I OSK 1472/07

I OSK 1472/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska /sprawozdawca/
Jan Kacprzak
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
II SA/Bk 250/07 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2007-07-12
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
art. 85 ust.1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 92 ust. 2, art. 193 ust. 1
Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 99 poz 897
par 3 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190 ust 3 i 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędzia NSA: Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 250/07 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty czynszowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 250/07 uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania S. W. zwrotu różnicy w opłatach czynszowych.
Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia [...] S. W. wniósł o przyznanie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych od [...] do [...] w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r., który orzekł, iż § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99 poz. 897) jest niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.).
Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w B., 1) przyznał S. W. od [...] zwrot różnicy w opłatach czynszowych w wysokości [...] zł miesięcznie oraz 2) odmówił przyznania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych za okres od [...] do dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, że prawo funkcjonariusza do zwrotu różnic w opłatach czynszowych powstaje z dniem złożenia wniosku w tym przedmiocie, nie wcześniej jednak niż od dnia 14 września 2006 r, tj. dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt P 6/06. Z uwagi na to, iż S. W. wniosek o przyznanie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych złożył w dniu [...] to prawo do w/w świadczenia należało ustalić od dnia [...]. Ponieważ skutki prawne wyroku postają od dnia jego ogłoszenia to brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wypłatę zwrotu różnic czynszowych od miesiąca [...] do [...].
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor Zakładu Karnego w B. z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. różnice czynszowe wypłacane są na wniosek funkcjonariusza. W opinii organu odwoławczego złożenie wniosku o wypłatę tych różnic powoduje powstanie tego uprawnienia. Przepis nie stwarza funkcjonariuszowi możliwości do żądania zwrotu różnic w opłatach czynszowych za okres poprzedni. Artykuł 190 ust. 3 Konstytucji RP w tym konkretnym przypadku daje podstawy do przyjęcia, że uchylenie § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. wywołało skutki z dniem jego ogłoszenia, tj. z dniem 14 września 2006 r., gdyż ten przepis Konstytucji pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu określić inny termin wejścia w życie jego orzeczenia niż dzień jego ogłoszenia. Przyjmuje się, że kompetencje te rozciągają się też do określenia wstecznych skutków orzeczenia. Trybunał nie określił daty wejścia w życie orzeczenia wstecz, ani na przyszłość, dlatego należy przyjąć, że skutki jego powstają od dnia ogłoszenia, tj. od 14 września 2006 r. Z tym więc dniem funkcjonariusz wynajmujący lokal mieszkalny w TBS najwcześniej mógł nabyć prawo do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł S. W., podnosząc że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. obowiązuje wstecz, a tym samym nie można mu odmówić zwrotu różnic w opłatach czynszowych od [...]. do [...].
Uznając, że skarga jest zasadna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznające przepis aktu normatywnego za niezgodny z ustawą jest, co do zasady skuteczne ex tunc – a ściślej mówiąc od daty wejścia w życie przepisu. W wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt P 6/06 Trybunał Konstytucyjny nie określił terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W związku z powyższym należy przyjąć skuteczność tego orzeczenia ze skutkiem wstecz (ex tunc). Wobec tego § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. należy oceniać jako niezgodny z Konstytucją od początku obowiązywania powołanego rozporządzenia.
Sąd uznał, że z analizy przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r., w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2007 r. wynika, że uprawnienie do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych przysługiwało funkcjonariuszowi z mocy samego prawa (ex lege). Natomiast realizacja tego prawa następowała w decyzji administracyjnej, wydawanej w postępowaniu wszczynanym na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza. Zgodnie z § 3 ust. 5 rozporządzenia osoba uprawniona, ubiegająca się o otrzymywanie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, składała wniosek wraz z dokumentem potwierdzającym wysokość czynszu za zajmowany lokal mieszkalny oraz wielkość powierzchni użytkowej tego lokalu. Biorąc pod uwagę materialnoprawny charakter § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r., organ administracyjny wydając ponownie decyzję w sprawie, winien zastosować ww. przepis w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2007 r., mając na uwadze, że ust. 1 § 3 wspomnianego rozporządzenia został unicestwiony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a wyrok ten ma moc oddziaływania ex tunc.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w B.. Zaskarżając orzeczenie w całości, wnosił o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania.
Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez przyjęcie, że następstwa utraty z dniem 14 września 2006 r. mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt P 6/06 rozciągają się także wstecz;
b) naruszenie art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie, że przepisy te przyznają funkcjonariuszom Służby Więziennej prawo do zwrotu różnic w opłatach czynszowych, podczas gdy z żadnego z tych przepisów prawo to nie wynika;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem stanowiska organu i przytoczonych w uzasadnieniu podstaw uzasadniających takie stanowisko w zakresie stosowania art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. wskazał, iż skoro Konstytucja RP daje Trybunałowi Konstytucyjnemu uprawnienie do określenia skutków czasowych orzeczeń, to należy uznać kompetencje do określania wstecznych skutków orzeczenia. W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do określenia wstecznych skutków orzeczenia.
Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że prawomocne orzeczenie sądowe lub decyzja administracyjna nie traci mocy z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ale stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w trybie i na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Nie można więc przyjąć, że przepisu kwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny nie było do czasu wejścia w życie orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku stanął na stanowisku, że art. 95 ust. 2, art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przyznają funkcjonariuszom Służby Więziennej uprawnienie do zwrotu różnic w opłatach czynszowych. W rzeczywistości ustawodawca nie wskazał kręgu podmiotów tego uprawnienia, przesłanek jego nabycia, nie wyjaśnia również pojęcia różnicy w opłatach czynszowych, ani nie określa nawet ram do ustalenia aktem wykonawczym zasad ich wypłacania. Uprawnienia jak i obowiązki podmiotowe mogą wynikać tylko z aktów rangi ustawowej, a nie aktów wykonawczych do nich. Od 1 stycznia 2007 r. funkcjonariuszom Służby Więziennej nie zwraca się różnicy w opłatach czynszowych bo żaden przepis tego uprawnienia im nie przyznaje, w związku z uchyleniem w całości § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie dokonał oceny poprawności stanowiska organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ppsa (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art.174 p.p.s.a.
Wnoszący skargę kasacyjną postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności podlegał rozpatrzeniu zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji wskazując na występujące w doktrynie zróżnicowanie poglądów w kwestii skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym i opowiadając się za koncepcją ich skuteczności ex tunc podkreślił jednocześnie, iż nawet gdyby przyjąć skuteczność ex nunc orzeczenia Trybunału, to Sąd może odstąpić od stosowania przepisu rozporządzenia sprzecznego z ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego obalające domniemanie zgodności § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz.U. nr 99, poz. 897; dalej: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości) z art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. – o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm., dalej: ustawa) stanowi jedynie dodatkową okoliczność skłaniającą Sąd do działania opartego wyłącznie na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w tym sensie, że fakt obalenia domniemania zgodności rozporządzenia z ustawą wskazuje na słuszność odmowy zastosowania wadliwego przepisu, który nie wiąże sądu. W tej sytuacji brak szerokiego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji do podnoszonej przez organ koncepcji skuteczności ex nunc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na wynik sprawy. Samo zaś uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku retrospektywnego oddziaływania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (skutek ex tunc), który to pogląd Sądu skład rozpoznający skargę kasacyjną podziela, nie narusza art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP. Za przyjęciem wstecznego działania orzeczenia Trybunału przemawia przede wszystkim argument, że stan niezgodności § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z ustawą jest okolicznością obiektywną, istniejącą w całym okresie koegzystencji tych dwóch aktów. Nie jest tak, że do wejścia w życie orzeczenia ww. przepis rozporządzenia jest z ustawą zgodny, a niezgodność powstała po ogłoszeniu werdyktu Trybunału. Ocena ta, jest tym bardziej uzasadniona, że jak wykazał w swoim orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie odpowiada aktualnym standardom wynikającym z Konstytucji RP. W tej sytuacji dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją, bądź ustawą, po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie w oparciu o procedury, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Trafność takiego poglądu potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r. III PK 96/2006, OSNP 2008/5-6 poz. 61; wyrok. SA z dnia 30 stycznia 2003 r. V CKN 1626/200, OSNC 2004/4 poz. 66).
Przechodząc do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 85 ust. 1, art. 87.ust. 1, art. 89 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i art. 92 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, stwierdzić należy że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wymaga podkreślenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w kwestionowanym wyroku nie dokonywał interpretacji ww. przepisów, a jedynie przytoczył wykładnię art. 95 ust. 2 dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. W wyroku tym Trybunał stosując wykładnię systemową i funkcjonalną wywiódł, iż w świetle regulacji ustawy o Służbie Więziennej prawo do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (zasygnalizowane w art. 95 ustawy) stanowi ekonomiczny ekwiwalent prawa do lokalu mieszkalnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej w służbie stałej przewidzianego w art. 85 ust. 1 ustawy. Skoro zaś uprawnienie funkcjonariusza do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych stanowi ekwiwalent przysługującego funkcjonariuszowi ex lege prawa do lokalu mieszkalnego, to bez wątpienia również to uprawnienie przysługuje funkcjonariuszowi z mocy ustawy. Celem tego uprawnienia jest ułatwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tym funkcjonariuszom, którzy wynajmują lokale mieszkalne nienależące do zasobu mieszkaniowego Służby Więziennej i którzy w związku z tym uiszczają czynsz wyższy od czynszu najmu lokali mieszkalnych służby więziennej. Zważyć trzeba, iż funkcjonariusz, któremu przydzielono lokal Służby Więziennej, czynsz za ten lokal opłaca według stawki bazowej, określonej w rozporządzeniu w sprawie czynszu, która jest – z założenia – niższa niż stawka ustalana na innych (rynkowych) zasadach. Uprawnienie określone w ustawie ujednolica zakres wydatków ponoszonych na cele mieszkaniowe przez funkcjonariuszy opłacających czynsz w różnej wysokości. Szczegółowe zasady zwrotu różnicy w opłatach czynszowych w dacie rozstrzygania sprawy przez organ regulował § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2007 r.) wydanego na podstawie art. 95 ust. 2 ustawy. Przepis ten miał charakter materialnoprawny. Realizacja uprawnienia, (powstałego z mocy ustawy od dnia wynajęcia przez funkcjonariusza lokalu niepochodzącego z zasobów lokalowych Służby Więziennej), następowała w formie decyzji wydawanej w postępowaniu wszczynanym na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza złożony wraz z dokumentem potwierdzającym wysokość czynszu za zajmowany lokal mieszkalny oraz wielkość powierzchni użytkowej tego lokalu (§ 3 ust. 5 rozporządzenia). Taki wniosek w rozpoznawanej sprawie S. W. złożył w dniu [...].
Skoro zaś wniosek został złożony pod rządami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2007 r., a funkcjonariuszowi przysługiwało uprawnienie, o którym mowa w art. 95 ust. 2 ustawy to doszło do nabycia tzw. ekspektatywy prawidłowo ukształtowanej zwrotu różnic w opłatach czynszowych, podlegającej prawnej ochronie podobnie jak prawo nabyte. W tej sytuacji trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż wydając ponownie decyzję w sprawie organ winien zastosować ww. przepis rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną w dniu 1 stycznia 2007 r., uwzględniając jednocześnie stanowisko sądu odnośnie obowiązywania § 3 ust. 1 rozporządzenia. Strona ma bowiem prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego, a także honorowania jej praw podmiotowych. Jeżeli organ administracji postępuje (w postępowaniu "pierwotnym") niezgodnie z ciążącymi na nim powinnościami, ryzyko tych nieprawidłowości i ich negatywne konsekwencje - nie mogą obarczać strony (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 marca 2001 r. OPS 14/2000, ONSA 2001/3, poz. 101).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.