I OSK 1471/24

I OSK 1471/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Skiba
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 36/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-04-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od pkt 1, 2, 3 , 4 i 6 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 36/24 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz J.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości - 1. zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2.stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3.stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4.wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 2.000 zł; 5.oddalił skargę w zakresie stwierdzenia bezczynności Wojewody; 6.zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
J. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego (postępowania w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Łódź, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] i ul. [...], zakończonej decyzją Wojewody Łódzkiego z 27 kwietnia 2017 r. (znak: GN-lV.7532.334.2016.HC), która aktualnie toczy się na skutek wznowienia postępowania postanowieniem Wojewody Łódzkiego z 25 kwietnia 2019 r. Jak wskazał autor skargi, strona wniosła w sprawie ponaglenie z 26 października 2023 r., jednak nie doprowadziło ono do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie nadal prowadzone jest z naruszeniem art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.). Zdaniem skarżącego, przewlekłość postępowania po stronie organu wyraża się w podejmowaniu działań nieefektywnych i jedynie pozornie zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Tytułem przykładu skarżący zwrócił uwagę na fakt, że uzyskanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie sygn. I Ns 598/20 (III Ca 2136/22) zajęło organowi I instancji ponad 3 miesiące, podczas gdy wystarczyło - na skutek informacji od pełnomocnika skarżącego - wystąpić do Sądu Okręgowego w Łodzi o przesłanie odpisu orzeczeń ze wzmianką o prawomocności, co w normalnym toku czynności powinno zająć około 2 do 3 tygodni. Za szczególnie nieefektywne i niecelowe autor skargi uznał wzywanie Prezydenta Miasta Łodzi do doprowadzenia do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym wpisów w księdze wieczystej dotyczących udziału Skarbu Państwa we współwłasności nieruchomości. Aktualny wpis gminy Miasto Łódź, jako współwłaściciela co do 33/36 części, jest dokonany na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Łódzkiego z 27 kwietnia 2017 r. i nie ulegnie on zmianie dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Chociaż postępowanie jest wznowione, to decyzji tej dalej przysługuje walor ostateczności i prawomocności. Zatem dla osiągnięcia celów postępowania decyzję tę, w kwestionowanym zakresie (tj. dotyczącym udziałów rodziny S.) należy z obrotu prawnego wyeliminować stosowną decyzją uchylającą i odmawiającą stwierdzenia komunalizacji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego podejmował czynności procesowe mające na celu zgromadzenie całości materiału dowodowego, który umożliwiłby wydanie decyzji komunalizacyjnej w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Wojewoda Łódzki bezwzględnie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., informując każdorazowo strony postępowania komunalizacyjnego o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, wyznaczając jednocześnie nowy termin jej załatwienia. W związku z tym - zdaniem Wojewody - nie można uznać, iż pozostaje on w bezczynności. Jak podkreślił Wojewoda, nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy, stanowiła współwłasność osób fizycznych i Skarbu Państwa, który na podstawie postanowień sądowych nabywał spadek. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego zgodnie z wytycznymi Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w decyzji z dnia 8 lipca 2021 r., Wojewoda Łódzki podejmował czynności administracyjne mające na celu zgromadzenie całości materiału dowodowego, przede wszystkim związanego z postępowaniami sądowymi wzruszającymi postanowienie Sądu Rejonowego [...] w Łodzi z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt Ns 904/13 oraz prawidłowości nabycia spadku przez Skarb Państwa, co jest niezbędne do wydania decyzji komunalizacyjnej w sprawie. Nowe terminy rozpatrzenia sprawy wynikały z przyczyn niezależnych od organu, spowodowanych koniecznością pozyskania dokumentów regulujących wysokość udziału Skarbu Państwa jaki powinien podlegać komunalizacji na podstawie przepisów komunalizacyjnych, w szczególności, iż Skarb Państwa tracił udziały we współwłasności nieruchomości w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego, co wynika z pism Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 kwietnia 2021 r. i z dnia 12 października 2023 r. Skarżący jako przykład na przewlekłość postępowania podaje czas pozyskania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie sygn. I Ns 598/20 (III Ca 2136/22), jednakże Wojewoda Łódzki - jak wskazał - zwracał się do sądów cywilnych (np. pismami z dnia: 23 czerwca 2022 r., 10 sierpnia 2022 r., 27 kwietnia 2023 r. i 29 czerwca 2023 r.) o informacje dotyczące zakończenia ww. postępowań oraz przesłania postanowień zapadłych w tych postępowaniach, jednakże czas ich uzyskania uzależniony był od rozpoznania sprawy przez dany sąd oraz czas uprawomocnienia się wydanych postanowień, co nie było zależne od organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe. Zgodnie z pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. skierowanym do stron postępowania administracyjnego, termin rozpatrzenia sprawy został ustalony do dnia 30 kwietnia 2024 r. Na moment sporządzenia odpowiedzi na skargę, termin ten jeszcze nie upłynął, nie można zatem mówić ani o przewlekłości ani bezczynności w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę w części. Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Łódzki nie dopuścił się bezczynności. Chociaż niewątpliwie upłynął termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a postępowanie jest prowadzone już ponad 5 lat (od marca 2019 r.) i w dalszym ciągu nie została wydana przez organ I instancji decyzja merytoryczna, kończąca postępowanie, to jednak nie upłynął jeszcze (na dzień złożenia skargi, jak i w terminie orzekania w sprawie przez Sąd) termin zakończenia postępowania zmieniony przez Wojewodę Łódzkiego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczony pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. do dnia 30 kwietnia 2024 r. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie należy ocenić, czy organ nie dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, zaś skarga w zakresie bezczynności zasługuje na oddalenie.
Na podstawie akt administracyjnych kontrolowanej sprawy Sąd I instancji ustalił, że: 27 kwietnia 2017 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję komunalizacyjną, natomiast w dniu 18 lutego 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania. W dniu 15 marca 2019 r. Wojewoda Łódzki wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a następnie 4 kwietnia 2019 r. – decyzję o uchyleniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jak zauważył już Sąd, postępowanie w kontrolowanej sprawie prowadzone jest już ponad 5 lat i w dalszym ciągu nie została wydana przez organ I instancji decyzja merytoryczna, kończąca postępowanie. Niewątpliwie od marca 2020 r. do marca 2021 r. postępowanie w sprawie było zawieszone, ale postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. organ I instancji podjął postępowanie w sprawie. Sąd I instancji dostrzegł, że Wojewoda Łódzki decyzją z 14 kwietnia 2021 r. rozstrzygnął sprawę co do istoty, jednak na skutek odwołania Miasta Łodzi, na mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 8 lipca 2021 r. wskazana decyzja została uchylona w całości, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, który to organ w dalszej kolejności prowadził postępowanie. WSA dostrzegł także, że organ I instancji, nie mógł zakończyć postępowania bez zakończenia postępowań toczących się przed Sądem Rejonowym i Sądem Okręgowym dotyczących stwierdzenia nabycia spadku czy stwierdzenia zgonu – niewątpliwie bez prawomocnych rozstrzygnięć w ww. zakresie organ nie miał podstaw do orzekania w sprawie. WSA podkreślił jednak, że Sąd Okręgowy w dniu 23 marca 2023 r. wydał postanowienie o sygn. III Ca 2136/22 o oddaleniu apelacji Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Łodzi i A. D. Zdaniem Sądu I instancji, było to ostatnie postępowanie, które wpływało na rozstrzygnięcie w sprawie. Po wydaniu przez Sąd Okręgowy powyższego postanowienia organ posiadał już wszelkie podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. O wydaniu powyższego prawomocnego postanowienia kończącego sprawę o sygn. I Ns 598/20 (przed Sądem Okręgowym sygn. akt III Ca 2136/22) organ I instancji został powiadomiony pismem z dnia 23 marca 2023 r. przez pełnomocnika skarżącego. Dopiero jednak 27 kwietnia 2023 r., a więc po upływie ponad 1 miesiąca, Wojewoda Łódzki wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w Łodzi I Wydziału Cywilnego o udzielenie wyjaśnienia w sprawie zakończenia postępowania apelacyjnego od postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Łodzi z dnia 11 lipca 2022 r. sygn. akt I Ns 598/20. Następnie po upływie ponad 2 miesięcy pismami z 29 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki zwrócił się: do Sądu Rejonowego [...] w Łodzi dot. prawomocności postanowienia z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt I Ns 598/20 oraz do Sądu Okręgowego w Łodzi III Wydziału Cywilnego Odwoławczego o wyjaśnienia dotyczące postępowania sądowego sygn. akt III Ca 2136/22 wraz z prośbą o potraktowanie sprawy jako pilnej. Sąd Okręgowy w Łodzi III Wydział Cywilny Odwoławczy w piśmie z dnia 4 lipca 2023 r. wyjaśnił, iż akta w sprawie sygn. akt III Ca 2136/22 (I Ns 598/20), po rozpoznaniu apelacji, zostały zwrócone do Sądu Rejonowego [...] w Łodzi. Natomiast Sąd Rejonowy [...] w Łodzi I Wydział Cywilny pismem z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I Ns 598/20, również poinformował, iż postępowanie apelacyjne od postanowienia z dnia 11 lipca 2022 r. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie I Ns 904/13 jest zakończone oraz doręczył odpis postanowienia z dnia 23 marca 2023 r. ze stwierdzeniem prawomocności w sprawie III Ca 2136/22. Jak wynika z powyższego poszczególne czynności podejmowane przez Wojewodę po powzięciu przez organ I instancji wiedzy o wydaniu prawomocnego postanowienia kończącego sprawę o sygn. I Ns 598/20 (przed Sądem Okręgowym sygn. akt III Ca 2136/22) dzieli znaczny odstęp czasu, co niewątpliwie spowodowało, że w odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia 29 czerwca 2023 r. Sąd Rejonowy [...] w Łodzi I Wydział Cywilny dopiero pismem z dnia 13 lipca 2023 r. poinformował, iż postępowanie apelacyjne od postanowienia z dnia 11 lipca 2022 r. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie I Ns 904/13 jest zakończone oraz doręczył odpis postanowienia z dnia 23 marca 2023 r. ze stwierdzeniem prawomocności w sprawie III Ca 2136/22. Uzyskanie przez Wojewodę powyższych informacji nie doprowadziło jednak do tego, że organ wydał rozstrzygnięcie merytoryczne i mimo upływu kolejnych miesięcy aż do dnia złożenia skargi w tutejszym Sądzie kontrolowana sprawa nie doczekała się rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu I instancji, powyższe okoliczności wskazują, iż Wojewoda Łódzki prowadził postępowanie przewlekle, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że w kontrolowanej sprawie postępowanie trwa już ponad 5 lat. Chociaż dla jego zakończenia niezbędne było zakończenie postępowań toczących się przed sądami powszechnymi, to jednak Sąd Okręgowy w dniu 23 marca 2023 r. wydał postanowienie o sygn. III Ca 2136/22 o oddaleniu apelacji Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Łodzi i A. D., po wydaniu, którego Wojewoda Łódzki posiadał już wszelkie podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że bardzo długi okres prowadzenia postępowania dawał możliwość organowi I instancji do zgromadzenia wszelkich niezbędnych dowodów i przeprowadzenia postępowania umożliwiającego podjęcie rozstrzygnięcia. Co jednak w kontrolowanej sprawie nie nastąpiło. Samo tylko pozyskanie przez Wojewodę Łódzkiego prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 23 marca 2023 r. sygn. III Ca 2136/22 o oddaleniu apelacji Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Łodzi i A. D. zajęło Wojewodzie ponad 3 miesiące, a przecież czynność ta nie wymagała przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Dowodzi to rażącej zwłoki w podejmowanych przez Wojewodę czynnościach, która nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Niewątpliwie zwłoka ta jest znaczna i niezaprzeczalna. Powyższe prowadzi do wniosku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia Sąd I instancji uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej P.p.s.a.). Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi w oparciu o powołany wyżej przepis jest to, że skarżący ponad 5 lat czeka na wydanie decyzji, a organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co wykazano wyżej. Zdaniem Sądu I instancji ze względu na powyższe uzasadnione jest nałożenie na Wojewodę Łódzkiego grzywny w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Wymierzając grzywnę w kwocie 2000 zł, Sąd wziął pod uwagę fakt, że rażące przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego musi spotkać się z napiętnowaniem tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości.
Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zachodzi uzasadniona konieczność zastosowania dodatkowych, poza wymierzoną grzywną, środków dyscyplinująco-represyjnych, a także prewencyjnych i dlatego też, nie przychylił się do wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, mając na względzie dotychczasowy czas prowadzenia postępowania (ponad 5 lat) i dotychczasowy okres zwłoki, a także fakt, że Wojewoda Łódzki wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2024 r.
Wojewoda Łódzki wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1, 2, 3, 4 i 6. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a., z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 35 § 5 k.p.a. i art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że Wojewoda Łódzki dopuścił do przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi i nie zachodziła konieczność wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy organ podejmował wyłącznie czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, działanie organu nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia stron postępowania, a o każdym niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie z podaniem przyczyny zwłoki i nowego terminu organ informował strony skarżące, a do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jak również okresu zawieszenia postępowania;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a., z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 35 § 5 k.p.a. i art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że Wojewoda Łódzki dopuścił. do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi ewentualnie do orzeczenia, że przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i nie zachodziła konieczność wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy organ podejmował wyłącznie czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, działanie organu nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia stron postępowania, a o każdym niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie z podaniem przyczyny zwłoki i nowego terminu organ informował strony skarżące, a do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jak również okresu zawieszenia postępowania;
3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i dokonanie błędnej oceny charakteru przewlekłości postępowania poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na podejmowanie czynności w sposób przewlekły, nieefektywny i z opóźnieniem, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadnia takiego stwierdzenia, bowiem organ w każdym stadium postępowania zobowiązany był dokonywać wiele czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, dokonywać oceny zgromadzonej dokumentacji dowodowej, oczekiwać na niezbędne dokumenty od podmiotów trzecich oraz na rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia na skutek wnoszenia środków zaskarżenia przez skarżących oraz rozstrzygnięcia Sądów powszechnych, nie podejmował czynności pozornych i nieistotnych w postępowaniu, nie mnożył ich ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, co pozwala na stwierdzenie, że prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów a nie nadanie prymatu zasadzie szybkości postępowania, sprawia, że zachodzą przesłanki do orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa;
4) art. 149 § 2 P.p.s.a w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. i z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2.000 zł, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie spowodowałoby oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w tym zakresie, bowiem uznaniowość wymierzenia grzywny i okoliczności sprawy przemawiają za jej nie wymierzaniem i stwierdzeniem, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle ewentualnie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa,
5) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ograniczenie uzasadnienia wyroku do powołania się na kilka czynności podjętych zdaniem Sądu w nadmiernych odstępach czasu (tj. miesiąc i dwa miesiące), oraz ogólnikowe stwierdzenie przez Sąd w pozostałym zakresie, iż "postępowanie trwa już ponad pięć lat" oraz lakoniczne odniesienie się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewystarczającego wyjaśnienia, oraz braku szczegółowego i precyzyjnego wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżony wyrok, a nadto poprzez niejednoznaczne określenie czy przewlekłość obejmowała całe postępowanie czy jedynie jego cześć, w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną.
W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; lub uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i oddalenie skargi skarżących w tym zakresie. Wojewoda wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentu - postanowienia Wojewody Łódzkiego z 26 kwietnia 2024 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie - na okoliczność podejmowania przez organ dalszych czynności zmierzających do przedłużenia postępowania i uchylania się od rozpoznania sprawy co do istoty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów przypomnienia wymaga, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przy rozpatrzeniu spawy o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody Łódzkiego z 27 kwietnia 2017 r., doszło do przekroczenia terminów wynikających z zacytowanych powyżej przepisów. Choć formalnie postępowanie toczyło się od 2019 r., to ocenie w niniejszym postępowaniu podlegał de facto okres od 23 marca 2023 r., tj. wydania przez Sąd Okręgowy W Łodzi III Wydział Cywilny Odwoławczy postanowienia o sygn. akt III Ca 2136/22 oddalającego apelację Skarbu Państwa i A. D. od postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Łodzi I Wydziału Cywilnego z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt I Ns 598/20 w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia praw do spadku po części poprzednich właścicieli nieruchomości. Sąd nie mógł bowiem pominąć, że od marca 2020 r. do marca 2021 r. postępowanie w sprawie było zawieszone, zaś ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło następstwo kontroli instancyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (decyzja kasacyjna z 8 lipca 2021 r.), jak również, że organ nie miał możliwości rozstrzygnięcia sprawy bez zakończenia postępowań toczących się przed Sądem Rejonowym i Sądem Okręgowym dotyczących stwierdzenia nabycia spadku czy stwierdzenia zgonu poprzednich właścicieli nieruchomości. Sąd I instancji starannie prześledził czynności podejmowane przez organ w okresie następującym po wydaniu orzeczenia przez Sąd Okręgowy w Łodzi, które kończyło ostatnie z postępowań mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie ulega wątpliwości, że o fakcie wydania i treści postanowienia tego Sądu z 23 marca 2023 r. Wojewoda dowiedział się z pisma pełnomocnika J. S., które wpłynęło do organu 27 marca 2023 r. Do pisma tego pełnomocnik załączył wydruk ww. orzeczenia wykonany z wersji elektronicznej dokumentu opublikowanego na Portalu Informacyjnym Sądu. Przez blisko miesiąc organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero 27 kwietnia 2023 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w Łodzi I Wydziału Cywilnego o udzielenie wyjaśnienia w sprawie zakończenia postępowania apelacyjnego od postanowienia tego Sądu z 11 lipca 2022 r. Po upływie kolejnych 2 miesięcy, pismami z 29 czerwca 2023 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] oraz Sądu Okręgowego w Łodzi o wyjaśnienia dot. powyższych postępowań sądowych i przesłanie odpisów postanowień, pomimo że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - 8 maja 2023 r. pełnomocnik J. S. poinformował organ, iż akta sprawy I Ns 598/20 w dalszym ciągu znajdują się w Sądzie Okręgowym w Łodzi – III Wydziale Cywilnym Odwoławczym. W efekcie, Sąd Rejonowy dopiero 13 lipca 2023 r. przesłał organowi odpis postanowienia z 23 marca 2023 r. ze stwierdzeniem prawomocności. W przedstawionych okolicznościach nie sposób zatem uznać, że opóźnienie w uzyskaniu odpisu orzeczenia sądu powszechnego było przez organ niezawinione. Wojewoda od 27 marca 2023 r. miał wiedzę o fakcie jego wydania oraz o tym który Sąd jest w posiadaniu akt sprawy. Nie było żadnych przeszkód aby odpis postanowienia z 23 marca 2023 r. uzyskać bezpośrednio z Sądu Okręgowego w Łodzi. Zgodnie bowiem z art. 364 § 1 k.p.c. prawomocność orzeczenia stwierdza na wniosek strony sąd pierwszej instancji, a dopóki akta sprawy znajdują się w sądzie drugiej instancji - ten sąd. To zatem w efekcie nieefektywnego działania Wojewody pozyskanie tego dokumentu zajęło ponad 3 miesiące. Słusznie również Sąd I instancji zauważył, że po uzyskaniu odpisu postanowienia z 23 marca 2023 r. organ posiadał już wszelkie podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co jednak do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie nastąpiło. Z akt sprawy nie wynika aby w tym czasie organ podejmował czynności niezbędne do jej zakończenia, czego potwierdzeniem jest fakt, że aktualnie, na mocy postanowienia Wojewody Łódzkiego z 26 kwietnia 2024 r. znak GN-IV.7532.334.2016.HC.AW kontrolowane postępowanie zostało zawieszone z uwagi na wystąpienie przez Wojewodę Łódzkiego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pismem z 13 marca 2024 r., o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 27 kwietnia 2017 r. Jako podstawę do wszczęcia postępowania nieważnościowego Wojewoda wskazał pozyskane w toku postępowania wznowieniowego prawomocne postanowienia sądowe, na podstawie których zmienił się udział przysługujący Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.
W oparciu o poczynione ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu postępowania po wydaniu przez Sąd Okręgowy w Łodzi postanowienia z 23 marca 2023 r., należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że było ono prowadzone przewlekle. Niewątpliwe, opisane czynności mogły być podejmowane efektywniej i znacznie wcześniej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy było to zaś szczególnie istotne ze względu na fakt, iż postępowanie toczy się od ponad 5 lat. Mimo to pozyskanie prawomocnego postanowienia z 23 marca 2023 r. zajęło organowi ponad 3 miesiące, zaś po jego włączeniu do akt przez kolejne miesiące w sprawie nie zostały podjęte konkretne czynności zmierzające do jej zakończenia. Doprowadziło to do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Mając na uwadze powyższe zapatrywania, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy uznał też wniosek, który Sąd I instancji wyprowadził na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w odniesieniu do kwestii charakteru zarzucanej przewlekłości postępowania. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że analiza sposobu prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu, że postępowanie w tej sprawie toczy się już 5 lat, uzasadniała stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd I instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia organowi grzywny, ustalił jej wysokość w ustawowo wskazanych granicach (2000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 P.p.s.a. jest niezasadny. Kwota orzeczonej grzywny, uwzględniając ramy określone w powyższych przepisach, nie została zawyżona, pozostaje w adekwatnej wielkości do okoliczności stwierdzonej przewlekłości. Jej wysokość miarkuje zarówno rozmiar uchybienia organu, jak i uwzględnia dyscyplinująco-represyjny oraz prewencyjny charakter tego środka. Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do wymierzenia grzywny w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przedstawionym powyżej sposobie prowadzenia postępowania w sprawie, który, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się stwierdzając, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym oraz podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny, ustalając jej kwotę w prawidłowej, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, wysokości. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.