I OSK 1469/12

I OSK 1469/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak - Kolczyńska
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1862/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-02-29
I OZ 392/11 - Postanowienie NSA z 2011-06-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.T. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1862/10 w sprawie ze skargi Gminy Ostrowite na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od J.T. i T.S. na rzecz Gminy Ostrowite kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 567/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Ostrowite na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lipca 2010 r. nr 535 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2010 r. nr [...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy Ostrowite kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z 2 lipca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z 31 marca 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Konińskiego z 27 grudnia 1994 r. nr [...]stwierdzającej nabycie przez Gminę Ostrowite z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]o pow. 2100 m2 w jednostce ewidencyjnej Ostrowite, obręb [...]– w części dotyczącej nieruchomości wydzielonej z działki nr [...]oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...]2 Ostrowite, obręb 0002 – [...]jako działka nr [...]o pow. 0,1192 ha.
Z ustaleń organu nadzoru wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej obecnej działki nr [...]zwrócili się J.J.T. powołując się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 września 2007 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 12 marca 1959 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 30 listopada 1955 r. w części dotyczącej działek o łącznej powierzchni 138,9933 ha. Powyższymi orzeczeniami uznano, że nieruchomość "Majątek Ziemski [...]" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i tym samym uległa ona przejęciu na rzecz Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu powołanej decyzji z 21 września 2007 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzono, że kontrolowane orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane bez uprzedniego wniosku dawnego właściciela nieruchomości. W związku z wyłączeniem możliwości wydania orzeczenia rozstrzygającego o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. na wniosek strony należało przyjąć, że kwestionowane orzeczenia są dotknięte wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego. W związku z tym nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Gminy Ostrowite, gdyż nieruchomości te, nie stanowiąc własności Skarbu Państwa, nie podlegały działaniu ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przedmiotowe nieruchomości nadal stanowiły własność spadkobierców L.Z.M.. Powołanymi w uzasadnieniu decyzji postanowieniami, o stwierdzeniu nabycia spadków oraz aktem notarialnym z 27 marca 2007 r. rep. A nr 2.523/2007 ostateczne prawo do spadku po dawnym właścicielu nabyli J.J.T., T.S. i J.S.. Nieruchomość objęta wnioskiem o stwierdzenie w części nieważności decyzji komunalizacyjnej wchodziła w skład gruntów "Majątku Ziemskiego [...]" Majątek ten nie stanowił mienia ogólnonarodowego więc nieruchomość ta nie mogła stanowić przedmiotu komunalizacji na rzecz gminy Ostrowite w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę (...).
W konsekwencji tych ustaleń organ nadzoru orzekł, że kontrolowana decyzja w określonej części, obarczona jest wadami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie organu nadzoru podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej Wojewody Konińskiego niezaprzeczalnie stanowi orzeczenie PWRN w Poznaniu z 12 marca 1955 r. nr [...], utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z 12 marca 1959 r., które zostało unieważnione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z powyższego wynika, że decyzja Wojewody Konińskiego z 27 grudnia 1994 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę Ostrowite z mocy prawa nieodpłatnie własności opisanej w niej nieruchomości, w części dotyczącej działki nr [...], w rażący sposób narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę (...), choć wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej w chwili komunalizacji nieruchomości nie był podważony, to stwierdzenie nieważności orzeczenia PWRN w Poznaniu oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa, na podstawie których powstał, sprawiło, że stan ujawniony w księdze wieczystej przestał odpowiadać rzeczywistemu stanowi prawnemu. Uwzględniając powyższe organ nadzoru podtrzymał stanowisko, iż decyzja Wojewody Konińskiego z 27.12.1994 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 lipca 2010 r. Gmina Ostrowite zarzuciła:
1) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji Wojewody Konińskiego nr: [...] z dnia 27 grudnia 1994r. stanowiło rażące naruszenie prawa;
2) naruszenie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że w/w decyzja Wojewody Konińskiego rażąco naruszała powyższy art. 5 ust 1;
3) naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy wnoszący o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody Konińskiego posiadają legitymację strony;
4) naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że artykuł ten ma zastosowanie w sprawie niniejszej;
5) naruszenie art. 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji nienależącej do właściwości organów administracji publicznej sprawy własności spornej nieruchomości z uwzględnieniem stanu prawnego z dnia 27 maja 1990r.
6) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K. p .a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy: niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności przez:
a) niewyjaśnienie czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną była nieruchomością ziemską, która na podstawie art. 2 ust. 1 lit, e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) przeszła z dniem 13 września 1944 r. z mocy prawa na własność Państwa, a w razie ustalenia negatywnego w tym zakresie,
b) niewyjaśnienie czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną była nieruchomością rolną, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) w wersji pierwotnej, która to nieruchomość przeszła z dniem 5 kwietnia 1958 r. na własność Państwa, a w razie negatywnego ustalenia w tym zakresie,
c) niewyjaśnienie, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną nie stała się własnością Skarbu Państwa na skutek zasiedzenia w 1972 r., na skutek objęcia jej we władanie w wyniku wniosku I.M. z dnia 19 października 1952 r. lub najpóźniej w 1981 r. w wyniku wpisania w 1961 r. Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości,
7) naruszenie art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.) przez uchylenie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego domniemania, że prawo własności Gminy Ostrowite jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
8) naruszenie art. 341 k. c. przez uchylenie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego domniemania, że posiadanie nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną jest zgodne ze stanem prawnym i że zgodnie ze stanem prawnym było władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa - poprzednika skarżącej.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 31 marca 2010 r. nr [...]ewentualnie o uchylenie tych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki wyjaśnił, że organ nadzoru uznał, iż decyzja Wojewody Konińskiego z 27 grudnia 1994 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę Ostrowite własności opisanej w niej nieruchomości, w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Takie stanowisko organ nadzoru oparł na ustaleniu, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa a zatem nie podlegała działaniu ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Takie zaś ustalenie organ nadzoru wywiódł na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 września 2007 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 12 marca 1959 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 30 listopada 1955 r.. Orzeczeniem tym uznano, że nieruchomość "Majątek Ziemski [...]" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i tym samym uległa ona przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość wchodziła w skład gruntów "Majątku Ziemskiego [...]".
W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa nieruchomość, objęta kontrolowaną decyzją komunalizacyjną nie przeszła na własność Skarbu Państwa należało uznać za przedwczesne.
W uzasadnieniu Sąd podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17, ze zm.) przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach b, c, d i e, w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Stwierdzenie więc nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany na mocy dekretu z 6.09.1944 r. o reformie rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ nadzoru błędnie uznał, że do przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło na podstawie obecnie wyeliminowanych z obrotu, orzeczeń nacjonalizacyjnych tj. orzeczenia Ministra Rolnictwa z 12.03.1959 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia PWRN w Poznaniu z 30.11.1955 r., gdyż w trybie reformy rolnej przejście prawa własności nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym następowało z mocy prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że ustalenie czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej powinno nastąpić w postępowaniu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie § 5 powołanego rozporządzenia stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że nie doszło do przejścia prawa własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (vide; uchwała 7 sędziów NSA z 10.01.2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, wyrok SN z 15.10.2002 r. sygn. akt I A Ca 423/02, uchwała SN z 18.05.2011 r. sygn. akt III CZp 21/11). Dopiero więc wydana w omawianym postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast okoliczność, że ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 września 2007 r. stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 12 marca 1959 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia PWRN w Poznaniu z 30.11.1955 r., nie ma znaczenia dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu Sąd dodał, że powołana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 września 2007 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych orzekających o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. Przedmiotem tego postępowania nieważnościowego nie było zaś ustalenie czy nieruchomość "Majątek Ziemski [...]" podpadała, czy też nie pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z 6 września 1944 r.. Nie można więc uznać, że powołana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 września 2007 r. rozstrzygnęła definitywnie o tym czy Skarb Państwa nabył w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej "Majątek Ziemski [...]", w skład którego wchodziła działka gruntu objęta kontrolowaną decyzją komunalizacyjną.
W świetle powyższych ustaleń Sąd wojewódzki stwierdził, że organ nadzoru bezzasadnie przyjął, iż stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych wywołało ten skutek prawny, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa i nie podlegała działaniu ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...) i co w konsekwencji powodowało, że decyzja komunalizacyjna w kwestionowanej części, rażąco naruszała prawo i uzasadniała stwierdzenie jej nieważności.
J.T. i T.S. wnieśli skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
J.T., zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.
1. art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie wskazanego przepisu mogło dojść do skutecznej komunalizacji mienia, pomimo, że jej przedmiot w chwili wejścia w życie wskazanej ustawy nie był mieniem ogólnonarodowym (państwowym).
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 1 ust. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, 8 i 77 ust. 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organów obu instancji, z uwagi na rzekomo "przedwczesne uznanie przez organ nadzoru, że przedmiotowa nieruchomość, objęta kontrolowaną decyzją komunalizacyjną nie przeszła na własność Skarbu Państwa" pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany i rozpatrzony przez organy obu instancji rzetelnie i prawidłowo, w konsekwencji czego organ po zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania nie będzie mógł poczynić żadnych nowych ustaleń faktycznych, ani podjąć żadnych nowych czynności dowodowych poza podjętymi w pierwszej instancji;
2) art. 1 ust. 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust. 4 P.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w odpowiedzi na skargę;
3) art. 1 ust. 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 ust 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust 4 P.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na ogólnikowym i lakonicznym określeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazań co do dalszego postępowania, bez wskazania organowi, jakie czynności powinien podjąć on sam po zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wskazując na powyższe zarzuty J.T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Nacjonalizacyjnej, w której Gmina także podnosiła przejście własności Majątku [...]na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, prowadzone było obszerne postępowanie, w którym badano czy Majątek [...]stanowił nieruchomość ziemska w rozumieniu art. 2 Dekretu. Podniesiona powyżej kwestia jest szczególnie doniosła w niniejszej sprawie, ponieważ spośród ponad 165 hektarów przejętej na mocy dekretu nieruchomości należącej do L.Z.M., przeszło 118 hektarów stanowiły tereny Jeziora [...]. którego nie sposób zakwalifikować jako nieruchomości ziemskiej. Pozostałe zaś ok. 46 hektarów nie było objęte reforma rolna ponieważ reforma tą objęto nieruchomości ziemskie o powierzchni przekraczającej 50 ha, a niekiedy 100 ha. Powyższe potwierdzają zapadłe w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2006 r. (znak: [...]i z dnia 29 listopada 2006 r. (znak: [...]) stwierdzające nieważność orzeczenia Prezydium WRN w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r.
T.S., zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzuty naruszenie prawa materialnego tj.
1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię doprowadzającą do uznania, że sporne nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa - mimo że podstawą nabycia przez Skarb Państwa było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. 21/6/55;
2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na jego podstawie mogło dojść do skutecznej komunalizacji spornej nieruchomości, mimo że w chwili wejścia w życie ww. ustawy nie była ona mieniem ogólnonarodowym (państwowym) gdyż nieważna decyzja administracyjna (tj. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. nr 21/6/55) nie może stanowić podstawy komunalizacji spornej nieruchomości na rzecz Gminy Ostrowite.
Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy
prawnej rozstrzygnięcia i niewskazanie przesłanek, na podstawie których
Sąd uznał, że sporne nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e)
dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września
1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszły z mocy prawa na
Skarb Państwa w dniu 13 września 1944 r.;
2. art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez pominięcie
w rozstrzygnięciu prawomocnych wyroków zapadłych w toczących się
uprzednio postępowaniach, dotyczących spornej nieruchomości, które to
wyroki przesądzały kwestie mające kluczowe znaczenie dla
rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz
art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania
administracyjnego, poprzez uwzględnienie skargi, a tym
samym uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 2 lipca 2010 r. nr [...]oraz poprzedzająca ją
decyzja tego organu z dnia 31 marca 2010 r. nr [...]naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, ze względu na rzekomo niewystarczające i niepełne wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku posiadania przez Skarb Państwa prawa własności do przedmiotowych działek (co w istocie oznacza, że w ocenie Sądu organ w sposób niewystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy) - mimo że zebrane w sprawie dowody świadczą, iż kwestie te organ rozstrzygnął w sposób rzetelny;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w zw. z art. 107 kpa, poprzez uwzględnienie skargi oraz uchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez naruszenia ww. przepisu, bowiem zawierają one wymagane prawem elementy oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że reformą rolną były objęte nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które mogły być przeznaczone na cele reformy. Tylko tych nieruchomości mógł dotyczyć skutek przejścia prawa własności na Skarb Państwa z mocy prawa. Sporna nieruchomość, o ile stanowiła nieruchomość ziemską, to z uwagi na fakt, że w przeważającej części nie miała charakteru rolniczego, nie mogła spełniać celów reformy rolnej wprowadzonej dekretem PKWN a tym samym prawo własności tej nieruchomości nie przeszło ex lege na Skarb Państwa. Sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN, dotyczącego jedynie nieruchomości ziemskich, spełniających cele dekretu, związanych funkcjonalnie, mających charakter stricte rolniczy.
Dopiero na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. i orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959 r. przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa. Dokonano wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej za podstawę wpisów podając ww. orzeczenie. Nie można uznać, że dokonany wpis prawa własności był realizacja reformy rolnej, gdyż tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze gruntowej prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych m.in. w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zaświadczenie Starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Zatem w stosunku do spornej nieruchomości nigdy nie dokonano wpisu w księdze wieczystej w sposób określony w dekrecie PKWN i przepisach wykonawczych i w oparciu o właściwą dla reformy rolnej podstawę wpisu. Pominięcie tych faktów w procesie ustalania podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności spornej nieruchomości oraz podstawy uzyskania tego prawa jest niedopuszczalne i uniemożliwia wnikliwe i kompletne rozważenie stanu prawnego i faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne złożone od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie posiadają uzasadnionej podstawy prawnej.
W ocenie obu skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, wskutek czego niewłaściwie uznał iż zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U z 1990r. Nr. 32, poz. 191 ze zm. ), poprzez uznanie że na podstawie tego przepisu mogło skutecznie dojść do komunalizacji mienia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, trzeba przypomnieć, że zasadnicza kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959r. stanowiło wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Gminy Ostrowite.
Innymi słowy istotnym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990r. nieruchomość " Majątek Ziemski [...] " stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego.
W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.
Zatem, generalnie rzecz ujmując, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w określonej dacie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.
Zdaniem skarżących kasacyjnie stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej, oznacza że nieruchomość nigdy nie stała się własnością Państwa, a tym samym nie mogła zostać skomunalizowana.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena taka jest przedwczesna.
Wyjaśnić w tym miejscu bowiem wypada, iż na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm. ), przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Wydanie więc, w tym przypadku, decyzji administracyjnej, oczywiście decyzji wadliwej, bo wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o którym to zresztą fakcie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2009r. I OSK 1259/08, nie rozstrzygało wcale o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości " Majątek Ziemski [...] ". Idąc tym tokiem myślowym należy podnieść, że stwierdzenie nieważności, w analizowanej sytuacji decyzji nacjonalizacyjnej, pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany mocą wspomnianego wyżej dekretu z dnia 6 września 1944 r.
W sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, a w postępowaniu szczególnym. Postępowanie to przewiduje § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.).
W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 cytowanego rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa " Majątku Ziemskiego [...] " ( por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, nr 3, poz. 90 i z dnia 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469/.
Zatem dopiero wydana w w/w postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, na okoliczność że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzji takiej brak, co powoduje iż należy zgodzić się z Sądem I instancji, że do czasu wykazania przez spadkobierców, iż sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie można zakwestionować iż tak nie było, skoro nieruchomość spełniała parametry o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu , a tak jak trafnie stwierdził to Sąd I instancji przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu następowało z mocy prawa.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w obu skargach kasacyjnych zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa.
W żaden sposób nie narusza też art. 170 Ppsa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009r. I OSK 1259/08 , który stanowił wyraz prawnej oceny decyzji wydanej w dniu 12 marca 1959r., a której to nieważność stwierdzono decyzją z dnia 21 września 2007r. nie wypowiadał się na temat znaczenia tego faktu dla bytu decyzji komunalizacyjnej, gdyż nie to stanowiło przedmiot rozstrzyganej wtedy sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia z dnia 12 marca 1959r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955r. odnośnie tego że nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzaniu reformy rolnej, nie rozstrzyga definitywnie o tym czy Skarb Państwa nabył "Majątek Ziemski [...]". Rozstrzyga natomiast o tym, że orzeczenia w tym przedmiocie nie miały podstawy prawnej. O tym bowiem czy dana nieruchomość podpadała czy też nie pod działanie dekretu stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. 1945, Nr 10, poz. 51 ze zm. ), które w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działań postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Jako przedwczesne należy ocenić zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tak jak zostało to wywiedzione we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia do czasu uzyskania przez skarżących kasacyjnie na ich wniosek orzeczenia w trybie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. nie można definitywnie wypowiedzieć się w zakresie legalności komunalizacji. Wtedy dopiero stanie się możliwa ocena zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej, mocą której własność nieruchomości została przeniesiona na rzecz Gminy Ostrowite.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 Ppsa i art.207 § 2 Ppsa.