóki nie zapadnie korzystne dla spadkobierców dawnego właściciela rozstrzygnięcie w trybie § 5 rozporządzenia ziemskiego, dopóty nieruchomość ta uznawana będzie za przejętą przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Tym samym ewentualne rozstrzygnięcie sprawy niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie ww. przepisu nie może być postrzegane jako zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie warunkuje możliwość załatwienia badanej sprawy. W konsekwencji nietrafne jest upatrywanie przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., podnoszony zarówno w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zakreślenie kręgu podmiotowego postępowań administracyjnych następuje przez wykazanie interesu prawnego poszczególnych podmiotów wywiedzionego z treści art. 28 K.p.a. Przepis ten wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ujęciu praktycznym mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak już była o tym mowa, Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 18 stycznia 1995 r., I CRN 172/94 uchylił postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z dnia 31 sierpnia 1959 r. dotyczące wpisu własności Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. Folwark P. i część Folwarku S., a w konsekwencji postanowieniem z dnia 2 stycznia 1996 r. Nrdz. kw. \/l.2807/95 Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela ww. nieruchomości. Doszło zatem do reaktywowania wpisu A. B. jako właściciela ww. nieruchomości hipotecznej. Powyższe – co należy podkreślić – ma określoną doniosłość prawną w niniejszej sprawie, choć nie jest w stanie samodzielnie podważyć skutku prawnego ex lege wywołanego wejściem w życie dekretu o reformie rolnej. Reaktywowanie wpisu własności A. B. oznacza istnienie domniemania (praesumptio tantum) wskazanego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2023.146 ze zm.), iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Odwoływanie się przez skarżących do istnienia w księdze wieczystej wpisu A. B. jako właściciela ww. nieruchomości hipotecznej oznacza istnienie w porządku prawnym przepisu prawa, na którego podstawie skarżący mogą żądać określonego zachowania organu administracji odnoszącego się do ww. nieruchomości. Powyższy wpis w księdze wieczystej łączy sferę uprawnień spadkobierców A. B. z przedmiotową nieruchomością i nie pozwala uznać, iż związek ten nie istnieje lub ma jedynie faktyczny charakter. Przemawia to jednoznacznie za koniecznością prawną umożliwienia skarżącym dochodzenia swoich racji jako stronie postępowania administracyjnego.
Wypada w takiej sytuacji skonstatować brak podstaw do przypisania ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r. cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w takiej sytuacji nietrafne jest zarzucanie naruszenia art. 156 §2 k.p.a.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast kwestia wyjaśnienia interesu prawnego strony skarżącej nie może być postrzegana jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., tym bardziej, że stała się ona przedmiotem odrębnych zarzutów kasacyjnych, do których Naczelny Sąd Administracyjny miał możliwość odniesienia się na kanwie okoliczności ustalonych i ocenionych w badanym postępowaniu.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.