I OSK 1474/06

I OSK 1474/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
IV SA/Po 187/04 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2005-12-21
Skarżony organ
Prezes Głównego Urzędu Ceł
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 23 poz 117
art. 284 par. 2
Ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 par. 3 i 5 w zw. z art. 233 par. 1 k.p.a., art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Barbara Adamiak NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. [...] z siedzibą w O.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/Po 187/04 w sprawach ze skarg [...] Spółka z o.o. [...] z siedzibą w O.-Z. na decyzje Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz [...] Spółka z o.o. [...] z siedzibą w O.-Z. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 187/04, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. [...] O.-Z., na trzy decyzje Prezesa Głównego Urzędu Ceł w Warszawie z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...], wymierzające Spółce podwyższone opłaty za przejazdy pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, które przyjął za prawidłowe, a z których wynikało, iż funkcjonariusze Urzędu Celnego dokonali kontroli należących do Spółki [...] następujących pojazdów:
1) W dniu [...] października 2001 r. pojazdu marki [...] nr rej. [...] wraz z naczepą, stwierdzając przekroczenie na drugiej osi pojazdu dopuszczalnych norm nacisku.
Decyzją wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 5, poz. 607) w związku z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432), Dyrektor Urzędu Celnego w R. wymierzył Spółce podwyższoną opłatę w wysokości 1422,49 zł.
2) W dniu [...] października 2001 r. dokonano kontroli pojazdu [...] nr rej. [...] wraz z naczepą, stwierdzając przekroczenie dopuszczalnych norm nacisku na drugą oś. Dyrektor Urzędu Celnego wymierzył Spółce podwyższoną opłatę w wysokości 456 zł.
3) W dniu [...] października 2001 r. dokonano kontroli pojazdu marki [...] nr rej. [...] wraz z naczepą, stwierdzając przekroczenie na drugiej osi pojazdu dopuszczalnych norm nacisku, w wyniku czego decyzją Dyrektora Urzędu Celnego wymierzono Spółce podwyższoną opłatę w wysokości 1.087,79 zł.
W ustawowym terminie od powyższych decyzji wniosła odwołanie [...] Sp. z o.o., podważając prawidłowość pomiaru m.in. z powodu odmowy powtórnego ważenia oraz podniosła, iż towar na pojazdach załadowany był prawidłowo i nie nastąpiło przekroczenie ładunku. Spółka wskazała także, że kierowca nie ma możliwości sprawdzenia nacisku na poszczególne osie oraz możliwości weryfikowania prędkości pojazdu, co wpływać może na wskazania wagi.
Organ odwoławczy trzema decyzjami z dat odpowiednio [...] oraz [...], utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Prezes Głównego Urzędu Ceł powołał się na okoliczności, iż pomiaru osi pojazdów dokonano na wagach posiadających ważne świadectwa legalizacji i przytoczył konkretne ich oznaczenie. Nałożenie podwyższonej opłaty odbyło się zgodnie z art. 40b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), a ich wysokość została obliczona na podstawie § 2 i § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że system zabezpieczeń wagi zapewnia prawidłowy przebieg ważenia, a pobór podwyższonej opłaty ma charakter obligatoryjny i jest niezależny od sposobu załadowania towaru, za co odpowiada przewoźnik.
Skargę na wszystkie powyższe decyzje Prezesa Głównego Urzędu Ceł w imieniu [...] Sp. z o.o. wniosła prezes Spółki B. L., zarzucając naruszenie art. 10 § 1, art. 40 § 1, art. 45 k.p.a. i § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. Skarżąca wskazała, że wszystkie decyzje zapadły z identycznym naruszeniem prawa, co uzasadnia łączne rozpoznanie skargi na nie. Skarżąca podkreśliła, że decyzje organu I instancji zostały doręczone osobom nieuprawnionym do ich odbioru, a właściwa strona postępowania dowiedziała się o wszczętym postępowaniu już po jego zakończeniu i wydaniu decyzji. W skardze zauważono też, że we wszystkich sprawach, przekroczenie dopuszczalnego nacisku stwierdzano zawsze na drugiej osi pojazdu, która jest osią napędową, w konsekwencji czego w trakcie ruszania pojazdu wykazuje znacznie większy nacisk niżby wynikało to z wagi położonego na niej ładunku. Nigdy natomiast nie stwierdza się przekroczenia dopuszczalnej wagi ładunku, co sugerować by mogło, że towar jest nieprawidłowo rozłożony w skrzyni ładunkowej. Zarzucono w związku z tym organom orzekającym, iż błędnie powołały się one na § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, gdyż przepis ten stanowi, że warunkiem podwyższenia opłaty o 90% jest przekroczenie zarówno dopuszczalnej masy jak i nacisków osi. Pismem z dnia 18 października 2002 r. skarżąca przedstawiła ponadto opinię prawną, dotyczącą stosowania wag dynamicznych do kontroli nacisku osi pojazdów i zespołów pojazdów, wydaną przez Instytut Studiów Podatkowych [...], zgodnie z którą stosowanie wag dynamicznych do wyznaczania masy i nacisku osi pojazdów było zgodne z obowiązującymi przepisami do dnia 20 czerwca 2002r. pod warunkiem, że odbywało się z zachowaniem określonych w tych przepisach wymagań i warunków dotyczących konstrukcji i użytkowania tych wag.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Głównego Urzędu Cel podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację podkreślając, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., skoro odpowiedzialny za prawidłowe załadowanie towaru kierowca samochodu strony skarżącej brał udział w ważeniu pojazdu i nie zgłaszał zastrzeżeń. Organ wskazał ponadto, że nałożenie podwyższonej opłaty drogowej z powodu przekroczenia jedynie nacisku na osie (a nie również masy całkowitej) było uzasadnione w świetle prawidłowej interpretacji § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, dokonanej w świetle brzmienia art. 2 ust. 3 i § 9 ust. 4 powyższego rozporządzenia, a także art. 13 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
W kolejnym piśmie pełnomocnik zarzucił Naczelnikowi Urzędu Celnego w O. naruszenie art. 7, 10 i 61 § 3 k.p.a. poprzez niedoinformowanie strony o wszczęciu postępowania i o zamiarze wydania decyzji, przez co strona była pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. W konsekwencji nie można więc uznać za podstawę do wydania decyzji protokołu z ważenia pojazdu, który - jako okoliczność faktyczna - może być uznana za udowodnioną tylko i wyłącznie wtedy, kiedy strona miała możliwość wypowiedzenia się o niej. Nie można uznać, że kierowca zatrudniony u skarżącej jest jej przedstawicielem. Pełnomocnik wniósł także o zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w R. do załączenia do akt sprawy upoważnień do wydania decyzji w I instancji dla osób pod nimi podpisanych oraz dopuszczenie dowodu z tych dokumentów, zaś w kolejnym piśmie wniósł o rozważenie konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w I instancji, gdyby zostały one podpisane przez nieuprawnione do tego osoby.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 12 grudnia 2005 r. o przedstawienie stosownych upoważnień wydanych przez Dyrektora Urzędu Celnego R. dla osób, których podpisy widnieją pod decyzjami tegoż organu z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...], Zastępca Naczelnika Urzędu Celnego w O. wskazał, że zakres obowiązków i uprawnień kierownika zmiany M. W. został określony w pkt IV Kart zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy, wydanych na podstawie decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] i art. 284 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.), a zakres obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy wykonujących czynności kierujących zmianą pod nieobecność kierownika zmiany w pkt II.2 i 3.5. Karty. W tym zakresie funkcjonariusze posiadali uprawnienia do podejmowania i wydawania decyzji oraz podpisywania pism w ramach właściwości rzeczowej, w zakresie spraw załatwianych w toku służby. Zastępca Naczelnika Urzędu Celnego zaznaczył też, że w dniu wydawania decyzji, organem administracji celnej był Dyrektor Urzędu Celnego.
Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone decyzje wolne są od uchybień, które pociągałyby za sobą konieczność ich uchylenia.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji, korzystanie z dróg publicznych przez pojazdy o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, uzależnione było od wniesienia opłat drogowych.
Z kolei art. 13 ust. 2a tej ustawy stanowi, iż za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobiera się opłaty podwyższone. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607), w którym określono szczegółowe zasady pobierania i wysokość opłat podwyższonych za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym. We wszystkich postępowaniach zakończonych wydaniem zaskarżonych decyzji, organy celne I instancji stwierdzały przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drugiej osi napędowej, w związku z czym nałożyły opłaty podwyższone na podstawie § 2, § 9 i § 10 cytowanego rozporządzenia oraz § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432). Kierowcy pojazdu nie okazali stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Sąd stwierdził, iż skarżąca podniosła w odwołaniach od decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...], że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 7/98, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, na podstawie którego organy I instancji wydały swe orzeczenia, jest niezgodne z Konstytucją. Prezes Głównego Urzędu Ceł nie odniósł się do zarzutu w decyzjach z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...], co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jednak nie prowadzi do uchylenia zaskarżonych decyzji, gdyż nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02 (a nie - jak twierdzi skarżąca - wyrokiem o sygn. P 7/98) stwierdzono, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten został jednak wydany po uprawomocnieniu się zaskarżonych decyzji, w związku z czym możliwe byłoby jedynie wznowienie postępowania zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że w pkt II swego orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie określił, że pobrane na podstawie dotychczasowych przepisów opłaty nie podlegają zwrotowi, w związku z czym trzeba stwierdzić, że nałożenie podwyższonej opłaty w datach orzekania przez organy I instancji było uprawnione.
Sąd nie podzielił zarzutu Spółki co do niewłaściwej interpretacji § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 27 czerwca 2000 r., gdyż przepis ten stanowi, że warunkiem podwyższenia opłaty o 90% jest przekroczenie zarówno dopuszczalnej masy jak i nacisków osi. Zamiarem ustawodawcy, jak wynika z art. 13 ust. 2a i § 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia, było nałożenie podwyższonej opłaty drogowej w przypadku przekroczenia którejkolwiek z dopuszczalnych norm dotyczących masy pojazdu, jego wymiarów lub nacisku na osie, a nie przekroczenie dwóch wielkości łącznie.
W odniesieniu do zarzutów podpisania decyzji przez osoby nieuprawnione Sąd stwierdził, iż w czasie wydania decyzji, organem właściwym był dyrektor urzędu celnego. Błędnie strona sugeruje, iż był nim naczelnik urzędu celnego, którą to właściwość wprowadziła dopiero ustawa z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365 ze zm.).
Sąd powołał się nadto na nadesłane przez Naczelnika Urzędu na wezwanie Sądu dwa dokumenty: decyzję nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. i decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. Ze względu na datę wydania decyzji w I instancji, miarodajna dla oceny prawidłowej delegacji kompetencji, mogła być jedynie druga z wymienionych decyzji. Na jej podstawie upoważniono Zastępców Dyrektora Urzędu Celnego i Naczelników Oddziałów do podejmowania w imieniu Dyrektora decyzji, jak i wykonywania obowiązków lub innych czynności przypisanych temu organowi jako organowi administracji celnej zgodnie z Regulaminem organizacyjnym Urzędu. Kompetencję tę ograniczono jednocześnie do wskazanych w decyzji przepisów Kodeksu celnego. W § 2 decyzji określono, że Zastępcy Dyrektora i Naczelnicy Oddziałów mogą przekazać nadane im uprawnienia, kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym, zgodnie z podziałem kompetencji, określonym w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celnego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. określił, iż funkcjonariusze celni podpisani pod decyzjami Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] byli do tego upoważnieni odpowiednio: kierownik zmiany na podstawie pkt IV Kart zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy wydanych na podstawie decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] i 284 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.), a funkcjonariusze wykonujący czynności kierujących zmianą pod nieobecność kierownika zmiany na podstawie pkt II.2 i 3.5. Karty.
Odnosząc się do zarzutów skargi co do poprawności ważenia, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wagi przy pomocy których ważono pojazdy, posiadały ważne świadectwa legalizacji, które wydane zostały w oparciu o zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 15 z dnia 19 marca 1996 r. i nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r., które określają m.in. konstrukcję, wykonanie i zainstalowanie wagi, a także jej stosowanie. Opisany przez organ w uzasadnieniu, a niezakwestionowany opis ważenia, odpowiada warunkom określonym w ww. zarządzeniu.
Nie uznał także Sąd zarzutów Skarżącej, że nie zważono ponownie pojazdu, gdyż urządzenie, na którym dokonano pomiaru posiada szereg zabezpieczeń gwarantujących prawidłowość ważenia.
Sąd przyznał, iż w trakcie ważenia nie było osób prawidłowo umocowanych do reprezentacji spółki, lecz brak ten nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Skarżąca jako spółka prawa handlowego, prowadząca działalność gospodarczą, wiedziała o prowadzonych kontrolach pojazdu i mogła udzielić stosownego pełnomocnictwa kierowcom, bądź innym osobom.
Udzielenie takiego pełnomocnictwa pozwoliłoby na pełną realizację art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 45 w zw. z art. 40 § 2 już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wszelkie zarzuty strona mogła podnieść w odwołaniach (co też uczyniła) i zostały one rozpatrzone przez organ II instancji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanych sprawach organy mogły odstąpić od bezwzględnego przestrzegania zasady wysłuchania stron zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. Wymaganie prawidłowej reprezentacji strony, które w zaistniałym kontekście sytuacyjnym nie byłoby racjonalne, pociągnęłoby za sobą dodatkowo niezwykle dotkliwe zakłócenia funkcjonowania organów celnych, co bez wątpienia groziłoby niepowetowanymi szkodami materialnymi w rozumieniu art. 10 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu - brzmienie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jest obligatoryjne. Jest ono również niezależne od ewentualnej winy sprawcy przekroczenia ciężaru, czy też od zachowania wymaganej masy całkowitej pojazdu, a jedynym i decydującym kryterium nałożenia kary jest fakt stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 999 r. sygn. akt II SA 1838/98, wyrok NSA z 13 maja 1998 r. sygn. akt II SA 358/98, wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1189/97, wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1327/97).
Dla odpowiedzialności właściciela pojazdu za przekroczenie dopuszczalnych norm nie ma też znaczenia brak możliwości sprawdzenia nacisku osi pojazdu na drogę po załadunku (wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 1421/97).
Uznając wydane decyzje za zgodne z prawem, Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewzięciu pod uwagę z urzędu wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności faktu, że decyzja organu celnego pierwszej instancji została oparta na okolicznościach, które nie zostały udowodnione; decyzja organu celnego pierwszej instancji została oparta na niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym; decyzja organu drugiej instancji utrzymywała w mocy decyzję, która nie posiadała właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego; oparciu wyroku na okolicznościach, które nie zostały wykazane w toku procesu i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy,
2) art. 106 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego i przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez stronę przez nieprawidłowe przyjęcie, że osoba podpisująca decyzję w imieniu Dyrektora UC R. była prawidłowo upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych.
Powołując się na powyższe naruszenia prawa, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd winien był z urzędu wziąć pod uwagę fakt, że decyzja została oparta na jednym dowodzie, tj. protokole ważenia. Przed wydaniem decyzji Spółka nie mogła się wypowiedzieć co do przeprowadzonego dowodu i co za tym idzie okoliczności z niego wynikające nie zostały udowodnione. Sąd co prawda prawidłowo ustalił, że kontrolowani kierowcy nie byli reprezentantami Spółki, lecz z okoliczności tej nie wysnuł oczywistego wniosku, że protokoły ważenia nie mogły być uznane za dowód w sprawie. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że uchybienie procesowe w postaci braku reprezentanta Spółki nie mogło skutkować uchyleniem decyzji, albowiem strona wszelkie zarzuty mogła podnieść w odwołaniu od decyzji. Nadto Sąd uznał, że odstąpienie od zasady z art.10 § 1 k.p.a. mogło w niniejszej sprawie nastąpić. Jednakże w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, jaki przepis procesowy uprawnia organy celne od odstąpienia od ogólnych zasad prawa administracyjnego przy wydawaniu decyzji w sprawie wymierzenia kar pieniężnych za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem skarżącej w prawie polskim brak jest takiego przepisu, stąd też organy celne złamały prawo uniemożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu. Sąd uznał jednak, że odstąpienie od tej zasady uzasadniała treść art. 10 § 2 k.p.a., albowiem groziłoby to niezwykle dotkliwym zakłóceniem pracy organu celnego, co skutkowałoby niepowetowanymi stratami materialnymi. Zdaniem skarżącej Sąd oparł swoje stanowisko na okolicznościach, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, albowiem z żadnego dowodu nie wynika, aby istniała choćby najmniejsza groźba jakiejkolwiek straty materialnej. Sąd uznał, że dopuszczenie do postępowania uprawnionego przedstawiciela strony, pociągnęłoby niezwykle dotkliwe zakłócenie funkcjonowania organów celnych. Skarżąca uważa taki pogląd za błędny, albowiem wykonywanie przez organ administracji obowiązków ustawowych, nigdy nie może być potraktowane za dotkliwe zakłócenie jego funkcjonowania. Generalnie należałoby uznać, że żaden przepis prawa polskiego nie każe organowi administracji celnej wydawać decyzji w takiej sprawie natychmiast po dokonaniu ważenia pojazdu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby prawidłowo przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami. Decyzja nie była więc oparta na prawidłowo przeprowadzonym dowodzie, skoro przed wydaniem decyzji nie został z nim zapoznany upoważniony reprezentant skarżącej. Sąd przed wydaniem wyroku nie wziął pod uwagę faktu, że organy celne nie podjęły żadnych działań zmierzających do zapewnienia udziału w postępowaniu skarżącej Spółki. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że skarżąca nie ma prawnego obowiązku upoważniania wszystkich swoich pracowników do reprezentacji Spółki. W tym zakresie obraza przepisów postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślono, że wobec braku odmiennych dyspozycji ustawowych, organy uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy, powinny w postępowaniu zmierzającym do wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, kierować się regułami procedury administracyjnej. Rozstrzygnięcia o obciążeniu podmiotu karą z tego tytułu, winny przede wszystkim zostać poprzedzone przeprowadzeniem wszelkich czynności, niezbędnych do prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co z kolei uzależnione jest od właściwego i wyczerpującego zebrania dowodów, a następnie ich wszechstronnego rozważenia i oceny, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a., organ administracji w toku postępowania administracyjnego przede wszystkim winien stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego aż do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl wskazanej wyżej zasady ogólnej, w toku całego postępowania należy także uwzględnić słuszny interes indywidualny stron tego postępowania, który z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie ustaleń stanowiących podstawę do władczego rozstrzygania o prawach lub obowiązkach podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, w sposób dowolny i arbitralny, z pominięciem kodeksowych reguł postępowania dowodowego.
Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, opowiadając się za trafnością stanowiska Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd drugiej instancji uznał za trafne.
Jako nieuzasadniony oceniono zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez uznanie, że w rozpoznawanej przez organ sprawie nie miał zastosowania art.10 § 1 k.p.a. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi jedną z naczelnych zasad tego Kodeksu. Możliwość odstąpienia od tej zasady określa § 2 art. 10 k.p.a. Dotyczy to sytuacji, w której zapewnienie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu, groziłoby niepowetowaną szkodą materialną. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ważenie pojazdu w celu sprawdzenia nacisku poszczególnych osi na drogę jest wykonywane w chwili przekroczenia granicy. Jest ono podstawową czynnością postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze długi okres oczekiwania przez samochody ciężarowe na przekroczenie granicy, stosowanie do tej czynności zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy w pojeździe nie znajduje się osoba będąca przedstawicielem bądź pełnomocnikiem strony, groziłoby paraliżem przejścia granicznego. Bezwzględne wymagania prawidłowej reprezentacji strony, spowodowałoby znaczne utrudnienia w pracy organów celnych i groziłoby niepowetowanymi stratami materialnymi. Z tych względów stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a.
Trafny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.a. Ocena przeprowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dowodów z dokumentów w postaci decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] i decyzji nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] oraz pisma Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] grudnia 2005 r. i wyprowadzenie wniosku, że kierownik zmiany oraz starsi kontrolerzy celni, których podpisy znajdują się pod decyzjami z dnia [...],[...] i [...] działali z upoważnienia Dyrektora Urzędu Celnego było błędne.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż z art. 268a k.p.a. wynika, że organ administracji może upoważnić na piśmie pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno ono określać rodzaj spraw, które z upoważnienia organu może on załatwiać (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 601-603). Podobne stanowisko przyjęto także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 349/05, z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 834/06, sygn. akt I OSK 832/06, sygn. akt I OSK 833/06.
Z decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r. wynika, iż na jej podstawie upoważniono zastępców Dyrektora Urzędu Celnego i Naczelników Oddziału do podejmowania w imieniu Dyrektora decyzji jak i wykonywania obowiązków lub innych czynności przypisanych temu organowi jako organowi administracji celnej zgodnie z regulaminem organizacyjnym Urzędu.
Stosownie do § 2 tej decyzji wskazane wyżej osoby mogły przekazać nadane im uprawnienia, kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym Urzędu Celnego. Analiza tej decyzji prowadzi do wniosku, iż jest to akt generalny o charakterze wewnętrznym, a nie akt indywidualny upoważniający konkretnego wskazanego z imienia i nazwiska funkcjonariusza celnego do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Urzędu Celnego. Decyzją taką jest zatem tylko upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a.
Ponadto zauważyć należy, że podstawy prawnej do upoważnienia funkcjonariuszy celnych do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Urzędu Celnego nie mógł stanowić art. 284 § 2 Kodeksu celnego powołany w podstawie prawnej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z Karty zakresu obowiązków i uprawnień pracowników - dokumenty przesłane zostały dopiero po wniesieniu skargi kasacyjnej do Sądu I instancji, a Sąd oparł się jedynie w tym względzie na danych zawartych w piśmie Naczelnika Urzędu Celnego w O..
Zachodziła zatem potrzeba dopuszczenia dowodu z tego dokumentu i rozważenie, czy odpowiednie postanowienie w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień pracowników wydających decyzje w tej sprawie można uznać za indywidualne uprawnienie do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Urzędu Celnego, będącego wówczas organem pierwszej instancji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy, w związku z § 18 ust. 2 lit. b i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).